美國(guó)高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)與特征

左崇良+胡勁松

摘 要 美國(guó)高等教育治理體系具有多元共治的結(jié)構(gòu)特征，具體表現(xiàn)在法權(quán)主體的多元性，法權(quán)結(jié)構(gòu)的多維性，法權(quán)系統(tǒng)的協(xié)同性等方面?？傮w上，美國(guó)高等教育治理體系表現(xiàn)為三角權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)和六個(gè)層級(jí)的縱向結(jié)構(gòu)。美國(guó)的公共治理注重分類(lèi)規(guī)則的運(yùn)用，其優(yōu)勢(shì)特征體現(xiàn)在治理文化、治理制度和治理結(jié)構(gòu)等方面，用知識(shí)共同體標(biāo)準(zhǔn)塑造大學(xué)治理文化，構(gòu)建合作、共治、平衡的網(wǎng)狀高等教育治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上作出多方協(xié)同的制度安排。

關(guān)鍵詞 美國(guó)；高等教育；治理體系；網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)；優(yōu)勢(shì)特征

中圖分類(lèi)號(hào) G649.712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）34-0069-06

美國(guó)高等教育體系完善，公立大學(xué)和私立大學(xué)并存，營(yíng)利性私立大學(xué)和非營(yíng)利性私立大學(xué)共生，各類(lèi)高校的辦學(xué)目標(biāo)不一，發(fā)展水平參差不齊，但它們?cè)谝粋€(gè)有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中自由發(fā)展，這都得益于美國(guó)高等教育的分權(quán)與共治，得益于其現(xiàn)代化的高等教育治理體系。

一、美國(guó)高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)

高等教育治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成，與國(guó)家政體和教育行政管理體制緊密相關(guān)，并具有與之相對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)和特征。

（一）美國(guó)高等教育治理體系的基本特征

20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)的第三部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)及各種社會(huì)活動(dòng)紛繁出現(xiàn)在公共事務(wù)管理的大舞臺(tái)上，這些非政府部門(mén)與政府部門(mén)就共同關(guān)注的問(wèn)題采取集體行動(dòng)，其合作關(guān)系縱橫交錯(cuò)，形如網(wǎng)絡(luò)，這種相互依存的合作關(guān)系就是治理體系。因此，“合作網(wǎng)絡(luò)”治理理論認(rèn)為，“治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”[1]。治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理，一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)各方合作行為，行為主體之間存在權(quán)力依賴性和合作伙伴關(guān)系。

治理體系是高等教育治理的核心范疇，是法權(quán)配置的目標(biāo)所在。高等教育治理體系是指國(guó)家通過(guò)法律制度對(duì)高等教育領(lǐng)域的各種要素進(jìn)行科學(xué)配置而形成的多主體協(xié)同體系，包括高等教育系統(tǒng)和大學(xué)組織方式、權(quán)力是如何分配和使用的，以及大學(xué)與政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系。法權(quán)是制度化的權(quán)力或權(quán)利，在高等教育管理體制中，既存在權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系，也存在權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，這種縱橫交錯(cuò)的法權(quán)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是高等教育治理體系。

一個(gè)國(guó)家的高等教育體制之內(nèi)，權(quán)力與權(quán)力相互制衡、權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)是治理結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的標(biāo)志。在美國(guó)，學(xué)術(shù)自由是一種憲法權(quán)利。美國(guó)1958 年的《國(guó)防教育法》及多次修訂的《高等教育法》都對(duì)大學(xué)自治和其他權(quán)力配置作出了明確規(guī)定， 這使得美國(guó)大學(xué)在國(guó)際社會(huì)上具有靈活的辦學(xué)權(quán)與親近市場(chǎng)的活力。顯然，高等教育治理的基礎(chǔ)和前提就是明確大學(xué)與政府、社會(huì)、教師、學(xué)生的法律關(guān)系，政府與大學(xué)形成彼此負(fù)有責(zé)任的章程。在高等教育場(chǎng)域中，政府的角色主要是制定參數(shù)進(jìn)行宏觀調(diào)控；大學(xué)的角色是自主辦學(xué)，提供高質(zhì)量的教學(xué)與科研；國(guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)與大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)相結(jié)合，彼此互動(dòng)，形成平衡機(jī)制。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，美國(guó)現(xiàn)已形成一個(gè)治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理機(jī)制協(xié)同化的高等教育治理體系。美國(guó)高等教育治理體系具有三個(gè)鮮明特征。一是法權(quán)主體的多元性。在美國(guó)高等教育系統(tǒng)的內(nèi)外構(gòu)成中，法權(quán)主體多元化，既包括政府、市場(chǎng)、大學(xué)，又包括董事會(huì)、校長(zhǎng)及管理層、教師、學(xué)生，此外還有校友、社區(qū)和捐贈(zèng)者等。二是法權(quán)結(jié)構(gòu)的多維性。美國(guó)高等教育治理體系可從縱橫兩個(gè)維度展開(kāi)，縱向維度上表現(xiàn)為上級(jí)與下級(jí)的教育行政關(guān)系或科層權(quán)力關(guān)系；橫向維度上表現(xiàn)為高等教育中的平等法權(quán)關(guān)系，這種關(guān)系包括權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。高等教育治理的多維結(jié)構(gòu)既涉及管理權(quán)力的運(yùn)用，也涉及舉辦教育的責(zé)任，既強(qiáng)調(diào)大學(xué)師生的權(quán)利，也設(shè)置與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)人及義務(wù)。三是法權(quán)系統(tǒng)的協(xié)同性。美國(guó)高等教育體系復(fù)雜、類(lèi)型多樣，整個(gè)系統(tǒng)由許多不同等級(jí)的子系統(tǒng)組成，各個(gè)系統(tǒng)都有自己的利益追求，權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力的沖突不可避免，但是，高等教育內(nèi)在的統(tǒng)一性決定了高等教育的各項(xiàng)活動(dòng)彼此關(guān)聯(lián)，良好的制度設(shè)計(jì)使得各子系統(tǒng)之間交互影響與作用，各類(lèi)法權(quán)主體基于某種共同的信念而相互尊重和協(xié)同行動(dòng)。

（二）美國(guó)高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是影響一個(gè)國(guó)家高等教育發(fā)展的重要因素之一。為了實(shí)現(xiàn)高等教育的善治，美國(guó)通過(guò)法律對(duì)高等教育的各類(lèi)要素進(jìn)行有效配置，系統(tǒng)內(nèi)各主體之間的互動(dòng)結(jié)成法權(quán)關(guān)系，相互交織，形成網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。高等教育治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要從橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)等兩個(gè)維度來(lái)展開(kāi)。

1. 美國(guó)高等教育治理體系的橫向結(jié)構(gòu)

在高等教育治理中，結(jié)構(gòu)是一個(gè)基礎(chǔ)性條件，所有決策活動(dòng)都是在一個(gè)基本的治理結(jié)構(gòu)中展開(kāi)。隨著高等教育普及化，美國(guó)大學(xué)從社會(huì)的邊緣進(jìn)一步走向社會(huì)的軸心。一方面，大學(xué)的利益相關(guān)者增多，既有教師、學(xué)生、管理人員、政府、用人單位、校友，又有科研經(jīng)費(fèi)提供者、貸款提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、社會(huì)公眾等；另一方面，大學(xué)的利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)的關(guān)注度增強(qiáng)，且諸多利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)的要求不同，有時(shí)甚至是矛盾的。在治理過(guò)程中，由誰(shuí)來(lái)控制大學(xué)，以誰(shuí)的利益為主進(jìn)行決策，決策對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，這些是高等教育治理實(shí)踐的難題。

高等教育治理結(jié)構(gòu)是一種制度安排的結(jié)果，具有可觀察性和可控制性。美國(guó)高等教育治理具有分權(quán)化的特征，主要包含兩個(gè)基本維度，其一是公權(quán)的建設(shè)和規(guī)范，其二是私權(quán)的維護(hù)和保障。政府的角色主要是：運(yùn)用公權(quán)，制定法律規(guī)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行資源配置和監(jiān)控組織的運(yùn)行。大學(xué)有權(quán)制定自己的章程，保障內(nèi)部成員的利益。美國(guó)以法律的形式確認(rèn)了大學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體地位，法人意味著人格獨(dú)立、組織自治?，F(xiàn)代大學(xué)具有培養(yǎng)人才、發(fā)展科學(xué)和服務(wù)社會(huì)三大功能，這是其他社會(huì)組織所不具備的。因此，美國(guó)高等教育治理體系的橫向結(jié)構(gòu)是以大學(xué)為中心，分為兩個(gè)層面：大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

美國(guó)大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為大學(xué)、政府和市場(chǎng)三者的法權(quán)關(guān)系。如果把大學(xué)、政府和市場(chǎng)三者置于同一平面，則形成大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的大三角。在完善的市場(chǎng)體制基礎(chǔ)上，美國(guó)高等教育通過(guò)對(duì)政府和大學(xué)的角色定位，構(gòu)建大學(xué)與政府、市場(chǎng)的新型關(guān)系，擴(kuò)展大學(xué)治理的外部空間?；谔岣咝省⒃鰪?qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力的目的，美國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度改革向市場(chǎng)化、集中化方向發(fā)展，市場(chǎng)化是為了更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求，集中化是為了提高效率，滿足政府問(wèn)責(zé)的需求。伯頓·克拉克把大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的大三角稱之為協(xié)調(diào)三角，這是因?yàn)槊绹?guó)人具有三權(quán)分立的治理理念，大學(xué)、政府和市場(chǎng)結(jié)成的協(xié)調(diào)三角有助于大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。美國(guó)大學(xué)擁有學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的傳統(tǒng)，大學(xué)能夠在與政府、市場(chǎng)的力量博弈中達(dá)到一種平衡。

大學(xué)、政府和市場(chǎng)是美國(guó)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)中最主要的三個(gè)主體，他們之間呈現(xiàn)出一種“三角權(quán)力關(guān)系”，見(jiàn)圖1。在這種三角結(jié)構(gòu)中，大學(xué)是高等教育的實(shí)體單位，主要負(fù)責(zé)教學(xué)和科研，開(kāi)展學(xué)術(shù)活動(dòng)。市場(chǎng)對(duì)大學(xué)的課程設(shè)置和科研選題有時(shí)會(huì)有直接影響，但更主要是通過(guò)校董會(huì)對(duì)大學(xué)施加間接影響。政府位于權(quán)力三角形的另一端，政府一般是通過(guò)制定法律政策和發(fā)展規(guī)劃等方式對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)大學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)。董事會(huì)在美國(guó)高等教育發(fā)展中有著悠久的傳統(tǒng)和突出的作用。董事會(huì)往往代表了多方面的角色、職能和責(zé)任，是大學(xué)外部力量滲透到內(nèi)部的中轉(zhuǎn)站和樞紐[2]。以美國(guó)加州地區(qū)為例，高等教育公共治理結(jié)構(gòu)，主要包括加州大學(xué)、加州州立大學(xué)、加州社區(qū)學(xué)院、加州私立大學(xué)等四大教育系統(tǒng)，四類(lèi)高校都以加州地區(qū)教育法案為基礎(chǔ)，制定各大學(xué)章程[3]。高等教育機(jī)構(gòu)類(lèi)型的多樣性，也會(huì)產(chǎn)生不同人員比例構(gòu)成的董事會(huì)?！都又莞叩冉逃傮w規(guī)劃》較好地處理了各類(lèi)高校功能的劃分、政府和高校的關(guān)系、滿足平等和追求卓越的關(guān)系。目前，美國(guó)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)是進(jìn)一步提高治理理念的創(chuàng)新性、教育政策的穩(wěn)定性、治理結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)潔度、治理職責(zé)的明晰度和治理行為的透明度。

美國(guó)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和董事權(quán)力三者之間的法權(quán)關(guān)系，這就是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的小三角，見(jiàn)圖2。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)組織二重性的權(quán)力基礎(chǔ)，是構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)組織的基本權(quán)力配置。大學(xué)里“兩種控制系統(tǒng)不但在結(jié)構(gòu)上相互分離，而且也是建立在不同的權(quán)力系統(tǒng)之上的”[4]。學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)是學(xué)術(shù)，其實(shí)現(xiàn)程度主要基于行使人的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)能力?！皩?zhuān)業(yè)的和學(xué)者的專(zhuān)門(mén)知識(shí)是一種至關(guān)重要和獨(dú)特的權(quán)力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權(quán)力。”[5] 但是，學(xué)術(shù)人員對(duì)治理實(shí)踐往往缺乏技能或興趣，難以解決管理和財(cái)務(wù)上的挑戰(zhàn)，這就需要專(zhuān)門(mén)的管理人員來(lái)處理日益復(fù)雜的大學(xué)事務(wù)，通過(guò)建章立制，管理越來(lái)越復(fù)雜的教育系統(tǒng)。在美國(guó)大學(xué)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力相對(duì)平等，形成大學(xué)組織的雙重權(quán)力形態(tài)。由于現(xiàn)代大學(xué)組織的規(guī)?；處熀凸芾砣藛T都不能完全理解復(fù)雜的學(xué)校組織，也不能充分地控制學(xué)校資源，他們都無(wú)法承擔(dān)起管理學(xué)校的全部責(zé)任。因此，必須有三種力量來(lái)承擔(dān)更大的責(zé)任，并在行政與學(xué)術(shù)二者之間起到一種平衡的作用，這種力量是來(lái)自于校外的社會(huì)力量——美國(guó)大學(xué)的董事會(huì)。董事會(huì)成功地將大學(xué)的外部力量與內(nèi)部力量聯(lián)結(jié)起來(lái)，代表多方利益。董事會(huì)是美國(guó)大學(xué)的最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，選擇校長(zhǎng)是校董會(huì)的職責(zé)。校長(zhǎng)，相當(dāng)于首席執(zhí)行官，又是學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)角色。校長(zhǎng)是美國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理的核心角色，往往決定著學(xué)校的發(fā)展方向。校長(zhǎng)由校董會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)校董會(huì)負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)是大學(xué)的法人代表，在校董會(huì)授權(quán)的基礎(chǔ)上，校長(zhǎng)擁有管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力，校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)行政事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。當(dāng)然，三者之間并非簡(jiǎn)單的任命與負(fù)責(zé)的關(guān)系，其中也存在著一定的沖突與協(xié)作。這樣，在美國(guó)大學(xué)的組織設(shè)計(jì)中，通過(guò)三權(quán)分立最終形成三足鼎立的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，三種不同的權(quán)力形式從不同角度作用于大學(xué)，這在一定程度上反映了美國(guó)高等教育多變性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

2.美國(guó)高等教育治理體系的縱向結(jié)構(gòu)

美國(guó)高等教育治理體系的縱向結(jié)構(gòu)，又稱梯次結(jié)構(gòu)，頗能反映出美國(guó)的國(guó)家體制和高等教育行政體制的特征。如圖3所示，隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，美國(guó)高等教育管理的層級(jí)也在增加，直接結(jié)果是位于基層的高校師生離位于頂層的教育決策層越來(lái)越遠(yuǎn)，一層層疊加，首尾相連，形成復(fù)雜的縱向結(jié)構(gòu)。

美國(guó)高等教育治理體系的縱向分權(quán)，可分為六到七個(gè)層次，其中，高等教育的行政管理包括聯(lián)邦、州以及大學(xué)三個(gè)層面，有時(shí)在州和大學(xué)之間會(huì)增加聯(lián)合大學(xué)這一層級(jí)，比如加州大學(xué)的多校區(qū)系統(tǒng)，總體上，這都屬于高等教育治理的宏觀層面。院校管理包括校、院、系、師生四個(gè)層級(jí)，屬于高等教育治理的微觀層面。聯(lián)邦政府處于高等教育治理的最高級(jí)，通過(guò)行政、立法、司法三權(quán)分立的方式確定了頂層治理結(jié)構(gòu)。美國(guó)是一個(gè)地方分權(quán)的國(guó)家，高等教育的治理主體是各州政府。各州都有許多高等教育第三方治理機(jī)構(gòu)，他們代表州政府或作為州政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間的中間人行使著協(xié)調(diào)或規(guī)劃、服務(wù)的職能，功能具有多樣性。在美國(guó)高等教育治理體系中，大學(xué)處于縱向結(jié)構(gòu)圖的最中間，起著承上啟下的作用，接受和傳達(dá)來(lái)自上級(jí)的指示，擁有較高程度的自主權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部，校長(zhǎng)和董事會(huì)對(duì)校內(nèi)事務(wù)具有決策權(quán)，院系所在學(xué)術(shù)事務(wù)管理具有充分的發(fā)言權(quán)，教師學(xué)生是高等教育的最大主體，在教學(xué)方面具有較大的自由權(quán)。教師積極、全面地參與到大學(xué)的決策過(guò)程，是現(xiàn)代大學(xué)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。在美國(guó)各州的大學(xué)治理模式中，教師參與程度總體較高，但情況有所不同。美國(guó)大學(xué)治理比較重視學(xué)生權(quán)利，學(xué)生對(duì)自身事務(wù)具有某些方面的發(fā)言權(quán)，比如學(xué)校的課程設(shè)置、后勤服務(wù)等，有些學(xué)生組織可以參與大學(xué)治理，有些大學(xué)的學(xué)生還有代表可進(jìn)入大學(xué)董事會(huì)，參與學(xué)校決策，當(dāng)然，這在公立大學(xué)和私立大學(xué)會(huì)有差異。

美國(guó)高等教育多層次治理是以資源配置為基礎(chǔ)，高等教育財(cái)政治理受制于資源約束。高等教育具有內(nèi)在的擴(kuò)張動(dòng)機(jī)，不可避免會(huì)造成資源壓力，因此，政府財(cái)政補(bǔ)助減少是一個(gè)世界性的趨勢(shì)。洛克菲勒政府研究所發(fā)起的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)各州正越來(lái)越傾向于把高等教育機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎[6]。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中已出現(xiàn)一個(gè)新的范例，加州地區(qū)努力發(fā)揮高等教育在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中的作用，在州政府的協(xié)調(diào)下，大學(xué)與企業(yè)通過(guò)校企合作等方式，在產(chǎn)學(xué)研等領(lǐng)域緊密配合，形成一個(gè)組織松散、層次清晰、權(quán)力制衡的州級(jí)高等教育治理體系。

美國(guó)高等教育治理體系層次清楚，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有典型分權(quán)和共同治理的特征。宏觀上，高等教育系統(tǒng)的各項(xiàng)權(quán)力分散在不同的權(quán)力（權(quán)利）主體。微觀上，大學(xué)的共同治理旨在吸引大學(xué)利益相關(guān)者更多地參與到大學(xué)的治理中來(lái)。美國(guó)高等教育分權(quán)可分為四種方式：梯次分權(quán)、水平分權(quán)、形式分權(quán)和類(lèi)型分權(quán)。根照權(quán)力交織的特點(diǎn)，高等教育的共治呈現(xiàn)出宏觀共治、微觀共治、交叉共治和彈性共治。美國(guó)政府通過(guò)科學(xué)合理的權(quán)力分配和責(zé)任分擔(dān)，努力使高等教育系統(tǒng)達(dá)成了多元利益主體的平衡，達(dá)成了多元共治的目標(biāo)，保障了高等教育質(zhì)量，提高了大學(xué)的靈活性，增強(qiáng)了高等教育的適切性。高等教育的分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)了高等教育治理體系的協(xié)同共治，構(gòu)建起全國(guó)性的學(xué)術(shù)秩序。

二、美國(guó)高等教育治理體系的優(yōu)勢(shì)特征

（一）治理文化：共同治理的價(jià)值認(rèn)同

“治理”是美國(guó)學(xué)術(shù)討論使用頻繁的詞匯，也是指導(dǎo)高等教育實(shí)踐的理念。善治、共同治理、多層次治理、互動(dòng)治理、元治理與智性治理等多種治理類(lèi)型，都在美國(guó)社會(huì)中形成和廣為傳播，當(dāng)然，每一種治理類(lèi)型不意味著對(duì)其他治理類(lèi)型的吞噬，而是在包容共存的態(tài)勢(shì)下探求治理能力和效能提升的路徑。從大學(xué)的起源至今，美國(guó)高等教育治理在西方文化思想變革的推動(dòng)下，其內(nèi)涵不斷得到豐富，其表層是一種體系結(jié)構(gòu)，而深層則是治理文化發(fā)展的必然。

高等教育治理具有復(fù)雜性和不穩(wěn)定性的特征，始終處于變化之中。治理模式往往與資源、思想、文化相關(guān)聯(lián)，在不同的環(huán)境和不同的時(shí)代，每一個(gè)模式的服務(wù)目標(biāo)不同。20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)高等教育治理模式發(fā)生了多次演變，呈現(xiàn)出從單一治理模式到多樣化治理模式，從關(guān)注內(nèi)部治理到關(guān)注外部治理，從治理結(jié)構(gòu)化到動(dòng)態(tài)平衡等趨勢(shì)。1966年，美國(guó)教授協(xié)會(huì)（AAUP）發(fā)表的《大學(xué)和學(xué)院治理聲明》闡述道：大學(xué)外部日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和大學(xué)承載任務(wù)的多樣性和復(fù)雜性使得董事會(huì)、校長(zhǎng)和教師日益相互依存，迫切需要三者充分理解和溝通，并采取適當(dāng)?shù)墓餐?。這種共同努力在美國(guó)可依據(jù)各種具體情形采取不同形式，但應(yīng)該遵循兩項(xiàng)基本原則：第一，凡重要行動(dòng)領(lǐng)域均由大學(xué)所有成員根據(jù)其不同能力來(lái)共同參與決定；第二，大學(xué)各成員依據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)而擁有不同的發(fā)言權(quán)。

治理文化為美國(guó)高等教育治理變革提供內(nèi)源性的支撐。高等教育治理的發(fā)展過(guò)程不可忽視兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是“人”的因素對(duì)治理的影響；二是文化因素對(duì)治理的影響。近十年來(lái)，美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有呈現(xiàn)明顯的變化，但大學(xué)治理文化卻受到更大程度的重視。在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的互動(dòng)過(guò)程中，權(quán)力制衡原則仍在有效發(fā)揮影響作用。沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大學(xué)治理的現(xiàn)代理念》中提出一個(gè)對(duì)策：通過(guò)共同治理來(lái)均衡大學(xué)各方面的發(fā)展?，F(xiàn)代大學(xué)治理的發(fā)展方向是分權(quán)和共治。美國(guó)大學(xué)治理模式的變化顯示，法人治理雖可稱為大學(xué)微觀治理的標(biāo)志，但共同治理才是指導(dǎo)大學(xué)權(quán)威決策的首要原則。

美國(guó)高等教育治理體系，蘊(yùn)含著豐富的文化內(nèi)涵，是對(duì)主體文化、公民文化、法治文化發(fā)出的時(shí)代訴求。以高等教育的微觀治理為例，大學(xué)治理過(guò)程中體現(xiàn)利益相關(guān)者之間的主體間性、價(jià)值認(rèn)同、信任互助，以追求并實(shí)現(xiàn)“共識(shí)、合作、互動(dòng)、共贏”的教育生態(tài)為目的。大學(xué)治理文化的內(nèi)核包括價(jià)值認(rèn)同、主體互信和愿景共生。培育大學(xué)治理文化，不僅需要將公民教育作為現(xiàn)代教育的核心，從而賦予治理主體以顯著的公民身份，更重要的是要善用法治思維，以程序正義保障治理主體的權(quán)益，并促進(jìn)制度體系與精神文化的共契。

美國(guó)高等教育治理變革的價(jià)值取向是追求自由和學(xué)術(shù)自治。大學(xué)自治是西方大學(xué)的核心理念，其內(nèi)在的思想是學(xué)術(shù)至上。美國(guó)現(xiàn)代大學(xué)先驅(qū)弗萊克斯納的《美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)的大學(xué)》一書(shū)，系統(tǒng)性地闡述了他心目中的大學(xué)。大學(xué)應(yīng)與社會(huì)保持一定的距離，不應(yīng)隨波逐流。學(xué)術(shù)自由是一種文化現(xiàn)象，大學(xué)建基于一定的價(jià)值體系，對(duì)社會(huì)風(fēng)尚保有批判性的抵制，有助于社會(huì)的清明與理性。金耀基這樣描繪哈佛大學(xué)：無(wú)論世事怎樣瞬息萬(wàn)變，人們?nèi)绾胃≡甑刈烦敝鹄?，它有一種任憑舉世中風(fēng)狂走，我自卓然獨(dú)處的孤傲和鎮(zhèn)定。自由和寬容使置身于大學(xué)的師生去掉了心靈的鐐銬，讓思想和精神自由生長(zhǎng)；自由和寬容，使大學(xué)具有一種朝向未來(lái)的飛翔。這深刻表明，一個(gè)真正強(qiáng)大的國(guó)家，必定擁有發(fā)達(dá)的高等教育體系，擁有深厚的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，擁有內(nèi)涵豐富的治理文化。

（二）治理制度：合作治理的動(dòng)態(tài)平衡

制度是高等教育賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，因?yàn)橹贫冉缍烁叩冉逃幕顒?dòng)范圍，規(guī)范著相關(guān)主體的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)交往。諾思認(rèn)為：“制度的存在是為了降低人們相互作用時(shí)的不確定性?！盵7]依照制度的來(lái)源，制度可分為內(nèi)在制度與外在制度。一般認(rèn)為，高等教育治理制度包含宏觀治理和微觀治理兩個(gè)層面。高等教育的宏觀治理主要是指政府如何管理大學(xué)，即大學(xué)的外部制度；高等教育的微觀治理是指大學(xué)如何自我管理，即大學(xué)的內(nèi)部制度。兩個(gè)層面的制度相互配合、相互依賴、相互推進(jìn)。

美國(guó)高等教育治理具有規(guī)范性、效率性等優(yōu)勢(shì)特征。美國(guó)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)，依賴于一整套完備的法律制度，有著憲法和法律保障。艾略特有言：“美國(guó)大學(xué)在成立之初就絕不是外國(guó)體制的翻版——它是在美國(guó)的社會(huì)和政治環(huán)境中自然緩慢地成長(zhǎng)起來(lái)，并體現(xiàn)著受過(guò)良好教育的社會(huì)各階層所共有的目標(biāo)和雄心?！痹诿绹?guó)，最高法院認(rèn)定學(xué)術(shù)自由是憲法第一修正案的憲法權(quán)利。亨利·羅索夫斯基提出大學(xué)有效管理的七條原則，其中第四條是，“在大學(xué)，有知識(shí)的人才有資格擁有更大的發(fā)言權(quán)?！盵8]1915年，“美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)”（AAUP）成立，發(fā)表了旨在保護(hù)學(xué)術(shù)自由的“原則宣言”，提出兩點(diǎn)主張：長(zhǎng)期聘任制度和教授會(huì)裁判制度。此后的一系列原則聲明曾被美國(guó)法院引用，具有了一定的法律效力。1966年AAUP等協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)表了《學(xué)院與大學(xué)治理的聯(lián)合聲明》，這通常被認(rèn)為是美國(guó)大學(xué)合作治理制度的確立?！堵?lián)合聲明》發(fā)表初始，便引發(fā)了一場(chǎng)支持派與反對(duì)派之間的論戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代，美國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，1998年，我國(guó)大學(xué)董事會(huì)協(xié)會(huì)（AGB）頒布了《治理宣言》，對(duì)美國(guó)大學(xué)共同治理制度出現(xiàn)的弊端提出了改革方案。近20年來(lái)，市場(chǎng)力量的引入與評(píng)估型政府的興起，分權(quán)成為大學(xué)治理改革的趨勢(shì)，導(dǎo)致大學(xué)與政府、社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)，大學(xué)的公共目標(biāo)面臨危機(jī)。

大學(xué)自治與國(guó)家控制的雙向增強(qiáng)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突，學(xué)術(shù)自由需要借助國(guó)家權(quán)力維護(hù)其正當(dāng)性。政府干預(yù)有兩種，“一種是政府以壓力引導(dǎo)大學(xué)為社會(huì)提供適當(dāng)服務(wù)；另一種是政府機(jī)構(gòu)企圖使大學(xué)朝著一個(gè)不恰當(dāng)?shù)姆较蜣D(zhuǎn)變?！盵9]美國(guó)高等教育興旺發(fā)達(dá)的秘訣，主要在于其能根據(jù)社會(huì)條件的變化構(gòu)建學(xué)術(shù)自由與社會(huì)干預(yù)之間的“動(dòng)態(tài)平衡”。

美國(guó)是現(xiàn)代法治國(guó)家，政府對(duì)高等教育的干預(yù)是以法制規(guī)范為前提的，高等教育組織和教育活動(dòng)是在法制軌道上運(yùn)行和開(kāi)展。美國(guó)社會(huì)承認(rèn)政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)有其合理性，政府干預(yù)大學(xué)的范圍及方式主要是間接干預(yù)和宏觀導(dǎo)向。美國(guó)大學(xué)雖然受到政府的強(qiáng)大影響與有力監(jiān)控，但大學(xué)獨(dú)立的法人地位卻能得到很好的維持，這歸功于美國(guó)完善的法律制度和大學(xué)自治傳統(tǒng)。不論是聯(lián)邦政府還是州政府，其職權(quán)范圍均有嚴(yán)格的法律界線，政府不得越權(quán)處理大學(xué)事務(wù)，更不能違法辦事。

美國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度是以法治為基礎(chǔ)的制度。當(dāng)前，美國(guó)大學(xué)組織制度的特點(diǎn)是：法人制度加董事會(huì)制度，扁平化的組織，學(xué)術(shù)和行政權(quán)力構(gòu)成雙層治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)治理的一般形式是：遵循契約自由原則的辦學(xué)章程；行政人員所用的管理手段是依法與依章程辦事，以協(xié)商和說(shuō)服的民主方式動(dòng)員和組織校內(nèi)人員邁向共同目標(biāo)。這種大學(xué)治理制度的主要目的是：在促進(jìn)效率提高的同時(shí)兼顧公平，保證教師的學(xué)術(shù)自由與學(xué)生的受教育權(quán)，最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

（三）治理結(jié)構(gòu)：多方治理的協(xié)同機(jī)制

高等教育治理的本質(zhì)是指高等教育利益相關(guān)者參與重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，包括治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程兩個(gè)方面。美國(guó)高等教育治理結(jié)構(gòu)具有多方治理的特點(diǎn)，治理過(guò)程則具有協(xié)同機(jī)制的特點(diǎn)。其實(shí)，美國(guó)各類(lèi)大學(xué)的治理模式差異很大，既有以集權(quán)為特征的規(guī)制型治理模式，也有以分權(quán)為特征的市場(chǎng)型治理模式，還有以協(xié)調(diào)為特征的復(fù)合型治理模式。美國(guó)高校的多樣分化促成治理結(jié)構(gòu)的多樣分化，這有利于高校適應(yīng)不斷提高效率、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求和政府問(wèn)責(zé)的需求，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

美國(guó)高等教育治理的一大創(chuàng)舉就是各種層次和各種形式的權(quán)力構(gòu)成了一套相互制約的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，大學(xué)、政府和市場(chǎng)等多主體形成協(xié)同機(jī)制。首先，美國(guó)在大學(xué)自主辦學(xué)與國(guó)家宏觀調(diào)控相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成平衡機(jī)制。大學(xué)是實(shí)施高等教育的場(chǎng)所，是高等教育治理的第一主體；政府具有舉辦教育事業(yè)的職權(quán)，是高等教育治理的第二主體。遵照高等教育的學(xué)術(shù)特性，大學(xué)與政府形成彼此負(fù)有責(zé)任的章程。美國(guó)大學(xué)具有較高程度的獨(dú)立性，受到憲法保護(hù)。政府對(duì)于大學(xué)主要是資金支持和法律保障，這是一種遠(yuǎn)距離的駕馭。但現(xiàn)代大學(xué)的開(kāi)放性，不可避免地會(huì)邀請(qǐng)市場(chǎng)和校外人士的介入，這樣，市場(chǎng)和社會(huì)就成為了高等教育治理的第三主體。美國(guó)教授的忠誠(chéng)對(duì)象不只是大學(xué)，也有支持他們開(kāi)展研究的福特基金會(huì)、西屋公司或華盛頓。教授們所關(guān)心的主要不是他行的同事的評(píng)價(jià)，而是其他大學(xué)乃至其他國(guó)家大學(xué)的同行的評(píng)價(jià)。于是，美國(guó)高等教育系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)走向一個(gè)由大學(xué)、政府、協(xié)會(huì)組織等多方組成的治理體系。

美國(guó)高等教育治理結(jié)構(gòu)具有治理主體分權(quán)、治理權(quán)力分散、治理職責(zé)分明等特點(diǎn)。非政府組織承擔(dān)重要的管理職能是美國(guó)高等教育治理的特色，民間協(xié)會(huì)組織是美國(guó)高等教育系統(tǒng)的重要組成。協(xié)會(huì)組織參與治理具有諸多優(yōu)越性，也會(huì)產(chǎn)生增加治理成本等弊端。美國(guó)高等教育領(lǐng)域，存在著為數(shù)眾多、類(lèi)型多樣的協(xié)會(huì)組織。這些協(xié)會(huì)組織在多個(gè)方面承擔(dān)著重要職能：促進(jìn)高等教育跨州協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享；傳遞高校與社會(huì)的呼聲，影響政府制定高等教育政策；接受政府委托，協(xié)助政府調(diào)控高等教育發(fā)展；規(guī)范高校及其專(zhuān)業(yè)辦學(xué)行為，評(píng)估高等教育質(zhì)量；制定高教領(lǐng)域職業(yè)活動(dòng)的規(guī)范，捍衛(wèi)活動(dòng)主體的權(quán)益；參與院校的決策和建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)管和協(xié)同作用。協(xié)會(huì)組織現(xiàn)已發(fā)展成為影響美國(guó)高等教育治理的重要力量，有效地促進(jìn)了美國(guó)大學(xué)之間及大學(xué)與政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的交流與互動(dòng)。

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Structure and Advantages of Higher Education Governance System in the United States

Zuo Chongliang， Hu Jinsong

Abstract The governance of higher education in the United States has the basic characteristics of multiple governance， whose system has three characteristics： the diversity of the subject of rights； the multidimensional nature of the structure of rights； the collaboration of legal system. Among them， the governance structure is represented by the horizontal structure of the triangle power and the vertical structure of the six levels. The governance of higher education in the United States pay great attention to the use of classification rules， it has many advantage which are embodied in the three aspects of governance culture， governance system and governance structure， the United States establish the governance culture of university with knowledge community standards， construct the governance structure of cooperation， co-governance and balance， and make the system arrangement of multiple-subject collaboration.

Key words United States； higher education； governance system； network structure； characteristics of advantage

Author Zuo Chongliang， associate professor of Institute of Education of Jiangxi Normal University（Nanchang 330022）；Hu Jinsong， professor of South China Normal University