農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度研究

摘要：隨著社會(huì)的變遷，“三農(nóng)”領(lǐng)域中的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問(wèn)題日益變?yōu)樯鐣?huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)在很多地方為了追求經(jīng)濟(jì)效益，大范圍征收農(nóng)村土地、開(kāi)發(fā)工業(yè)園，造成土地資源浪費(fèi)和濫用。在此環(huán)境下，部分農(nóng)民因?yàn)橥恋乇徽魇斩⑽吹玫胶侠淼陌仓?，生活得不到保障，社?huì)矛盾越來(lái)越明顯。相應(yīng)地，如何通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)來(lái)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償與安置，解決其生存問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，確保其合法權(quán)益不被侵犯并得到有效救濟(jì)，是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究和解決的重大問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收 補(bǔ)償制度 完善

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

對(duì)于農(nóng)民而言，土地是生活的保障，是祖祖輩輩生存的根本。國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地征收制度，其實(shí)是轉(zhuǎn)移了土地的所有權(quán)，一旦土地被征收，農(nóng)民就喪失了對(duì)其所有權(quán)，這樣對(duì)以后的生活便沒(méi)有保障。所以為了維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，理應(yīng)針對(duì)土地征收所帶來(lái)的損失進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)睦碚撝幸韵聨追N理論是學(xué)界代表性觀點(diǎn)：

（一）特別犧牲理論

本理論以財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則為基礎(chǔ)，指出財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅具有社會(huì)義務(wù)屬性，也應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)原則。其次，即使國(guó)家是基于對(duì)公共利益的考慮通過(guò)合法形式對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)造成侵害，對(duì)社會(huì)而言是有利的，但對(duì)于個(gè)人而言，其財(cái)產(chǎn)確實(shí)受到損失，即特別的犧牲，因此，國(guó)家除了要考慮公共利益同時(shí)也更應(yīng)該對(duì)承擔(dān)特別犧牲的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）結(jié)果責(zé)任理論

日本學(xué)界認(rèn)為，通常情況之下，國(guó)家基于公益目的的合法征收行為往往會(huì)給個(gè)人帶來(lái)?yè)p失?；谶@種行為所導(dǎo)致的損失同時(shí)也是不合符社會(huì)正義理念的，因此國(guó)家必須承擔(dān)補(bǔ)償因?yàn)榇诵袨槎鴰?lái)的損失后果。從被征收人角度而言，即使國(guó)家的類似行為是合法的、基于公益目的的，但是自己的損失確確實(shí)實(shí)的存在的，為了保障自身的生活，有權(quán)利提出獲得補(bǔ)償，在此情況之下，被征收人的權(quán)益是合法權(quán)益，而且其本身都沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。因而，應(yīng)同樣得到國(guó)家的補(bǔ)償救濟(jì)。

（三）公平負(fù)擔(dān)理論

該理論指出無(wú)論處于何種情況、出于何種目的，國(guó)家為公民設(shè)定義務(wù)都應(yīng)在在平等基礎(chǔ)之上。國(guó)家基于公益目的而采取的征收行為如果導(dǎo)致部分個(gè)體所承擔(dān)的義務(wù)加重，那么國(guó)家必須設(shè)法合理調(diào)整這種現(xiàn)象。公益征收行為收益的主體是社會(huì)全體，但遭受損失的卻只是部分群體，顯然不符合公平正義的要求，因此收益的社會(huì)群體有理由對(duì)這種損害進(jìn)行一定的補(bǔ)償。具體就是通過(guò)稅收的方式對(duì)遭受損害的群體進(jìn)行補(bǔ)償，從而達(dá)到社會(huì)平衡。

目前很多國(guó)家都傾向于接收特別犧牲理論。國(guó)家對(duì)土地的征收行為是基于社會(huì)公益的目的，同時(shí)也是合法的，這樣的行為并不是普遍行為，只有在有需要的情況之下采取，所以最終體現(xiàn)的是個(gè)人利益與社會(huì)公益之間的一種取舍，彼此之間是一種犧牲關(guān)系。

二、我國(guó)目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的考察與反思

（一）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的特征

1.對(duì)人不對(duì)地的補(bǔ)償原則

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定將土地?zé)o償分配給農(nóng)民使用，農(nóng)民便以此進(jìn)行耕種，從而滿足自身的生產(chǎn)生活。但是國(guó)家并非一直將土地?zé)o償交由農(nóng)民使用，當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要土地時(shí)但會(huì)對(duì)其進(jìn)行征收。征收過(guò)程中所造成的損害亦進(jìn)行補(bǔ)償，但是補(bǔ)償過(guò)程中國(guó)家主要是考慮對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，而不是根據(jù)被征收土地的質(zhì)量條件、地理位置以及以后的升值空間等進(jìn)行補(bǔ)償。此外，實(shí)際生活中具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包含了很多其他因素，比方說(shuō)征地方的經(jīng)濟(jì)水平以及用地方的實(shí)際財(cái)政能力、支付能力，而非徹底按照“不低于農(nóng)民原生活標(biāo)準(zhǔn)”，由此帶來(lái)?yè)p失的不確定性更是難以想象。

2.征地經(jīng)濟(jì)關(guān)系僅體現(xiàn)為純粹的補(bǔ)償關(guān)系

以前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家征收土地之后僅僅根據(jù)土地在農(nóng)業(yè)方式之下所產(chǎn)生的年生產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值，往往成為一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系。如今，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，這種方式也日益凸顯其弊端：第一，目前除土地以外，其他生產(chǎn)要素的配置都是采取市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)價(jià)格作為主導(dǎo)，城市的土地流轉(zhuǎn)使用也同樣按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，然而農(nóng)村的土地卻依舊是簡(jiǎn)單的征收加補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，這顯然是不合理的；第二，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村也開(kāi)始從溫飽水平向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村生活水平邁進(jìn)，這些都是建立在對(duì)土地的占有和利用，比方說(shuō)利用土地可以進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，養(yǎng)殖蔬菜，或進(jìn)行花木的栽培，以此改變?cè)嫉母N方式，更好的提高生活水平；第三，農(nóng)民現(xiàn)在利用土地所獲得利益都是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，如果讓他們使用的土地卻以低價(jià)拿走，那么他們可能會(huì)產(chǎn)生舊時(shí)代被剝削的感覺(jué)，況且如果低價(jià)拿走土地，那么誰(shuí)來(lái)保障他們的后續(xù)生活？誰(shuí)來(lái)保障他們后代子子孫孫的基本生活？

（二）目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的缺陷

1.補(bǔ)償費(fèi)較低

《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家依法征收集體土地，按照被征用土地征用的原有用途給予補(bǔ)償，主要包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的 6—10 倍。這樣的補(bǔ)償費(fèi)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)真的十分低廉，如果他們接受了，即使短時(shí)間他們會(huì)有一筆收入，但是這意味著從此買(mǎi)斷他們祖祖輩輩賴以生存的土地，不但他們自己包括他們后代的子孫也從此喪失生存的基礎(chǔ)。并且，在土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，農(nóng)民在拿到所謂的征地補(bǔ)償費(fèi)后，很快會(huì)花完，但又因?yàn)樗麄兪鞘煜まr(nóng)地耕種等生存技能，文化素質(zhì)不高以及缺少其他勞動(dòng)技能，往往會(huì)在征地之后生活更加貧困。對(duì)于這樣的社會(huì)現(xiàn)象如果無(wú)法進(jìn)行合理安置，便會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)整體安全。

2.對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位

雖然《憲法》以及《土地管理法》都規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但是對(duì)于集體的解釋到底是指村民小組還是村委會(huì)亦或是鄉(xiāng)政府，并沒(méi)有進(jìn)行明晰的定義，因此在具體分配補(bǔ)償費(fèi)的時(shí)候往往會(huì)出現(xiàn)如下問(wèn)題：第一，村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間經(jīng)常出現(xiàn)相互爭(zhēng)奪補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象；第二，集體經(jīng)濟(jì)組織大部分都不夠規(guī)范，容易出現(xiàn)謀取私利的情形，土地補(bǔ)償費(fèi)極易被集體經(jīng)濟(jì)組織扣留，導(dǎo)致最后被征地農(nóng)民拿到手的土地征收補(bǔ)償費(fèi)極低，無(wú)法保障生活。

3.補(bǔ)償形式單一，缺乏對(duì)失地農(nóng)民的有效安置

在我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐操作中，貨幣安置是被普遍采取的措施。相對(duì)于其他安置方式，貨幣安置最為省力方便。但是事實(shí)是，很多失地農(nóng)民原本的對(duì)農(nóng)地的耕種勞動(dòng)能力在城市里面無(wú)法適用，如果要想在新的地方安居還必須進(jìn)行新的能力培訓(xùn)，年輕的人或許還可以適應(yīng)，但是對(duì)于中老年人，在土地上生活了一輩子，現(xiàn)在在轉(zhuǎn)變生活模式，與他們而言這轉(zhuǎn)變的過(guò)程所帶來(lái)的痛苦是無(wú)法想象的。因此當(dāng)失地農(nóng)民花完很少的補(bǔ)償款之后，他們很有可能成為種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、社會(huì)保障無(wú)份的“三無(wú)”農(nóng)民，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致他們的生活將會(huì)更加艱辛。

據(jù)調(diào)查，目前住在高郵市劉溪小區(qū)的村民里他們中大多數(shù)每天沒(méi)有事干，要么呆在家要么打麻將、摜蛋，他們說(shuō)：“高郵人人愛(ài)打麻將、摜蛋，我們現(xiàn)在沒(méi)地種了，其他手藝活又不會(huì)，不打麻將、摜蛋還能干什么”。可見(jiàn)失地農(nóng)民大部分會(huì)出現(xiàn)失業(yè)、就業(yè)困難現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，農(nóng)村的勞動(dòng)力就會(huì)荒廢，如果他們生活無(wú)法得到保障，那么為了生活也許他們會(huì)鋌而走險(xiǎn)，觸碰法律道德底線，影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、完善我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的路徑選擇及其分析

（一）進(jìn)一步明確我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及安置方式的完善

1.以市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律為中心，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

雖然綜合考慮我果目前的實(shí)際情況，暫時(shí)還不具備按市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)環(huán)境，但是可以采取被征收地區(qū)綜合價(jià)格等，綜合價(jià)格包括征收前的土地價(jià)格、被征收土地的最佳用途確定的價(jià)格等等，比如說(shuō)美國(guó)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)便是建立在征收前的市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)之上，此外還有加拿大對(duì)土地征收的補(bǔ)償則是按照被征土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)階段最佳的選擇便是將市場(chǎng)作為總體基礎(chǔ)，其次將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等這些補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償價(jià)格可以參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，以此便能夠更好的社會(huì)公平正義和效率原則。

2.實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置方式多元化、復(fù)合化

關(guān)于被征地農(nóng)民安置的途徑主要有：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、貨幣安置、社會(huì)保障安置和留地安置等。但是具體分析，各種安置途徑在各具優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，均存在不足之處。例如，貨幣安置作為一種普適性的安置途徑，具有成本低、操作簡(jiǎn)單的特點(diǎn)，但由于該安置途徑是一種生活指向性安置，缺乏對(duì)長(zhǎng)期生計(jì)的安排與保障，給被征地農(nóng)民的未來(lái)生存與發(fā)展埋下了隱患。因此，綜合運(yùn)用前述各種安置途徑，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置途徑多元化、復(fù)合化就成為了整個(gè)社會(huì)的共識(shí)。概括而言，就是“貨幣安置+住房保障安置+社會(huì)保障安置+重新?lián)駱I(yè)安置+留地安置”的綜合安置模式。該模式綜合運(yùn)用和發(fā)揮了各項(xiàng)安置措施之長(zhǎng)，彌補(bǔ)了“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，從根本上確保了被征地農(nóng)民不因征地而降低生活水平，不因征地而喪失可持續(xù)生計(jì)，不因征地而犧牲穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境。因此，這種綜合安置方式受到被征地農(nóng)民的歡迎，成為今后征地安置模式的發(fā)展趨勢(shì)與改進(jìn)方向。

（二）完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序，增強(qiáng)征地補(bǔ)償過(guò)程的公開(kāi)性和透明度

在征地補(bǔ)償過(guò)程中首先要明確的便是哪些是可通過(guò)有償方式獲得哪些不能，因此必須要對(duì)“公益性用地”和“經(jīng)營(yíng)性用地”進(jìn)行區(qū)分，即除國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地以及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等重點(diǎn)工程外其他一般性建設(shè)用地，應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，通過(guò)有償方式獲得。其次，在具體的程序操作過(guò)程中要做到以下幾點(diǎn)：第一，在征地之前及時(shí)準(zhǔn)確地要向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民告知即將被征用的土地的用途、規(guī)劃、具體地段、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的安置規(guī)劃，且必須都以書(shū)面形式；第二，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)即將被征地的調(diào)查結(jié)果等必須要要得到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民以及土地附著物產(chǎn)權(quán)人一致認(rèn)同，因?yàn)檎鞯厥撬袡?quán)的轉(zhuǎn)移，因此只有征得土地上所有物產(chǎn)權(quán)人的同意后方可進(jìn)行征用；第三，如果被征地農(nóng)村集體和農(nóng)戶對(duì)擬征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者安置方式等有疑問(wèn)，在征地依法報(bào)批之前有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證，國(guó)土資源部門(mén)有義務(wù)告知其相應(yīng)的聽(tīng)證權(quán)利。此外，政府在征地補(bǔ)償過(guò)程中要充分發(fā)揮其作用，及時(shí)地制定相應(yīng)的市場(chǎng)指導(dǎo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，積極引導(dǎo)征地方與被征地方進(jìn)行協(xié)商，從而確定合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的新探索

1.農(nóng)村集體留用地制度

農(nóng)村土地集體留用制度簡(jiǎn)而言之，在擬被征地的范圍內(nèi)規(guī)劃出一定比例通常是5%至 10%的集體留用地，這部分留用地用于以后二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通常開(kāi)發(fā)內(nèi)容可以是建廠房、倉(cāng)庫(kù)或配套服務(wù)設(shè)施等。這樣可以避免農(nóng)民的土地被征收之后出現(xiàn)“三無(wú)”的現(xiàn)象，這種集體留用地制度本質(zhì)便是農(nóng)民以土地入股，將土地進(jìn)行股份化，從而轉(zhuǎn)化為收益，這樣農(nóng)民便可以享有穩(wěn)定和長(zhǎng)期的土地收益回報(bào)。

2.建立失地農(nóng)民保障基金。

（1）確定失地農(nóng)民保障基金來(lái)源。《江陰市歷次被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》第八條便明確了被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來(lái)源，主要包括70%土地補(bǔ)償費(fèi)、每人 20000 元的安置補(bǔ)助費(fèi)、每畝 13000 元的被征地農(nóng)民的基本生活保障社會(huì)統(tǒng)籌資金、被征地農(nóng)民基本生活保障資金的利息及其增值收入以及其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金。

（2）是采用分段保障方式?！掇k法》將被保障的人群按照年齡進(jìn)行了劃分，主要有以下4個(gè)階段，并且針對(duì)不同年齡段所領(lǐng)取的保障金也不一樣：

第一階段男性女性不進(jìn)行區(qū)分，統(tǒng)一是16周歲以下，按照每人6000元的標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)；

第二階段開(kāi)始對(duì)男性女性進(jìn)行區(qū)別，女性16周歲以上至40周歲，男性16周歲以上至45周歲，按照每月160元標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起按月領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，期限2年，到達(dá)養(yǎng)老年齡，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月200元；

第三階段為女性40周歲以上至50周歲，男性45周歲以上至60 周歲，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起到達(dá)養(yǎng)老年齡時(shí)止，按月領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，每月150元，到達(dá)養(yǎng)老年齡，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月200元；

第四階段也是通常所說(shuō)的養(yǎng)老年齡，為女性50周歲以上男性60周歲以上，按照每月200元的標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

上海市與江陰市所采取的2種模式在實(shí)踐中均取得了不錯(cuò)的成績(jī)，是探索建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的重要舉措，屬于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的創(chuàng)新之舉，這些都是值得以后農(nóng)村征地補(bǔ)償制度改革的有益借鑒。

（作者簡(jiǎn)介：陳冬冬，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生，研一，研究方向：刑法專業(yè)。）