淺談我國政府財務(wù)報告改革

趙婷婷

摘 要：自2014年國務(wù)院下發(fā)《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》以來，我國各級政府部門正式啟動政府財務(wù)報告改革?；诖耍榻B了我國政府財務(wù)報告改革的現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前我國財務(wù)報告改革工作中存在的困難，同時對今后的財務(wù)報告改革工作提出了工作建議。

關(guān)鍵詞：政府；財務(wù)報告；改革

中圖分類號：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0136-02

2014年，國務(wù)院下發(fā)了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），要求“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”；同時，新預(yù)算法規(guī)定“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告”。這標(biāo)志著我國各級政府部門編制政府財務(wù)報告工作正式啟動。

一、我國政府財務(wù)報告改革現(xiàn)狀

（一）我國政府財務(wù)報告體系構(gòu)成

我國政府財務(wù)報告要由原來的收付實現(xiàn)制改為以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制，包括政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告。其中，政府部門財務(wù)報告由政府部門編制，主要反映部門財務(wù)狀況、運行情況等，為加強(qiáng)政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績效管理等提供信息支撐；政府綜合財務(wù)報告主要由財政部門編制，主要反映政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性等，可作為考核地方績效、開展地方政府信用評級、評估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險、編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表以及制定財政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

（二）我國政府財務(wù)報告改革時間表

按照《改革方案》要求和財政部工作部署，全國各省市于2013年開始試編政府綜合財務(wù)報告。目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政部門已試編了本級和縣級以上各級政府綜合財務(wù)報告。從《改革方案》時間安排上看，2016年財政部選擇7個試點省份試編政府部門財務(wù)報告，并開發(fā)相應(yīng)信息管理系統(tǒng)。2017年，試點省份正式編制各級政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。2018年，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市全部正式編制政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。

二、當(dāng)前政府綜合財務(wù)報告改革中存在的問題和困難

（一）相關(guān)會計要素核算存在困難

1.政府資產(chǎn)狀況核算存在困難

（1）對固定資產(chǎn)的核算和反映不夠全面和準(zhǔn)確。自2013年行政、事業(yè)單位會計制度改革以來，對于新增固定資產(chǎn)，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H和本單位情況計提折舊。但是很多地方財政部門并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，而且對于存量資產(chǎn)（即以前年度購入的資產(chǎn)）也無法計算累計折舊。2016年新總預(yù)算會計制度的實施，增加了對于政府股權(quán)投資的核算，而對于政府投資建設(shè)的固定資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)不清晰等原因?qū)е聼o法確認(rèn)為誰的固定資產(chǎn)，因此在政府資產(chǎn)負(fù)債表上無法準(zhǔn)確反映。（2）目前政府會計缺少對國有產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和反映。在現(xiàn)行財政總預(yù)算會計制度中，僅對財政部門新增加的國有股權(quán)形態(tài)的政府資產(chǎn)進(jìn)行會計確認(rèn)、計量、記錄和報告，而對于國資管理的國有企業(yè)股權(quán)沒有在政府賬務(wù)上以權(quán)益反映，因而財務(wù)報告目前只能根據(jù)企業(yè)決算報表按照國有權(quán)益比重進(jìn)行粗略折算，造成家底不清。（3）公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清、核算不準(zhǔn)。目前，我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施管理較為粗放，很多政府單獨投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施，大都記在融資平臺公司賬務(wù)。對于不同級政府參與投資、或者政府與社會力量合資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，基建審計決算后直接移交建委等部門管理，并沒有登記在建委賬務(wù)上。因此，很多存量公共基礎(chǔ)設(shè)施，由于缺少原始會計資料，無法確認(rèn)計量入賬。除非聘請社會會計或?qū)徲嬃α繉Υ罅炕A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確認(rèn)和評估，但由于工程浩大，將耗費大量人力、物力和財力。（4）自然資源無法確認(rèn)和計量。對于煤炭、海洋資源、水資源、森林植被等自然資源，由于儲備沒有探明、產(chǎn)權(quán)無法分清，且比如水資源季節(jié)性變化特別大等情況，無法確認(rèn)和計量入賬。

2.未能充分反映政府的負(fù)債狀況

我國目前政府財務(wù)報告中對政府相關(guān)負(fù)債信息的反映不完整，一方面是對于政府債務(wù)這個概念的界定仍然不夠明確，如社會保險基金缺口是否屬于政府債務(wù)；另一方面，由于歷史原因，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)等在政府會計中沒有反映，因而在政府財務(wù)報告中也沒有得到充分的反映。

3.收入、費用狀況計量存在困難

收入、成本費用是傳統(tǒng)會計制度基本上未涉及的領(lǐng)域。要評價績效，就必然要求對收入和成本費用進(jìn)行確認(rèn)。收入、成本費用的發(fā)生時間不一定與現(xiàn)金發(fā)生時間對應(yīng)，這就要求根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則對收入、成本費用進(jìn)行確認(rèn)，這無疑增加了會計處理的難度。現(xiàn)金流信息同樣與傳統(tǒng)政府會計制度幾乎沒有聯(lián)系。

（二）目前政府會計工作人員的專業(yè)素質(zhì)尚未適應(yīng)改革的要求

政府財務(wù)報告改革直接的執(zhí)行者是在政府及相關(guān)部門從業(yè)的會計人員。長期以來，這些從業(yè)人員已經(jīng)適應(yīng)了傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)下的預(yù)算會計核算工作。而政府財務(wù)報告的編報基礎(chǔ)是參照企業(yè)的權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，相關(guān)會計從業(yè)人員目前的知識結(jié)構(gòu)可能難以適應(yīng)改革的要求和規(guī)定。

（三）改革將會大幅增加政府部門的工作量，改革阻力較大

政府財務(wù)報告包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。政府部門財務(wù)報告是綜合財務(wù)報告編制的基礎(chǔ)。對于各部門而言，政府部門財務(wù)報告是新事物，亟須加強(qiáng)相關(guān)制度的學(xué)習(xí)、相關(guān)業(yè)務(wù)技能的提升。同時，財政部門除了要編制政府綜合財務(wù)報告外，還要幫助各部門盡快適應(yīng)新情況，以便準(zhǔn)確編制政府部門財務(wù)報告，同時進(jìn)行匯總編制。政府綜合財務(wù)報告制度的運行，意味著政府部門工作量的大幅增加。這其中包括清查核實資產(chǎn)負(fù)債、編制部門財務(wù)報告、部門財務(wù)報告審計、報送并公開政府財務(wù)報告，會大大增加各部門的工作量。特別是初始階段，可能會耗去各部門較多的人力、物力和財力。

三、下一步工作建議

（一）加快我國相關(guān)會計配套制度建設(shè)，為推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告改革創(chuàng)造前提

對于財政部門，要加快總預(yù)算會計制度改革；對于股權(quán)投資、政府債務(wù)等屬于政府的資產(chǎn)和負(fù)債的要素，要盡快納入總預(yù)算會計核算。對于行政事業(yè)單位，要盡快執(zhí)行新的行政事業(yè)單位會計制度；對于新購入的資產(chǎn)，要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則計提折舊；對于基建工程賬務(wù)報表，要及時并入單位“大賬”報表。

（二）加快資產(chǎn)清查，搭建政府資產(chǎn)管理平臺，為財務(wù)報告改革奠定基礎(chǔ)

搭建政府資產(chǎn)管理平臺，將政府資產(chǎn)下的國有企業(yè)資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)統(tǒng)一整合到一個統(tǒng)計核算平臺，建立統(tǒng)一的政府資產(chǎn)信息系統(tǒng)。這樣，既解決了政府資產(chǎn)的計價核算、統(tǒng)計匯總，又避免了政府資產(chǎn)的重復(fù)統(tǒng)計、統(tǒng)計遺漏問題。

推動經(jīng)管資產(chǎn)法規(guī)體系建設(shè)。根據(jù)政府資產(chǎn)報告試點工作的經(jīng)驗，對政府資產(chǎn)的分類、計價、概念、邊界進(jìn)行明晰，推動與行政事業(yè)單位會計制度的銜接，逐步納入會計核算。同時，盡快出臺政府資產(chǎn)管理辦法，逐步建立健全政府資產(chǎn)管理體系。

對于公益性資產(chǎn)管理，應(yīng)盡快完善政府投資項目管理制度，加強(qiáng)對這部分政府性資產(chǎn)的價值核算和實物管理；對于資源型資產(chǎn)，應(yīng)強(qiáng)化保護(hù)、合理開發(fā)和加強(qiáng)管理，積極引入績效評估機(jī)制。在分類加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，推動地方政府性資產(chǎn)管理法規(guī)制度建設(shè)。

（三）開展相關(guān)人才的培養(yǎng)，為政府財務(wù)報告工作的順利開展儲備人才

開展政府財務(wù)報告的主要是政府的會計人員，但目前我國缺乏具備這方面較高專業(yè)技能的人才，因此要重視和加強(qiáng)該相關(guān)專業(yè)人才的培訓(xùn)和教育。只有成功培養(yǎng)出一批具有高素質(zhì)、強(qiáng)專業(yè)、豐富實踐經(jīng)驗的人才，才能為政府財務(wù)會計報告工作的順利開展提供各環(huán)節(jié)需要的人才。對于政府會計人才的培養(yǎng)，相關(guān)部門也要結(jié)合實際，做長遠(yuǎn)打算。一方面通過短期培訓(xùn)提升當(dāng)前專業(yè)人員的知識，同時要考慮長遠(yuǎn)，制訂培訓(xùn)計劃，有步驟、有計劃地進(jìn)行長期培訓(xùn)，切實培養(yǎng)出一批高素質(zhì)的政府會計人才，滿足我國建設(shè)服務(wù)型政府的人才需求。

結(jié)語

政府綜合財務(wù)報告制度改革難度大，需要政府各部門的觀念更新，更需要相關(guān)的技術(shù)突破。改革中應(yīng)注意先行試點，積累經(jīng)驗，在完善相關(guān)配套措施的基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推進(jìn)。只要各級政府高度重視，加強(qiáng)制度建設(shè)和人才培養(yǎng)，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國政府財務(wù)報告改革的目標(biāo)，國家治理的現(xiàn)代化水平也將因此邁上新臺階。