地方政府債務管理

【摘 要】自金融危機爆發(fā)以來，我國實行寬松的貨幣政策和財政政策，使地方政府融資規(guī)模迅速擴大。當前，我國地方政府債務的總體規(guī)模已相當龐大，而且呈現(xiàn)不斷膨脹的態(tài)勢，地方政府債務存在的問題一旦爆發(fā)，會嚴重影響到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，甚至威脅到我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。因此，必須采取有效的措施來控制地方政府債務風險，是刻不容緩的。

【關鍵詞】地方政府債務；債務管理；政策建議

一、地方政府債務的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

地方政府債務不僅僅是指狹義上的合同標明的債務，而且包括了財政支出等所有與未來財政支付有關的廣義債務。地方政府債務的內(nèi)容主要包括5個方面：地方政府的債務性收入、準地方政府債務、地方政府的欠款和掛賬、地方政府擔保的債務、社會性債務。

由于我國經(jīng)濟增長下行壓力較大，2016年政府適度擴大了財政赤字規(guī)模。根據(jù)2016年政府工作報告和2016年預算草案報告，2016年擬安排地方政府新增債券1.18萬億元，較2015年計劃新增地方債高出6800億元，其中擬新增一般債券7800億元，專項債券4000億元。同時，根據(jù)國務院自2015年起將15.4萬億地方存量債務3年內(nèi)置換完畢的政策要求，2016年我國地方債置換進程明顯加速。在此背景下，2016年我國地方債發(fā)行出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。2017年，我們應當關注政府的債務危機。目前中國地方政府的債務情況越來越嚴重，到2016年底就會基本達到GDP60%的警戒線，目前財政政策上總的方向還是減稅降費，因此債務情況會繼續(xù)變得更嚴重，甚至有可能爆發(fā)債務危機或地方政府破產(chǎn)的情況。

2017年，黨的“十九大”將召開，供給側結構性改革將不斷深化，“三去一降一補”也將深入推進。外部隨著美聯(lián)儲2016年12月加息令人民幣匯率進一步承壓，資本外流壓力較大。結合國內(nèi)外經(jīng)濟形勢看，穩(wěn)健中性的貨幣政策加積極的財政政策組合將是宏觀調(diào)控政策的總基調(diào)。在此背景下，強化地方政府債務限額管理和預算管理，妥善處理好存量債務，對于地方政府債務的管理具有重要意義。

二、地方政府債務存在的問題

1.債務規(guī)模擴張難以有效控制

當前，為降低債務規(guī)模增長速度，新預算法中已規(guī)定了對地方政府債務余額實行限額管理，卻并沒有具體說明如何確定限額，如何在控制債務風險的同時，能最大限度的滿足地方政府的債務融資需求，仍需更進一步的研究。且我國對地方政府的政績考核體制過于強調(diào)GDP的做法仍未改變，在實際任期中，任期短且變動頻繁是其主要特征，這使得地方官員極易產(chǎn)生時間不一致以及機會主義傾向等問題，這些問題促使地方政府熱衷于通過過度舉借債務來追求短期性的“政績式工程”。

2.缺乏完善的債務風險管理機制

缺乏相關的問責機制。各地方官員出于政績考核的壓力和個人政治前途的考慮，在發(fā)展經(jīng)濟的相關決策中過于急功近利，貪功冒進，在負債時缺乏應有的謹慎和風險意識，為追求短期利益，過度舉債，給未來政府增加巨大的償債壓力，并增加了財政風險。我國急需建立起符合我國國情的地方政府債務風險預警體系。同時，我國政府會計制度也需要改革，相關的指標的統(tǒng)計或存在一定偏差，這也會影響風險評估效果。

3.各級人大對地方政府債務的監(jiān)督有待加強

人大地方債務的審查機制有待完善。2014年新通過的預算法規(guī)定，地方存量債務將逐步分類納入預算管理。因此，地方各級人大如何貫徹新預算法的精神，按照新預算法的要求，建立和完善對地方政府債務的“借、用、還”等各環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督制度，遏制地方盲目舉債、輕率舉債的行為，是地方人大急需解決的問題。

三、完善地方債務管理的政策建議

1.從嚴控制債務規(guī)模

推進財政體制改革，盡快建立財權和支出責任相匹配的財政體制，從根源上減少地方政府的舉債需求。必須科學界定政府間的支出責任，理清政府與市場的邊界，盡快制定政府責任清單，并在此基礎上合理劃分中央與地方的收入分成，減少地方政府的財政支出壓力。政府首先制定有關的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算。嚴格貫徹新預算法的精神，實施地方政府債務限額管理，清理地方融資平臺，規(guī)范地方政府舉債機制，防止地方債務規(guī)模過快增長。

2.建立符合地方實際的風險控制體系

建立地方政府債務風險預警體系。地方政府債務風險預警機制是結合地方政府債務風險的定性認識進行定量研究，由于我國的經(jīng)濟發(fā)展差異較大，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展均存在較大差距，因此，各地應根據(jù)本地區(qū)的實際情況科學設置風險指標，建立方法和化解債務風險的手段和措施。

3.強化各級人大對地方政府債務的監(jiān)督

應規(guī)范各地方政府報送人大的債務信息規(guī)格，包括地方債務種類、規(guī)模、結構、期限、債權人等信息，為人大的監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的條件。明確人大審查監(jiān)督地方債務的程序和內(nèi)容。在地方債務納入預算管理后，人大可參照預算審查監(jiān)督程序，建立對地方政府債務的審查監(jiān)督制度。

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作者簡介：

劉思銳（1994—），女，漢族，黑龍江省鐵力市，黑龍江科技大學，碩士，注冊會計師方向。