財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準的思考

陳祥云

摘 要：評價標準是開展績效評價的基礎和標尺，直接關系到評價結果的合理性和科學性?；诖?，必須主要解決財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準界定及內涵問題，為評價方法、指標設置及選擇提供理論與實踐依據(jù)。首先論述績效評價標準的定位及如何確定，然后討論財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社中各方的需求，指出財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準的確定應充分考慮各利益相關者的需求，在此基礎上，提出了如何構建財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準。

關鍵詞：財政資金；農(nóng)民專業(yè)合作社；績效評價標準

中圖分類號：F812.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0015-03

農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，納入統(tǒng)計調查的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達113.8萬個，2014年各級財政扶持資金總額達54.7億元，共扶持合作社3.5萬個，平均每個合作社獲得扶持資金15.5萬元。政府財政資金投入到農(nóng)民合作社，其績效如何已經(jīng)引起全社會的關注，對其開展績效評價的呼聲也日益高漲。但是財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社與財政支農(nóng)資金相比有著明顯的差異，所以已有學者建立財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價體系以評價其績效，并取得了一定的成果。已有研究主要集中于績效評價體系的構建，少有文獻涉及如何確定其評價標準。而績效評價標準是判斷評價對象業(yè)績優(yōu)劣的標桿，是準確衡量績效的尺度，在建立績效評價體系中至關重要。因此，本文就如何確定財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作績效評價標準做了一些探討。

一、績效評價標準的認識

（一）績效評價標準的定位

績效評價作為一種被認可的評價工具在組織、個人績效管理等方面廣為運用，其應用領域涵蓋了工業(yè)生產(chǎn)、政府雇員、公共項目支出等方面。在進行績效評價時，人們往往要對觀察到的現(xiàn)象關鍵部分進行測量，然后再進行后續(xù)處理。因而，進行必要的測量是評價工作開展的基礎。如何測量以及怎么測量則是受績效評價標準決定，所以，只有在先確定績效評價標準才可能進行績效評價?？冃гu價標準是指用于衡量價值客體有無價值及價值大小的尺度。如果評價主體不能對評價標準以及指標構建等基礎問題進行必要的、有效的處理，其直接后果就是：在直接增強了評價中的主觀臆斷、懷疑與測量的偏差同時，也大大降低了績效評價工作的被認可程度和評價結論的合理性。因為，隨性的處理常常是評價主體出于主觀目的并根據(jù)研究目的處理，這樣會導致評價標準缺乏一致性、穩(wěn)定性。

（二）績效評價標準的確定

1.績效評價標準確定原則?？冃гu價標準是判斷評價對象業(yè)績優(yōu)劣的標桿，是準確衡量績效的尺度。就績效評價標準而言，應具有以下幾個特性：相關性、可靠性、可區(qū)分性、實用性、時效性。相關性是指評價標準與個人、組織工作內容相關而且與工作目標相關，一般表現(xiàn)為制定標準時對組織、個人的公開透明性；另外還可表現(xiàn)為對評估客體的任務目標導向評價?？煽啃杂种阜€(wěn)定性，是指評價標準在一段時間內保持基本一致，即標準具有連續(xù)性、一貫性。實用性表現(xiàn)為科學性、合理性、可行性，即績效評價標準須接受評價實踐的檢驗，以證明其具有一定的科學性、合理性和可行性?？蓞^(qū)分性一般可以表達為評價對象的表現(xiàn)可以識別的明確性，其表現(xiàn)為可較為清晰界定具體性和評價主體可根據(jù)評價標準進行有效測量的明確性。時效性是指對評價對象開展評價應當及時有效，即應包含時間因素。

2.績效評價標準的建立?？冃гu價標準應建立在明確對評價客觀需求的基礎上，立足評價客體的內容和目標，通過借助調查和分析活動抽取出具有典型性的本質特征而制定出來的評判依據(jù)。即績效評價標準的建立應在其屬性基礎上展開，一般有三個步驟：一是明確要評價的對象即需評價的項目、計劃或任務；二是將任務評價對象按項目的組成或行為等歸類，形成和提取關鍵因素；三是建立績效標準。

二、財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標及相關者需求分析

（一）財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標

農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村經(jīng)濟、社會、教育領域扮演者重要角色，并且在推動農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)進步方面發(fā)揮著積極作用。因此，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社是政府的必然選擇。此外，政府往往會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予一定的經(jīng)濟補償，以提高農(nóng)民收入，即通過財政資金的轉移支付方式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供補貼。在梳理現(xiàn)有文獻及調研后我們發(fā)現(xiàn)，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的目標可以表達為：通過資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社，在整合資源的同時，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，達到經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。

1.引導農(nóng)民加入合作社，整合資源。家庭聯(lián)產(chǎn)承包是當前的農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)經(jīng)營制度，該制度雖能調動農(nóng)民個體的生產(chǎn)積極性，但也加大了農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的風險和壓力，其表現(xiàn)為：低效、抗風險能力弱以及生產(chǎn)計劃的零散化等。諸如土地、勞動力等生產(chǎn)資源的零碎化增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本也加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險。首先，家庭制生產(chǎn)的經(jīng)濟基礎差，其資金主要來源于自身積累。一旦生產(chǎn)風險或意外事件發(fā)生容易出現(xiàn)整個家庭的生產(chǎn)能力、效率會大大降低。其次，人均土地量的不足使得農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏效率，也阻礙了效率的提高。在具體的經(jīng)濟活動通過對農(nóng)民專業(yè)合作社給予的支持，強化入社與非入社農(nóng)民間生產(chǎn)成本和收益比較。這樣既能引導農(nóng)民加入合作社，又能起到整合有限的土地資源和提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

2.夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要一定的社會、文化和經(jīng)濟環(huán)境，培育或創(chuàng)造一個適宜的環(huán)境是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個關鍵。通過對農(nóng)民專業(yè)合作社的支持，有益于創(chuàng)建適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。第一，有利于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、開發(fā)。農(nóng)民專業(yè)合作社既能通過同業(yè)者的聯(lián)合擴大生產(chǎn)規(guī)模也能通過供應鏈聯(lián)合增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值；既能保證在產(chǎn)量的同時提高質量又能通過合作方式提高農(nóng)產(chǎn)品的市場議價能力。第二，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的務農(nóng)風險。一方面，通過農(nóng)民專業(yè)合作社方式整合資源并有針對性地對生產(chǎn)進行計劃、安排能有效解決小農(nóng)戶、大市場和資源的利用效率低的矛盾；另一方面，通過合作社牽頭、國家財政支持的方式建設和管理農(nóng)業(yè)基礎設施建設，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的抗風險能力。第三，有利于提高農(nóng)民的生產(chǎn)能力和化解農(nóng)村社會中的矛盾。農(nóng)民專業(yè)合作社的核心任務包括：組織社員生產(chǎn)經(jīng)營；為社員生產(chǎn)經(jīng)營提供支持。組織社員生產(chǎn)經(jīng)營，一方面是以合作社為中介，幫助農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中能較為平等地與政府、企業(yè)間實現(xiàn)有效溝通，既能理性的表達民意，又能為農(nóng)民的收益提供保障；另一方面，有利于政府政策的貫徹和落實，農(nóng)民專業(yè)合作社以組織者身份能夠幫助政府協(xié)調與農(nóng)民、基層農(nóng)村組織等方面的利益關系，維護和加強農(nóng)村社會的穩(wěn)定。為社員生產(chǎn)經(jīng)營提供支持則是以合作社為媒介在降低農(nóng)民個體的交易成本的同時，推廣農(nóng)業(yè)科技技術、強化對農(nóng)民的教育培訓，從而促進農(nóng)民科學文化素養(yǎng)和應對市場風險能力的提高。

3.促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程對環(huán)境存在一定的影響，如對生態(tài)環(huán)境的影響與破壞。為追求個人利益最大化，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，往往會將生產(chǎn)成本外部化，即通過污染、破壞環(huán)境來獲取個人收益，比如不合理使用農(nóng)藥、化肥、地膜、畜禽糞便隨意排放等。加入合作社后，合作社出于整體和長遠利益考慮，會教育成員采用清潔生產(chǎn)技術，降低污染和提高產(chǎn)品質量。此外，政府通過財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社，客觀上也要求合作社降低污染，采取科學、有效的生產(chǎn)方式來進行生產(chǎn)，這有利于農(nóng)民的生產(chǎn)與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。

（二）政府與農(nóng)民專業(yè)合作社的需求

1.政府需求。從上述分析，我們得知，政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的支持雖然源自促進農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，但更多的是創(chuàng)建一個適合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的環(huán)境并促進農(nóng)業(yè)更高效的發(fā)展。同時，政府資金的公共資源天性決定了政府在資金使用過程中是一個受托者身份，合規(guī)、高效的使用資金成為政府進行資金資源支配的一個重要原則。因此，政府的需求應表現(xiàn)為三個方面：一是引導效果；二是效益問題；三是合規(guī)性要求。關于引導效果，是要引導農(nóng)民參加合作，社而且還有引導農(nóng)村進行必要的結構改革以適應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需要。這類支持資金應該是政府投入為主，受益面較廣，經(jīng)濟效益欠佳。效益問題是政府投入的一個重要因素，可分為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。一般情況下，政府投入主要關注經(jīng)濟效益而輕視社會效益和生態(tài)效益，因為過多的關注社會效益或生態(tài)效益可能使得財政資金會扶持一些農(nóng)民受益少且?guī)恿Σ粡姷捻椖浚鴮е仑斦Y金投入效率不高。合規(guī)性不僅要求財政資金的申請、劃撥合規(guī)，而且還要求政府對財政資金的監(jiān)督管理以及支持對象的受助資金使用、管理合規(guī)。此外，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的改善政府的需求也會發(fā)生一定的改變，即不同時期、不同環(huán)境下的政府會基于不同考慮而對農(nóng)民專業(yè)合作社提供資金支持。

2.農(nóng)民專業(yè)合作社需求。在合作社生產(chǎn)經(jīng)營活動中，農(nóng)民專業(yè)合作社除須承擔政府所希望的諸如農(nóng)民互助、農(nóng)民教育等服務功能外，還須解決自己生產(chǎn)發(fā)展問題。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社的需求可以概括為對經(jīng)濟利益追求和對義務責任的擔當。此外，盈利的農(nóng)民專業(yè)合作社還要面對如何規(guī)范管理和均衡利益分配。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社對財政資金支持的訴求表現(xiàn)為兩個方面：一是降低生產(chǎn)經(jīng)營風險和提高生產(chǎn)技術、效率，以便在短期內做大做強引領農(nóng)民增收、致富，并最終提高自生能力。這一需求除了要求政府短期內對基礎設施給予支持外，還要求農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范管理、提高自身的經(jīng)營管理水平。二是農(nóng)民專業(yè)合作社作為連接政府、市場與農(nóng)民的關鍵組織，須履行諸如提高農(nóng)民個體能力、素質、地位和降低政府與農(nóng)民之間溝通成本等義務。面對這些義務引發(fā)的經(jīng)濟成本，根據(jù)成本收益原則，農(nóng)民專業(yè)合作社也會要求政府分擔。

三、財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準的構建

（一）對財政資金支出績效評價標準的認識

財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社既是政府的一項支農(nóng)政策，也是一項支農(nóng)項目支出。政府和社會都關注財政資金支持的效益問題，實務工作者和理論工作者紛紛探討財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的績效問題。已有研究大多從支農(nóng)項目支出進行討論，也有部分學者將其納入支農(nóng)政策評價中。不論采取何種方式或何種視角分析、評價財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社行為，筆者在分析后認為，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社都是執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)政策的一個行為，其績效評價應一個綜合評價。而評價本質是一項價值判斷，價值取向在某種意義上比評價方法更為重要。所以，評價的綜合性應體現(xiàn)為價值取向的多元統(tǒng)一。即尊重各評價主體需要，不能脫離評價主體討論評價標準；目的價值與工具價值的統(tǒng)一，必須在尊重工具價值的同時重視工具價值，不能過分的看重量化數(shù)據(jù)如經(jīng)濟收益、效率而忽視質性的目標、導向要求，尊重客觀規(guī)律和社會需要的統(tǒng)一。市場經(jīng)濟體制下的政府盡管出于社會公平、發(fā)展角度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟給予一定的支持，但事實上過多的去干涉市場活動不利于受助對象和行業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，所以，財政資金支持農(nóng)民合作社的行為不應長期化。

（二）建立財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標準的原則

1.相關性?？冃гu價標準應與財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的核心效用緊密相關?？冃гu價要能對財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價目標的實現(xiàn)程度進行評價，并且要保證績效評價的結果有助于財政部門及相關人員做出決策。

2.可操作性。績效評價標準必須清晰明了、簡單易懂、易于操作，以便財政部門、相關領導進行分析考核，從而判斷被評價農(nóng)民專業(yè)合作社績效的好壞。同時，應充分考慮客觀條件對績效評價的影響，從被評價合作社的實際情況出發(fā)，對可控制因素進行評價。

3.客觀性?？冃гu價標準應不受任何單位和個人的主管因素影響，在相同的條件下，不同的評價主體使用該評價標準可以得出相同的結論?？冃гu價標準應當涵蓋特定條件下績效評價所有的重要事項和方面，即預算與實際業(yè)績相結合、經(jīng)濟效益與社會效益、環(huán)境效益相結合、短期效益與長期效益結合。

4.4E性結合。財政支出績效評價標準通常采用經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness ）和公平性（Equity）來衡量，但是它們之間本身存在沖突，很難同時兼顧。財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社追求的目標具有顯著的多樣性傾向，在進行績效評價過程中不能將它們割裂，而應統(tǒng)一起來，合理界定四者的重要性程度，進而按照不同的評價對象將一些指標量化，并予以綜合分析和考察，得出客觀、全面、公正而準確的評價結論。

（三）財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的評價標準構建

考慮到評價主體偏好和實際效果，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標是多元的，其評價標準的內涵也應該是多元的。

1.評價主體的多樣性。由于財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社涉及政府、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民，所以，簡單的資金、項目評價往往過于偏重于政府的價值偏好而忽略了農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民的偏好，這不利于財政資金使用效率的提高。在進行財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價中，融合政府、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民三方，不僅豐富了評價主體的多樣性，而且這種共同評價方式有助于我們從多個角度更全面地去評價，有利于公平和效率的提高。

2.評價方法的“質量結合”。所謂質量結合是指評價方法既要有量化分析也有質性研究。環(huán)境、區(qū)域等差異加之評價對象本身的復雜性使得在進行績效評價時不利于一種方法的應用。所以，通過質的分析和量的處理可以幫助評價主體做出更為合理、可靠的評價，并最終為如何提高財政資金支持效率提供堅實的依據(jù)。

3.評價內容的“全過程”。由于財政資金支持活動涵蓋國家申報、立項、審批、撥付、驗收等過程，從事前到事后的全過程評價有利于發(fā)現(xiàn)影響績效的敏感因子。在國家申報及立項過程中，政府意志較強，所以，政策的導向性是此時評價的重點。而審核、撥付、監(jiān)管則分別是農(nóng)民專業(yè)合作社和政府需求的平衡環(huán)節(jié)，驗收則是事后對整個活動進行管理評價過程。

4.評價標準的發(fā)展性。通過有目的或有意識的設置、選擇部分能促進農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范、發(fā)展的評價指標，以及通過設置權重等方法促使農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)的發(fā)展，以達到資金支持的目的。如在評價資本構建時可以通過在效果指標中增加諸如“合作社內部建設、生產(chǎn)方式與環(huán)境的適宜性”等指標來實現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的可持續(xù)發(fā)展問題。

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