準經(jīng)營水利項目BOST融資模式及運營補貼模型設計

王林秀++郭彬++余慕溪++常江

摘要：基于我國河道治理工程PPP模式應用研究現(xiàn)狀，在PPP模式內(nèi)涵的基礎上，提出了適用于河道治理工程的BOST創(chuàng)新模式。以徐州某河道治理工程為例，針對該河道治理項目現(xiàn)狀，從運作流程、系統(tǒng)框架、合同結構、風險分擔等角度構建河道治理BOST模式總體框架，并對運營方式和補貼方式進行創(chuàng)新，設計運營補貼模型，旨在為擴寬投融資渠道，加快河道治理等準經(jīng)營性水利項目改革發(fā)展提供一定理論依據(jù)和實踐指導。

關鍵詞：BOST模式；河道治理工程；項目融資；運營補貼

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.05.26

中圖分類號：F294.1；F062.4 文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2017）05-0119-05

Study on BOST Financing Model and Operatesubsidize

Model Design in Quasioperational Water Conservancy Project

——Take a River Channel Regulation Project in Xuzhou as an Example

WANG Linxiu1a，2， GUO Bin1a， YU Muxi1a， CHANG Jiang1b

（1a. School of Mechanics and Civil Engineering；

b. School of Architecture and Design， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116；

2.Jiangsu Collaborative Innovation Center for Building Energy Saving and Construction Technology， Xuzhou 221116）

Abstract：Based on the current research status of PPP financing model application， this paper puts forward the BOST model in the channel harness project on the basis of the PPP model connotation and classification. It takes a channel harness project in Xuzhou for example to build the framework of BOST model which is consist of operation process， system framework， contract structure， risk sharing and soon. By introducing the new ways of operation and subsidy to widen the financing channels， it provides valuable theoretical basis and practical guidance to accelerate the reform of prospective business water conservancy projects.

Key words：BuildOperateSubsidizeTransfer model； channel harness project； project finance； Operatesubsidize

隨著人類文明的不斷發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設進程加快，生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境保障提出了更高的要求。河道工程存在的防洪能力差、水污染加劇、河道功能單一、治理投入不足等問題嚴重阻礙社會進步和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。為充分發(fā)揮河道治理工程在生態(tài)城市建設、實現(xiàn)城市現(xiàn)代化的基礎作用，改善生態(tài)環(huán)境、提高人居環(huán)境質(zhì)量和提升城市總體形象，對河道進行治理已勢在必行。河道治理工程是純公益性項目，難以吸引社會資本，融資渠道單一、融資規(guī)模小的瓶頸制約著河道治理進程。因此，如何創(chuàng)新融資模式、鼓勵和引導社會資本參與河道治理工程建設值得深思。

經(jīng)文獻研究發(fā)現(xiàn)[1～3]，大量學者對PPP模式在水利工程

的應用做了相關研究，而針對河道治理工程盈利渠道拓展、補貼機制創(chuàng)新研究較少。本文立足河道治理工程PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀，從運營、補貼兩個角度創(chuàng)新PPP運作模式，為提高河道治理等準經(jīng)營性水利項目運作效率和管理水平，實現(xiàn)項目可持續(xù)運作提供一定理論依據(jù)和實踐指導。

1 河道治理工程PPP模式創(chuàng)新——BOST模式

1.1 PPP模式內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership）模式通常譯為“公私合營”模式。私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務始于19世紀，PPP概念的提出可以追溯到1997年英國經(jīng)濟學界在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展項目管理會議上對政府特許經(jīng)營與社會資本各類合作模式的總結[4]。PPP作為動態(tài)、不斷演變的概念范疇，在國際上并無統(tǒng)一定義[5～7]，為明晰研究思路，本文立足國內(nèi)外相關研究，并結合中國PPP發(fā)展[8， 9]，定義本文PPP模式概念，即政府通過特許經(jīng)營權、財政補貼、價格機制等實現(xiàn)公開的收益約定規(guī)則，吸引社會資本共同參與提供基礎設施產(chǎn)品或服務，基于利益共享和風險共擔建立的長期合作伙伴關系，包括但不限于BOT、BOST等。

1.2 河道治理工程BOST模式

河道治理是為提高防洪除澇能力，提升沿河流域生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，供市民休閑娛樂，具有生態(tài)性和公益性，滿足公共產(chǎn)品消費非競爭性和受益非排他性特征，具有政府付費基礎?；诖耍疚膹腜PP眾多操作模式中，選擇在水利項目應用較成熟的BOT（Build-Operate-Transfer）模式，并加入政府財政補貼環(huán)節(jié)，提出河道治理工程BOST模式。

BOST即建設—運營—補貼—移交，政府通過特許權協(xié)議授權社會資本進行項目融資、建設、運營和維護，建成后經(jīng)營項目獲得收益，同時政府以財政性資金或其他形式給予補貼，特許期滿，將項目無償移交給政府。

2 徐州某河道治理工程BOST總體框架構建

2.1 項目概況

2.1.1 項目背景

該項目是黃河故道流經(jīng)徐州境內(nèi)河道，黃河故道河床土質(zhì)為砂性土，抗沖刷能力差，在以往治理過程中，由于拆遷等因素，有4.15km河段尚未防護。河道兩側(cè)房屋林立，建筑物眾多，一旦發(fā)生塌坡，損失慘重，影響社會安定，為保障區(qū)域防洪安全，改善人居環(huán)境，迫切需要對其進行綜合系統(tǒng)治理。

該河道治理工程已列入《徐州市銅山區(qū)段黃河故道干河治理工程》，2014年4月江蘇省發(fā)展和改革委以蘇發(fā)改農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2014〕311號批復了防護、水保、環(huán)保等工程相關內(nèi)容。

2.1.2 建設內(nèi)容

該項目工程內(nèi)容包括針對提高防洪排澇能力的防護工程和水保工程；針對改善人居環(huán)境的環(huán)保工程、景觀工程。其中，防護工程投資4742.56萬元，環(huán)保工程投資11.55萬元，水保工程投資41.90萬元，景觀工程投資14472萬元，總投資19268.01萬元。

2.2 徐州某河道治理工程BOST運作模式構建

2.2.1 運作流程

基于上文對河道治理工程以及PPP模式的分析，結合項目特點，將該項目BOST模式運作流程分為建設、運營、補貼和移交，如圖1。

建設。徐州政府通過招投標確定項目投資者，投資者組建項目公司，對防護、水保和景觀等工程進行招投標，確定設計、施工、監(jiān)理等單位，并按項目合同進行管理，確保項目按預期投資、規(guī)模、工程質(zhì)量有計劃進行。

運營。在運營階段（即建設完成至特許經(jīng)營期滿）項目公司可自主運營或通過招標與專業(yè)運營商合作運營，項目公司基于特許經(jīng)營協(xié)議創(chuàng)新運營方式，拓寬盈利渠道，回收成本并獲得收益，并對項目設施進行維修與保養(yǎng)。

補貼。運營方式的創(chuàng)新在一定程度上突破了非經(jīng)營基礎設施沒有現(xiàn)金流量的瓶頸，但并未徹底改變河道治理工程盈利能力差的局面，項目公司單靠運營收益難以維持正常運轉(zhuǎn)，還需依靠財政補貼，綜合考慮成本、運營費用等因素設計具有激勵性的補貼模型，政府根據(jù)補貼模型給予投資方補貼以彌補其維護成本和投資期望。

移交。特許經(jīng)營期滿，政府根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，對河道治理工程項目進行驗收，確保項目處于良好狀態(tài)。運營收入和財政補貼滿足了項目公司投資收益，項目公司將項目無償移交給徐州市水利局。

2.2.2 系統(tǒng)框架

項目系統(tǒng)架構是指圍繞項目聯(lián)系在一起的各主體及其相互關系的組合（如圖2）。對于該BOST項目的實施，徐州市水利局發(fā)起項目，徐州市政府為其提供政策支持，投資者組建項目公司并負責項目具體投資、融資、建設和管理工作。徐州市政府委托授權徐州市水利局賦予項目公司特許經(jīng)營權，項目公司基于特許經(jīng)營權，結合項目特點，在景觀、水保等工程建設內(nèi)容基礎上，開發(fā)旅游產(chǎn)品、戶外廣告、土地和房產(chǎn)等可經(jīng)營產(chǎn)品，獲得投資回報；項目公司還承擔對防護、水保和景觀等工程的日常維護管理，為社會大眾提供更好的服務，社會大眾根據(jù)服務質(zhì)量向有關部門反饋信息，市政府授權財政局等有關部門對項目公司進行監(jiān)督，根據(jù)民意調(diào)查結果給予項目公司財政補貼。

2.2.3 合同結構

BOST模式作為一種投融資建設模式，其內(nèi)容涉及投資、融資、建設、監(jiān)理等一系列活動，涉及眾多參與者，該項目利益相關者涉及徐州市水利局、社會資本投資方、項目公司、金融機構、保險公司、設計單位、監(jiān)理單位、施工單位、材料設備供應商等，各利益相關者間的權利義務關系均要通過合同加以明確。所涉及的合同包括特許經(jīng)營協(xié)議、貸款合同、咨詢合同、建設工程合同、保險合同等[10]（如圖3）。

2.2.4 風險分擔

河道治理項目中，政府和社會資本基于風險共擔原則建立的伙伴關系，政府關注公益性和社會性，社會資本關注經(jīng)濟效益，雙方參與項目的目的和關注存在巨大矛盾。此外，BOST項目投資大、回報小、參與方眾多、合同關系復雜的特點使項目在運作過程中風險無處不在，風險分擔的合理性直接關系項目成敗。

本文首先通過文獻綜述梳理PPP項目建設過程中涉及的風險因素，形成風險因素初步清單[11， 12]；其次對該BOST項目進行實地調(diào)研并訪談相關人員，根據(jù)項目特點調(diào)整初步清單；最后基于全生命周期理論，歸納風險清單為前期風險、建設期風險、運營風險和補貼風險等（如表1）。根據(jù)風險分擔與控制力對稱原則，合理設計運作過程中出現(xiàn)的風險分擔（如表1）。其中，建設、運營風險，項目公司可通過合同談判，與施工單位、材料供應商、運營商等進行風險分擔。

3 徐州某河道治理工程BOST運營補貼模型設計

3.1 運營模式

河道治理工程因無直接現(xiàn)金流，社會資本參與程度較低，阻礙河道治理工程投融資模式創(chuàng)新發(fā)展。通過對項目運營，賦予項目現(xiàn)金流，有利于緩解財政資金壓力，保障項目成功實施。項目公司可借力相關政策文件，創(chuàng)新盈利渠道，平衡項目現(xiàn)金流，彌補建設成本和運營維護費用。結合河道治理工程項目特點，可從以下角度創(chuàng)新運營方式。

（1）旅游產(chǎn)品。深入挖掘徐州歷史人文背景，將其融入景觀工程，優(yōu)化組合藝術、趣味、休閑、觀光，營造輕松的都市休閑環(huán)境；在不影響防洪功能的前提下，開發(fā)河道觀光船、游艇等旅游產(chǎn)品，垂釣、兒童水上樂園等收費項目，實現(xiàn)有效運營，擴展盈利渠道。

（2）戶外廣告。通過特許經(jīng)營獲得兩岸戶外廣告經(jīng)營權，創(chuàng)新戶外廣告形式，如草坪廣告、指路牌、垃圾箱、閱報欄、休息座椅等，通過授予企業(yè)冠名權，收取廣告費用。

（3）土地開發(fā)。為穩(wěn)定投資回報、吸引社會資本投資創(chuàng)造條件，國家相關政策文件規(guī)定可將其與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)或按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施為其配置土地等經(jīng)營資源。項目公司可以此為契機，與政府協(xié)商，爭取在片區(qū)控制性詳細規(guī)劃下獲得部分沿岸地塊開發(fā)權，與項目捆綁開發(fā)。

（4）房產(chǎn)開發(fā)。沿岸經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善將賦予沿岸房產(chǎn)得天獨厚的開發(fā)價值，可利用環(huán)境優(yōu)勢，整體規(guī)劃開發(fā)，設計低層商業(yè)房產(chǎn)，對外租賃或運營等。

3.2 補貼模型

BOST項目中，補貼方式的創(chuàng)新是項目成功的關鍵，河道治理工程的生態(tài)性、公益性決定“政府付費”的特性，政府以財政補貼彌補項目投資以及合理的投資回報?；趯椖康纳钊敕治觯⒁圆铑~補貼為主，績效補貼為輔的補貼模型。

（1）差額補貼

受消費非競爭性限制，運營方式的創(chuàng)新不足以使項目完全按照市場規(guī)則運營，需構建具有激勵性的補貼機制，以補償社會資本的投資期望以及運營成本。依據(jù)維持項目可持續(xù)運作的要求，設計差額補貼機制，即將成本和運營收入的差額作為補貼額。

假設項目一次性投入總投資TI，特許經(jīng)營期T年，借鑒固定資產(chǎn)折舊理念，考慮資金時間價值，利用資本回收系數(shù)將項目建設初始投資按折算為特許經(jīng)營期內(nèi)等額成本支出，結合年營業(yè)收入和年運營成本，計算特許經(jīng)營期內(nèi)差額補貼額。

由資本回收公式A=P（A/P，i，n）=Pi（1+i）n（1+i）n-1得：

其中，I表示初始總投資年折算額；TI表示項目總投資；i表示投資者與政府協(xié)商的投資收益率；T表示特許經(jīng)營期。

設項目特許經(jīng)營期第t年差額補貼為St，則補貼模型如下：

其中，Ct表示特許經(jīng)營期第t年的運營成本；Bt表示特許經(jīng)營期第t年的運營收入；Smin 表示最小差額補貼額；Smax表示最大差額補貼額。

該差額補貼模型體現(xiàn)了社會資本期望投資回報與運營實際收入的差值，當項目公司運營不能實現(xiàn)預期收益，以致項目無法可持續(xù)運作時，政府給予其補貼；當項目自身盈利能力得到提升，政府則降低補貼額。此外，為防止項目公司投機取巧，僅靠政府補貼而不擴寬盈利渠道，補貼機制中設置了最大補貼額度Smax；為激勵項目公司最大限度地擴寬盈利渠道，當項目公司收入充足時，設置了最小補貼額Smin，即：

（2）績效補貼

為提高項目公司運營效率，完善補貼機制，制定長期持續(xù)穩(wěn)定具有激勵效應的補貼方案，在差額補貼機制的基礎上，借鑒公司績效考核制度，設計績效補貼機制，對防護、景觀工程等建設內(nèi)容和項目建成運營管理質(zhì)量進行績效考核，動態(tài)調(diào)節(jié)對項目公司的補貼。本文以創(chuàng)新績效考核方式為理念，采取政府考核與社會第三方考核機構相結合的方式。

政府考核。政府考核即政府相關部門對項目排洪、排澇、水環(huán)境治理等目標實現(xiàn)程度進行的考核，例如環(huán)境部門不定期對河道治理段水流進行取樣檢測，以檢測水環(huán)境治理效率。

社會第三方考核。引入第三方考核機構，采取民意調(diào)查方式，對沿岸居民進行走訪或發(fā)放調(diào)查問卷，調(diào)查附近居民對項目滿意度，根據(jù)提供服務的質(zhì)量，動態(tài)調(diào)整補貼。

3.3 運營補貼模型模擬

基于上文運營方式的創(chuàng)新以及補貼模型的構建，參照江蘇省類似項目數(shù)據(jù)，結合本項目特點，走訪徐州水利局等政府相關部門以及社會資本投資方，該項目投資回報率按同期銀行貸款利率上浮20%（即i=4.9%×1.2=5.88%）、特許經(jīng)營期為20年。本文為該河道治理工程項目設計了以差額補貼為主，激勵補貼為輔的補貼模型，此處主要通過對運營收入和運營成本的估算，具體說明差額補貼模型的應用。

（1）運營收入和運營成本估算

上文中對該河道治理工程盈利方式進行創(chuàng)新，為其設計旅游產(chǎn)品、戶外廣告、土地開發(fā)、房產(chǎn)開發(fā)等多種可經(jīng)營項目。營業(yè)收入根據(jù)項目盈利點估算，各計算指標均在參照國內(nèi)同類項目經(jīng)營數(shù)據(jù)的基礎上，結合該項目區(qū)域?qū)嶋H情況進行相關修正得到運營期第一年收入估算（如表2）。

4 結語

為加快河道治理工程等公益性水利項目PPP模式的創(chuàng)新應用，本文從分析PPP模式內(nèi)涵入手，基于對河道治理工程融資現(xiàn)狀的分析，以徐州市某河道治理工程為例，深入調(diào)查分析其背景以及項目實施帶來的巨大社會效益和生態(tài)效益，轉(zhuǎn)變思路，從旅游產(chǎn)品、戶外廣告、房產(chǎn)開發(fā)等多角度進行運營方式的創(chuàng)新，并設計了以政府差額補貼為主、績效補貼為輔的激勵性補貼機制，創(chuàng)新應用BOST模式，擴展了河道治理工程投融資渠道，推廣了PPP模式在河道治理工程的應用，在一定程度上為其他準經(jīng)營性或非經(jīng)營性基礎設施項目PPP模式創(chuàng)新提供了理論方法參考和現(xiàn)實實踐指導。

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（責任編輯：楊 銳）