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    PPP模式面臨的問題及對策研究

    2017-05-18 23:14:51張欣
    時代金融 2017年12期
    關(guān)鍵詞:項目融資城鎮(zhèn)化建設(shè)退出機(jī)制

    張欣

    【摘要】十三五期間,我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài),隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn),政府財政面臨著重大壓力。在這種宏觀環(huán)境下,政府與社會資本合作(PPP)模式應(yīng)運(yùn)而生,為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了新思維新方式。文章從現(xiàn)階段PPP模式的實際運(yùn)用著手,通過具體的PPP項目,發(fā)現(xiàn)其實際操作中存在的問題,包括項目融資、相關(guān)風(fēng)險及運(yùn)營收益等方面,針對存在的問題,提出相關(guān)建議。

    【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè) PPP模式 項目融資 風(fēng)險 退出機(jī)制

    一、PPP模式內(nèi)涵及特點

    PPP(Public-Private Partnership),專家們有不同的譯法,公私伙伴關(guān)系、公私合作模式、公私合營等。在我國通常稱為政府和社會資本合作模式,私人部門發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢,按照政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù),并通過從政府部門收費(fèi)或從使用者收費(fèi)來達(dá)到較為穩(wěn)定的收入,政府部門負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求,并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管,最終實現(xiàn)以更低成本達(dá)到更高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)。在這種模式下,資本是必要,合作是前提,如何實現(xiàn)政府和社會資本有效率有效果的合作是至關(guān)重要的。PPP模式有如下特點:

    (一)社會資本是關(guān)鍵

    在政府與社會資本合作(PPP)模式中,起決定性作用的是社會資本,在項目中尋求優(yōu)質(zhì)社會資本,是該模式的關(guān)鍵。在PPP模式中,政府的主導(dǎo)作用是監(jiān)管與監(jiān)督,而項目能否落實的關(guān)鍵在社會資本,這正是政府大力推行PPP模式的意義所在,通過尋求優(yōu)質(zhì)社會資本,順利開始城鎮(zhèn)化建設(shè),政府在監(jiān)管的同時,實現(xiàn)社會資本的有效運(yùn)用。

    (二)合作是前提

    政府和社會資本合作(PPP)模式,強(qiáng)調(diào)的是合作,二者缺一不可。如果政府單獨(dú)實施項目,在資金上面臨壓力較大;相應(yīng)的,社會資本單方面運(yùn)行,缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與效力,項目同樣無法成功開展。因此,政府和社會資本的有效合作是PPP模式成功開展的前提。各個參與方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,發(fā)展各自的優(yōu)勢,實現(xiàn)項目的成功開展運(yùn)營,達(dá)到多方共贏的局面。例如北京地鐵四號線,在北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港地鐵有限公司共同出資建成,誕生了“京港地鐵”。

    (三)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)是初衷

    PPP項目主要應(yīng)用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面,具有較高的公益性和壟斷性,因此設(shè)立合理的利益分享和風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制是保證PPP項目成功實施的基礎(chǔ)。政府和社會參與方基于特定的契約和合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制,確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報,避免項目運(yùn)營中可能出現(xiàn)的問題,造成社會資本無法取得投資收益。合作不僅意味著利益共享,還有風(fēng)險共擔(dān)。在PPP項目的實施中,更多考慮的是雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān),從而使得項目整體的風(fēng)險最小化。

    二、PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

    (一)項目融資方面

    在1998年就已經(jīng)立項,而在2012年才開始動工的北京第十水廠項目,是自成都自來水六廠之后,中國第二個水務(wù)類PPP項目,同時也是利用外資設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施的試點項目。但是在項目啟動不久,由于項目拖延較久外加市場需求萎縮,所以在2004年的時候,Anglian從北京第十水廠項目中撤資。同樣的在江蘇某污水廠PPP項目實施過程中,由于2002年到2003年出現(xiàn)談判延誤,項目無法開展,最終項目融資失敗。

    還有很多PPP項目案例,通過分析總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)在PPP項目啟動開展階段,在融資方面存在一定的問題。由于政府審批的延誤或者是供求狀況的改變,導(dǎo)致企業(yè)融資困難。還有一些項目失敗是由于現(xiàn)階段我國大部分PPP項目在落地實施的過程中失敗,投資者信心不足,最終導(dǎo)致融資失敗。在PPP項目中,優(yōu)質(zhì)的社會資本是關(guān)鍵,如何引入社會資本,是項目成敗的關(guān)鍵所在。目前針對PPP項目融資主要有兩種方式:股權(quán)融資和債券融資。不同的融資方式對項目有不同的影響。

    首先,股權(quán)融資和債券融資的風(fēng)險不同。一般而言,對于項目公司(SPV)而言,股權(quán)融資的風(fēng)險要小于債券融資的風(fēng)險。因為從項目整體來看,股權(quán)融資以出資入股的方式為項目公司融資,在這之前,股權(quán)融資方已經(jīng)對項目整體的運(yùn)營情況、資金規(guī)模、風(fēng)險成本以及后期的收益甚至是退出機(jī)制有一定的把控和估量,股權(quán)融資的有點在于后期不用還本付息,而是按照出資入股的比例獲取股息作為收益。與此相反,債券融資是出資方作為債權(quán)人,以一定的利息作為回報,到期還本付息的融資方式。

    其次,成本不同。股權(quán)融資支付的股利是從企業(yè)的稅后利潤中支取,不具備抵稅作用,而債權(quán)融資的費(fèi)用是在稅前利潤中列支,具備一定的抵稅作用。同時股權(quán)融資的資本構(gòu)成公司的永久性資本,是項目后期正常運(yùn)營中抵御風(fēng)險的基礎(chǔ)。

    最后,對項目的控制權(quán)不同。以股權(quán)融資的企業(yè)由于持有項目公司股權(quán),因此對于項目公司的實施運(yùn)作具有控制權(quán),從而削弱了政府對項目的控制權(quán)。

    股權(quán)融資和債權(quán)融資各有優(yōu)勢,在PPP項目實際落地實施的過程中,應(yīng)結(jié)合具體項目具體分析,考慮項目公司所需資金、對項目公司的控制權(quán)、相關(guān)風(fēng)險以及項目退出機(jī)制等。

    (二)項目風(fēng)險方面

    在PPP項目實施的過程中,由于政策的變更、審批的延誤、收費(fèi)的變動等,導(dǎo)致項目無法繼續(xù)開展,最終PPP項目擱置。

    1.法律變更風(fēng)險。主要是指由于采納、頒布、修訂政策或法規(guī)而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)等發(fā)生變化,從而給項目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。例如江蘇某污水處理廠融資,原先計劃于2002年開工,但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布,項目公司被迫與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判,導(dǎo)致融資失敗。

    2.審批延誤風(fēng)險。主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜,花費(fèi)時間過長且成本很高,在批準(zhǔn)之后,對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難,由此給項目的正常運(yùn)作帶來威脅。例如,2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法實施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是,Anglian從北京第十水廠項目中撤資。

    3.項目唯一性風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他項目,導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險,對項目的影響非常大。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年,在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中,其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬β窐虻母哔Y金回報率不滿,致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇,福州市政府曾承諾,保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費(fèi)站,如因特殊情況不能保證收費(fèi),政府將出資償還外商的投資。同時保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日,福州市二環(huán)路三期正式通車,大批車輛繞過閩江四橋收費(fèi)站,公司收入急劇下降,投資收回?zé)o望,而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾,只得走上仲裁庭。該項目中,投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險,并導(dǎo)致了市場收益不足。

    4.收費(fèi)變更風(fēng)險。收費(fèi)變更風(fēng)險主要是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整缺乏彈性,導(dǎo)致項目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如,由于電力體制改革和市場需求變化,山東中華發(fā)電項目的電價收費(fèi)從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度,使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

    (三)運(yùn)營收益方面

    運(yùn)營收益不足是指項目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中,天津市政府提供了許多激勵措施,承諾如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?,天津市政府將提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義,項目公司承擔(dān)著市場收益不足的風(fēng)險。

    三、對策與建議

    經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,政府應(yīng)重新意識到PPP模式的重要作用,通過建立相關(guān)的規(guī)章制度,逐步形成適合我國國情的PPP模式。現(xiàn)階段我國仍舊存在項目吸引力與可獲得性不足、體制機(jī)制不健全等問題,嚴(yán)重制約著PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。政府應(yīng)積極應(yīng)對當(dāng)前存在的問題,從以下六方面入手,努力營造出適合PPP發(fā)展的宏觀環(huán)境,推進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

    第一,要樹立契約精神,堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信和嚴(yán)格履約。公共部門不能利用自身強(qiáng)勢地位侵占、擠壓私人部門的合法權(quán)益和合理收益,私人部門也不能利用信息優(yōu)勢牟取暴利、損害公眾利益。

    第二,要轉(zhuǎn)變思想觀念,公共部門要充分認(rèn)識到PPP在提高公共服務(wù)供給方面的重要作用,主動轉(zhuǎn)變自身職能定位,努力提高專業(yè)知識技能,積極適應(yīng)PPP帶來的治理能力挑戰(zhàn)。

    第三,完善法律法規(guī),及時清理、修訂現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的法律法規(guī),積極推動更高層次的立法,爭取出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律,解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問題。

    第四,加強(qiáng)部際協(xié)調(diào),建立跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,既避免監(jiān)管重疊,又防止監(jiān)管缺位。

    第五,建立健全體制機(jī)制,完善PPP所需的各項配套措施,例如建立常規(guī)性的“再談判”機(jī)制等,打造科學(xué)、完備的PPP操作流程,方便PPP項目流程化推進(jìn)。

    第六,引入第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu),加強(qiáng)信息披露和社會監(jiān)督,在兼顧各利益相關(guān)方利益訴求的同時,增強(qiáng)PPP項目的透明度,防止可能的道德風(fēng)險。

    我國在運(yùn)用PPP模式的過程中不斷嘗試,不斷改革,發(fā)現(xiàn)問題,解決問題,為PPP模式的開展實施營造一個良好的發(fā)展環(huán)境。引進(jìn)社會資本,加強(qiáng)政府的監(jiān)管作用,在新的形勢下加快我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程,促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定健康增長。

    基金項目:《北京CBD定福莊傳媒走廊產(chǎn)業(yè)集群升級研究》北京市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”基金研究基地項目(14JDJGB001)。

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