供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵領(lǐng)域和舉措

韓文秀

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是中國適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略舉措。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務是“三去一降一補”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板，目的是提高供給質(zhì)量、更好滿足需求。2016 年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進展，并將在今后一個時期繼續(xù)作為經(jīng)濟工作的主線向縱深推進。

2016年，按照黨中央、國務院部署，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點任務有序推進，供給結(jié)構(gòu)和部分行業(yè)市場供求狀況出現(xiàn)積極變化。

當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得的成效是初步的，下一步深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要解決好存在的問題，克服存在的制約因素。2017年是實施“十三五”規(guī)劃的重要一年和推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。要堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向。在鞏固已有成果基礎(chǔ)上，針對新情況新問題，用改革的辦法深入推進“三去一降一補”五大任務，完善體制機制和政策措施，更加重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得更大成效。

目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍存在的問題

一是重點任務進展不平衡。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能超額完成年度任務。房地產(chǎn)去庫存成效總體較為明顯，但不同城市不同地區(qū)差異較大。去杠桿方面進展較慢，如以全社會債務總額與GDP之比來衡量杠桿率，近年來杠桿率持續(xù)上升，2015年底達到249%，2016年仍然延續(xù)上升態(tài)勢，去杠桿任重道遠。降成本方面采取的措施很多，下的功夫很大，取得的效果也比較明顯，但企業(yè)感受還不夠有力。補短板在脫貧方面抓得實，投入大、效果好，其他方面補短板的重視程度、投入力度有待加強。

二是去產(chǎn)能等重點任務深入推進面臨更多困難和制約。去產(chǎn)能涉及下崗分流人員安置問題，2016年已安置職工72.6萬人，今后還有較大數(shù)量需要安置。去產(chǎn)能還涉及規(guī)模龐大而又十分復雜的債權(quán)債務關(guān)系。只有把人和債的問題都解決好，去產(chǎn)能才算畫上句號。另外，隨著供求形勢和市場預期有所好轉(zhuǎn)，企業(yè)和地方去產(chǎn)能的意愿下降，有的淘汰產(chǎn)能存在死灰復燃風險。

三是行政性辦法使用較多。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能中，都提出嚴格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等法律法規(guī)和標準，但在落實任務方面，還是靠層層分解指標、簽責任書的方式比較有效、習慣，可以說在去產(chǎn)能中政府的作用大于市場。

四是重點任務推進過程中也出現(xiàn)一些負面連帶效應。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能導致市場供求關(guān)系出現(xiàn)積極變化，需要充分肯定，但鋼材、煤炭價格陡然大幅上漲，也有不合理成分。2016年末，中國鋼材價格指數(shù)為99.51點，同比上漲76.53%，中國煤炭價格指數(shù)160點，比2015年末上漲44.1點，秦皇島港5500大卡煤炭價格為639元/噸，同比上漲72.7%，上游產(chǎn)品價格上漲勢必加大下游產(chǎn)業(yè)特別是加工制造業(yè)的成本。在國內(nèi)煤炭產(chǎn)量減少3.4億噸的同時，煤炭進口高達2.56億噸，同比增長25.2%。在去庫存過程中部分熱點城市房價快速上漲，資產(chǎn)泡沫擴大。2016年12月，北京、上海、廣州、深圳、合肥、南京新建商品住宅價格同比上漲25.9%、26.5%、24.1%、23.5%、46.3%、38.8%，明顯抬高了生產(chǎn)生活和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本。同時，資金過多向房地產(chǎn)領(lǐng)域集中，2016年居民中長期貸款增加5.68萬億元，比2015年增長86%，占全部新增貸款比重的45%，債券、保險、理財?shù)荣Y金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域也較多，增加了潛在風險隱患。

五是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及重點任務的內(nèi)涵和范圍有待拓展。從去產(chǎn)能看，除鋼鐵、煤炭行業(yè)外，其他一些行業(yè)產(chǎn)能過剩形勢也相當嚴峻。例如：電力，2016年底我國全口徑發(fā)電裝機容量已達16.5億千瓦，同比增長8.2%，6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備累計平均利用小時由2012年的4572小時降至2016年的3785小時，是1964年以來的最低水平，清潔能源不能滿負荷運行，棄風、棄光、棄水現(xiàn)象在一些地區(qū)相當突出。水泥，2016年產(chǎn)量24億噸，產(chǎn)能利用率約為68%，考慮到在建、擬建產(chǎn)能，今后產(chǎn)能利用率還將下降。平板玻璃，2015年產(chǎn)量7.39億重量箱，而平板玻璃總產(chǎn)能達到10.87億重量箱，產(chǎn)能利用率為68%，行業(yè)停窖率從2014年的16.3%上升至2015年的30.5%。造船，2015年我國產(chǎn)能利用率不足70%，低于同期全球造船平均產(chǎn)能利用率6個百分點，多數(shù)中小型船廠開工率不足30%。汽車，2016年整車產(chǎn)量為2811萬輛，已有大量產(chǎn)能閑置，商用車產(chǎn)能利用率更低，隨著在建項目陸續(xù)投產(chǎn)，今后幾年汽車產(chǎn)能過剩加重的風險上升。因此，去產(chǎn)能應統(tǒng)籌拓展行業(yè)范圍，體現(xiàn)全局性、前瞻性。去庫存方面，除房地產(chǎn)庫存外，目前糧食庫存規(guī)模偏大，負擔沉重，難以持續(xù)，需采取措施進一步化解。

從結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵看，國內(nèi)外不同機構(gòu)和專家有不同的理解。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合中國實際，我國的結(jié)構(gòu)性改革應在扎實推進“三去一降一補”重點任務基礎(chǔ)上，強調(diào)簡政放權(quán)、科技創(chuàng)新、公平競爭三個途徑，形成“5+3”的結(jié)構(gòu)性改革豐富內(nèi)涵。

下一步推進的舉措

（一）扎實有效去產(chǎn)能。繼續(xù)深入推進鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能，同時適當拓展去產(chǎn)能的重點行業(yè)范圍。全年計劃壓減鋼鐵產(chǎn)能5000萬噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸以上。同時，啟動煤電去產(chǎn)能工作，淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上。嚴格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等相關(guān)法律法規(guī)和標準，更多運用市場化法治化手段，有效處置“僵尸企業(yè)”，推動企業(yè)兼并重組。防止已壓減產(chǎn)能死灰復燃，嚴控產(chǎn)能過剩行業(yè)新上產(chǎn)能。深入細致做好職工安置，督促地方使用好中央獎補資金，籌集好配套資金，做好職工轉(zhuǎn)崗培訓和社保費用銜接，努力使去產(chǎn)能分流人員生活有保障、就業(yè)有門路。制定措施方案，妥善處置企業(yè)債務。同時，其他產(chǎn)能過剩行業(yè)也要積極主動運用市場化辦法去產(chǎn)能，促進優(yōu)勝劣汰，改善市場供求，防止市場和價格出現(xiàn)大起大落。

（二）因城施策去庫存。房地產(chǎn)市場調(diào)控要把握好去庫存和穩(wěn)房價的平衡。一方面，目前三四線城市房地產(chǎn)庫存仍然較多，要繼續(xù)落實和完善去庫存舉措，支持居民自住和進城人員購房需求。圍繞促進1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標，深化戶籍制度改革，努力實現(xiàn)全年城鎮(zhèn)外來人口落戶1300萬人以上。要進一步推進棚改貨幣化安置，特別是在三四線城市和縣城要大幅度提高比例，加快棚改進度，減少重復建設(shè)。在減少住宅庫存的同時，積極消化非住宅房地產(chǎn)庫存。另一方面，房價水平高、上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地，加強住房市場監(jiān)管，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為。要準確把握住房的居住屬性，落實地方政府主體責任，加快建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，構(gòu)建購租并舉的住房制度，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。同時，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，多措并重消化糧食庫存，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，擴大糧食加工轉(zhuǎn)化，到2020年減少玉米種植面積5000萬畝，生物燃料乙醇年利用量400萬噸，逐步緩解糧食庫存過高壓力。

（三）穩(wěn)妥有序去杠桿。我國債務結(jié)構(gòu)不平衡，主要是非金融企業(yè)杠桿率較高，這與我國儲蓄率高、以信貸為主的融資結(jié)構(gòu)有關(guān)。去杠桿要把降低企業(yè)特別是國有企業(yè)杠桿率作為重中之重。要綜合施策，促進企業(yè)盤活存量資產(chǎn)，推進資產(chǎn)證券化，支持市場化法治化債轉(zhuǎn)股，加大股權(quán)融資力度，強化企業(yè)特別是國有企業(yè)財務杠桿約束，逐步將企業(yè)的負債水平降下來。同時，要規(guī)范政府舉債行為，控制地方融資平臺債務過快增長，防范地方政府違規(guī)變相舉債和隱性債務風險。我國居民家庭負債水平總體不高，但增長偏快，2016年居民中長期貸款余額同比增長31.39%，居民債務率由2015年的39.43%上升到2016年的44.85%。我國居民負債有上升空間，但要合理確定住房貸款首付比例和多套房貸款比例、利率政策，防止居民家庭貸款在短期內(nèi)過快增長和向房地產(chǎn)領(lǐng)域過多集中?？傊?，高杠桿率是多年形成的，去杠桿也需要一個過程，要把握好去杠桿的力度、節(jié)奏，既要防止陡然去杠桿而使經(jīng)濟失血、潛在風險暴露，也要防止杠桿率在高水平上進一步過多攀升。

（四）多措并舉降成本。2017年要在繼續(xù)減稅的同時，加大降費力度，讓企業(yè)休養(yǎng)生息、固本培元，在降成本上有實實在在的獲得感和認同感。主要包括幾個方面：一是繼續(xù)實施減稅政策，完善全面推開營改增試點，擴大享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小微企業(yè)范圍，年應納稅所得額上限由30萬元提高到50萬元?？萍夹椭行∑髽I(yè)研發(fā)費用加計扣除比例，由50%提高到75%。繼續(xù)實施物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施城鎮(zhèn)土地使用稅等6項稅收減免政策。預計全年減稅3500億元左右。二是全面清理規(guī)范政府性基金，取消城市公用事業(yè)附加等一批基金，授權(quán)地方政府自主減免部分基金。取消或停征35項涉企行政事業(yè)性收費，中央涉企收費項目再減少一半以上，降低一批收費標準。三是減少政府定價的涉企經(jīng)營性收費，全面取消行政審批前置中介服務違規(guī)收費，降低金融、鐵路貨運等重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)涉企經(jīng)營性收費，加強對市場調(diào)節(jié)類經(jīng)營服務性收費監(jiān)管。四是在去年降低“五險一金”基礎(chǔ)上，再適當降低有關(guān)繳費比例。五是進一步采取措施，降低企業(yè)用能成本、物流成本和制度性交易成本。六是推進網(wǎng)絡提速降費，加強網(wǎng)絡設(shè)施建設(shè)，年內(nèi)全部取消手機國內(nèi)長途和漫游費，降低中小企業(yè)寬帶接入專線價格，推動降低國際長途電話費，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展，助推數(shù)字經(jīng)濟騰飛。

（五）精準加力補短板。要針對嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善的突出問題，結(jié)合推進“十三五”規(guī)劃確定的165個重大工程和重點項目，加大補短板力度。繼續(xù)深入實施精準扶貧精準脫貧，今年要再減少農(nóng)村貧困人口1000萬人以上，完成異地扶貧搬遷340萬人。中央財政專項扶貧資金增長30%以上。加強集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)開發(fā)，加快改善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務，實施貧困村整體提升工程。完善東西部扶貧協(xié)作機制，支持社會力量參與扶貧。除了消除貧困這一最大短板外，還要加強薄弱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快社會領(lǐng)域改革和發(fā)展，培育壯大新產(chǎn)業(yè)新動能等，對經(jīng)濟社會發(fā)展中的各項短板，都要繼續(xù)研究梳理，采取措施補上短板。

進一步落實好“三去一降一補”重點任務

落實好“三去一降一補”重點任務，提高供給體系的質(zhì)量、效率和對需求變化的適應性，根本途徑是改革創(chuàng)新，其中的關(guān)鍵是深化簡政放權(quán)、強化創(chuàng)新驅(qū)動、促進公平競爭，這也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應有之義。

一是深化簡政放權(quán)。要全面實施清單管理制度，制定國務院部門權(quán)力和責任清單，擴大市場準入負面清單試點。清理取消一批生產(chǎn)和服務許可證。深化商事制度改革，實行“多證合一”，擴大“證照分離”改革試點。完善事中事后監(jiān)管制度，實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋，推進綜合行政執(zhí)法。加快國務院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成全國統(tǒng)一政務服務平臺。

二是強化創(chuàng)新驅(qū)動。要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提升科技創(chuàng)新能力，完善對基礎(chǔ)研究和原創(chuàng)性研究的長期穩(wěn)定支持機制。全面實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，支持和引導分享經(jīng)濟發(fā)展，制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則。深入實施《中國制造2025》，加快大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)應用，把發(fā)展智能制造作為主攻方向，推動中國制造向中高端邁進。持續(xù)推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動新舊動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級。

三是促進公平競爭。建立公平競爭審查制度，努力消除地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策等現(xiàn)象，完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。有效落實產(chǎn)權(quán)保護制度，依法保障各種所有制經(jīng)濟組織和公民財產(chǎn)權(quán)，激發(fā)和保護企業(yè)家精神。對于侵害企業(yè)產(chǎn)權(quán)的行為，要嚴肅查處、有錯必糾。同時，加快推進國有企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推動混合所有制改革在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開放競爭性業(yè)務。加快構(gòu)建新型政商關(guān)系。堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，進一步放寬非公有制經(jīng)濟市場準入，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，充分激發(fā)各類供給側(cè)市場主體的活力。