深化混改：關鍵領域突破

余芳倩+張娜

混合所有制改革是國企改革的重要突破口，而關鍵領域的突破則對混合所有制改革繼續(xù)深化至關重要。其實2017年的政府工作報告關于國企改革有一個看點，即將混合所有制改革由去年的“開展混合所有制改革”升級為“深化混合所有制改革”。也就意味著，在十八屆三中全會以來取得的改革成效基礎上將進一步加快改革。一方面，會加大覆蓋面，更多的企業(yè)納入混改的范疇；另一方面，則要在重要領域，尤其是壟斷性領域加大改革力度，加快落實“6+1”改革方案。（“6+1”試點即為第一批央企混改的試點，“6”包含：東航集團、聯(lián)通集團、南方電網、哈電集團、中國核建和中國船舶六大央企；“1”指的是浙江省。）

按照《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》要求，不管是中央經濟工作會議，還是今年兩會的政府工作報告，均將電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工7個領域列為關鍵領域，并逐步展開混合所有制試點改革。

全國一盤棋深化混改

全國“兩會”、地方“兩會”、中央經濟工作會議，幾次會議均將深化混合所有制改革列為重點。

在十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行的主題為“國企改革”的記者會上，國務院國資委主任肖亞慶一再強調，在混合所有制改革上要進一步推動，數(shù)量上要擴大，層級上要提升，更要有深度的進一步拓展。過去的一年，國資委堅決貫徹落實中央的決策部署，一手抓政策的完善和具體化，一手抓改革實踐的推動。

關于“數(shù)量上要擴大”，換言之，即為擴大試點。比如“1+N”的試點中有一項是國有資本企業(yè)的改革試點，以此為例，近期，國資委多次提出，2017年要推進國有資本投資、運營公司改革試點，也就是說要在先前兩批十家央企試點以及地方組建52家國有資本投資、運營公司的基礎上，一方面進一步做好現(xiàn)有試點企業(yè)的試點工作，另一方面將繼續(xù)擴大試點范圍。其他的試點也思路相同。再比如當下熱炒的“1+6”試點，此次七大關鍵領域的央企也有可能被列為“1+6”的第二批試點企業(yè)。

中央思路如此，地方亦循此模式。國務院于2015年9月印發(fā)了《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》，國資委于2016年下半年印發(fā)了《中央企業(yè)實施混合所有制改革有關事項的規(guī)定》。很快地，至2016年年底已有21個省、區(qū)、市出臺了國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的實施意見。在混合所有制改革頂層設計的指導下，各地通過發(fā)展公眾公司、引入非公資本、開展項目合作、改革基礎設施投融資模式等，規(guī)范有序推進混合所有制改革。

在全國“兩會”之前，地方“兩會”陸續(xù)召開，國企改革成為焦點之一，多個省份將2017年視為國企改革的關鍵年。北京、天津、上海、重慶、江西、福建、廣西、吉林、甘肅、陜西、黑龍江、湖南、河北、內蒙古等省區(qū)市，均明確將進一步推進國企改革列為2017年重點工作，國企混改成改革突破口。

以陜西為例，“兩會”提出2017年陜西將全面深化國有企業(yè)改革，加快企業(yè)改制上市和資本證券化步伐，促進轉型升級。同時，鼓勵民營企業(yè)通過出資入股、收購股權、股權置換等多種方式參與國企改制重組。陜西將全面深化國有企業(yè)改革，加快省屬42戶企業(yè)“一企一策”改革，做大做優(yōu)做強骨干企業(yè)。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，構建有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化運營機制。以組建國有資本運營公司等六項改革為重點，加快企業(yè)改制上市和資本證券化步伐，促進轉型升級。啟動國有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作，加快剝離企業(yè)辦社會職能。

另外，福建、北京、青海等力推員工持股試點；上海、云南、新疆、吉林等地則積極推進市屬企業(yè)上市及資產證券化；廣東提出重點整合集團下屬二三級企業(yè)，深化股份制改革；東北地區(qū)及中西部地區(qū)混改也進一步提速。地方政府也紛紛鉚足了勁。

由此可見，對于混合所有制改革，從上到下，形成了全國一盤棋、層層抓落實的局面。制度保障上，國資委會同有關部門在具體規(guī)章和具體方案上一共出臺了38件；而全國各省、區(qū)、市則將這個數(shù)據(jù)翻了20倍，出臺了760多項具體方案和具體舉措。試點上，僅中央企業(yè)而言，自從集團層面推進十項改革試點后，2016年在集團層面基礎上逐漸深入到二級、三級至基層，層層落地推進改革；而地方同樣放大了20倍，將數(shù)據(jù)再次刷新，已開展了200多項試點。

就連嗅覺靈敏的股市，都將國企改革尤其是混合所有制改革列為2017年A股市場投資的一根主線。并且券商們建議關注兩條主線：一是首批混改試點“6+1”集團旗下公司；二是有望入選“第二批”混改試點的企業(yè)，主要集中在重點推進的七大壟斷性領域。

關鍵領域的突破力度

2017年政府工作報告中指出，“深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐”。這是繼2016年12月份中央經濟工作會議將混合所有制改革定位為“國企改革的重要突破口”，并明確提出這一任務后，政府工作報告再次提出。

電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工，這本屬于關系到國計民生的壟斷性的領域，市場參與競爭程度不高，從政府工作報告的這一提法可見中央混改的決心。業(yè)界紛紛表示，這七大壟斷性關鍵領域的突破將使得混合所有制改革邁出實質性的步伐。如同當初的“6+1”試點一樣，七大壟斷性關鍵領域成為關注的熱點。

而對于七大壟斷性關鍵領域，相關央企也紛紛提出了混改方案，或者表明了混改的決心。在七大壟斷性關鍵領域中，鐵路是確定性最高、混改思路最明確的領域。2017年1月中國鐵路總公司工作會議上，中鐵總公司黨組書記、總經理陸東福明確提出，“將拓展與鐵路運輸上下游企業(yè)的合作，采取國鐵出資參股、設立合作平臺公司等方式，促進鐵路資本與社會資本融合發(fā)展。探索股權投資多元化的混合所有制改革新模式，對具有規(guī)模效應、鐵路網絡優(yōu)勢的資產資源進行重組整合，吸收社會資本入股，建立市場化運營企業(yè)。創(chuàng)新鐵路發(fā)展基金發(fā)行模式，暢通企業(yè)、社會投資鐵路發(fā)展基金渠道。”

幾乎同期，混改之風在軍工領域也率先刮了起來。1月初發(fā)布的《中國兵器工業(yè)集團公司關于發(fā)展混合所有制經濟的指導意見（試行）》提出26條意見，表示將推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結構，促進企業(yè)轉換經營機制，放大國有資本功能，實現(xiàn)國有資本保值增值，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。資料顯示，兵器工業(yè)集團有12家上市公司，包括11家A股：遼通化工、北方國際、北化股份、長春一東、新華光、北方股份、中兵光電、凌云股份、晉西車軸、北方創(chuàng)業(yè)、江南紅箭；1家H股：安捷利實業(yè)。

中國兵器裝備集團也制定了軍工企業(yè)混合所有制改革試點初步方案，確定了4家試點單位，并在上市公司長安汽車中推行中高管持股試點，為下一步推行股權激勵和核心員工持股積累經驗。同時，開展軍工資產證券化的研究和論證，探索實施汽車產業(yè)股權激勵計劃。

在油氣領域，“三桶油”也開始破冰，2016年12月20日，中石油審議并原則通過《集團公司市場化改革指導意見》和《集團公司混合所有制改革指導意見》。在此之前，中石油已在油田、煉化、銷售等企業(yè)試點實施經營自主權改革，天然氣銷售和管道業(yè)務體制調整，裝備制造企業(yè)“五自”經營改革等。并且， 2017年初，中石油天然氣銷售南方分公司和北方分公司相繼成立，標志著其天然氣銷售管理體制改革邁出實質性一步。

中石油董事長王宜林表示，2017年公司認真貫徹中央關于深化國有企業(yè)改革、石油天然氣體制改革等決策部署，堅持問題導向、試點先行，堅持重點突破、協(xié)調推進，適時推出新的改革舉措，充分激發(fā)和調動各方面積極性。一要穩(wěn)步推進管理體制改革，二要持續(xù)推進業(yè)務整合重組和混合所有制改革，三要加快推進市場化機制改革，四要有序推進三項制度改革，五要扎實推進礦區(qū)業(yè)務改革，六要積極推進黨建制度和監(jiān)督機制改革。

中石化也不甘落后，其實，2014年中石化就在銷售板塊打響過油氣行業(yè) “混改第一槍”。2017年，中石化集團董事長王玉普表示，2017年是實施“十三五”發(fā)展規(guī)劃的重要一年，是供給側結構性改革的深化之年。主要包括全力打好三大改革攻堅戰(zhàn)，推進三項制度改革試點，圍繞主業(yè)發(fā)展積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，開展總部職能優(yōu)化等。

相比而言，電力領域的混改是比較緩慢的。國家電網的混改則以合資合作、上市為主要形式，以抽水蓄能電站建設、增量配電投資業(yè)務放開、產業(yè)和金融單位等為重點。南方電網則成為電力體制改革排頭兵，在《南方電網公司關于2017年全面深化改革的指導意見（征求意見稿）》中，該公司明確了今年的重點，即抓好6項工作：持續(xù)完善輸配電價機制建設、持續(xù)加大電力市場化交易力度、努力提升電力交易機構規(guī)范運行水平、深入推進售電側改革、積極參與增量配電業(yè)務改革試點、穩(wěn)妥推進獨立供電區(qū)改革。不過，值得留意的是，國家電網公司和南方電網公司不約而同地把2017年1號文件給予了“改革”。

而在電信領域，混改也被作為改革突破口。中國聯(lián)通董事長王曉初要求，要爭取以混合所有制改革試點為契機，建立真正市場化的機制。中國電信表示，2017年公司將充分運用多種方式，積極探索混改，率先從智慧家庭、互聯(lián)網金融、新興ICT和物聯(lián)網四個領域進行突破。

民航領域，“6+1”早已涉及。早在2015年10月，東方航空就與達美航空簽署協(xié)議，根據(jù)認股協(xié)議，達美航空投資約34.89億港元（合27.5億元人民幣）認購東航H股4.6591億股票，占認股后H股股本的10%，占總股本的3.55%，入股后，達美航空將成為東方航空除集團及關聯(lián)公司外的第一大外部股東。2016年4月，東方航空又在上海宣布與攜程達成戰(zhàn)略合作，攜程以30億元定增東方航空。雙方將在業(yè)務、股權、資本市場等領域開展全方位的合作。國航和南航也在2017年的混改上有著實質性目標。3月份，國航發(fā)布了百億元定增發(fā)行情況報告，中國國有企業(yè)結構調整基金參與了定增，并成為了中國國航的第7大股東，這被解讀為是在為混改做準備，未來該基金將助力中國國航戰(zhàn)略資源整合、投資并購、貨運等主要板塊改革發(fā)展等計劃。而南航，美國航空正與南方航空進行深入商談，擬斥資約2億美元持有南航H股，投資額約相當于南航市值的2%，入股可能通過定增方式進行。

之所以2017年的混改重點選擇七大壟斷性，國家發(fā)改委副主任劉鶴曾談到，在關系國計民生和經濟安全的重要領域開展混合所有制改革試點，表明了推進這項改革的決心和信心，改革的主要任務是開放競爭性業(yè)務、破除行政壟斷、打破市場壟斷，推進政企分開、政資分開、網運分開、特許經營等。允許乃至引入更多的非公資本發(fā)展混合所有制經濟，是實現(xiàn)改革任務可探索的有效途徑。

這項改革已引向深入，要為“改”而“混”、不能為“混”而“混”，混合是手段，核心是深化改革。2017年將是混合所有制改革的落地之年，壟斷領域的混改一直是難啃的硬骨頭，但該領域混改對整個混改乃至國企改革有著牽引作用，因此，攻堅就在這兩年。

目標方向與方式途徑

無疑，混改是國企改革的重要突破口，政府工作報告中關于加快推進國企國資改革部分的第一句話就是，“要以提高核心競爭力和資源配置效率為目標，形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制”，這無疑就是混改的方向。一是公司法人治理結構，二是市場化經營機制。換句話說，混改對國企的標準就是，完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率。

其實，混合所有制改革和完善法人治理結構是相輔相成的，因為沒有公司制改革和混合所有制改革的有序推進，國企就不可能真正建立起有效制衡的公司法人治理結構；另一方面看，形成有效制衡的公司法人治理結構，意味著公司董事會中必須包括來自不同投資主體的代表，并且能夠形成國有股東與非國有股東相互之間的有效制衡，而不是國有股權一股獨大，目的在于保護積極參與國企公司制與混合所有制改革的非公有制主體的合法權益。那么，在改革中，就要拿出更多的國企股權比例讓渡給參與混合所有制改革的非公有制主體；或者是在改革后的董事會組成與運作中做出有利于保障中小非公有制股東權益的制度安排。

對此，國資委也提出要積極引入各類投資者，實現(xiàn)股權多元化，探索集團層面股權多元化改革。要按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求，邁出實質性步伐。在2016年啟動實施的第一批部分重要領域混合所有制改革試點中，提出將在引入合格非國有戰(zhàn)略投資者、建立市場化激勵約束機制和薪酬管理體系、探索實行國家特殊管理股制度、完善混合所有制企業(yè)法人治理結構、加強國企黨建工作的途徑和方式等方面進行先行先試。目前推進混合所有制改革主要有三種方式：一是引入非國有資本參與國有企業(yè)改革；二是引入非國有資本參與國有企業(yè)改革，國有資本投資運營公司對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性好的非國有企業(yè)進行股權投資；三是探索實行混合所有制企業(yè)員工持股，員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。

在市場化經營機制方面與混合所有制改革也是無法割裂的，離開了混合所有制改革，沒有國企瘦身健體的支持，靈活高效的市場化經營機制的建立也將成為空談，大量存在的“僵尸企業(yè)”、特困企業(yè)將會擾亂市場競爭秩序，必須在混合所有制改革的基礎上，加快推進落實企業(yè)董事會職權、市場化選聘經營者、職業(yè)經理人制度建設，并建立相應考核激勵機制，國企才具備靈活高效運行的制度基礎。

對于瘦身健體，2016年成績斐然，中央企業(yè)減了2730個法人，這些法人的去除使管理層級縮小，更使管理能力進一步增強；另外，通過供給側結構性改革，成效逐漸顯現(xiàn)，率先超額完成了去鋼鐵、去煤炭的產能任務，寶鋼和武鋼為代表的中央企業(yè)重組就是很好的案例，不僅去了產能，而且質量和效益提升了，結構在進行優(yōu)化。

國家發(fā)改委副主任劉鶴提出，混合所有制改革試點，要達到“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的預期目標。通過改革，健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，完善市場化的激勵約束機制，推動產業(yè)鏈、價值鏈關鍵業(yè)務重組整合，提質增效、轉型升級、全面提高勞動生產率，從體制機制上解決國有企業(yè)內部管理行政化、外部行為非市場化的問題。推進混合所有制改革試點工作，要隨時深入全面了解情況，堅持正確方向，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。尤其要注重充分發(fā)揮市場機制作用、加強對各種所有制經濟的產權保護、依法規(guī)范操作等問題，穩(wěn)中求進，大膽探索，務求實效。下一步，要繼續(xù)加大工作力度，加強溝通協(xié)調，盡快解決試點中遇到的問題，加快形成可推廣可復制的改革經驗。

的確，可復制的改革經驗很重要，不管是“6+1”中的6家，還是七大壟斷性關鍵領域中的試點，都將涌現(xiàn)出大量的對央企而言可復制的經驗，這也是試點的意義所在。