耕地征收補(bǔ)償制度重構(gòu)視角下的耕地保護(hù)研究

劉峰

摘要：耕地為農(nóng)業(yè)發(fā)展之基，農(nóng)業(yè)為農(nóng)民生存之本?，F(xiàn)階段，我國耕地保護(hù)的威脅來自農(nóng)地非農(nóng)化，其中最主要的是土地征收。我國耕地征收補(bǔ)償制度大體上較為完備，但仍存在一定的缺陷：補(bǔ)償主體缺位而致使村委會(huì)借機(jī)侵害農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受到揚(yáng)公抑私思想的影響而未允許失地農(nóng)民享有土地增值的收益，補(bǔ)償程序粗疏而未能發(fā)揮程序?qū)?shí)體權(quán)利保障的功能，補(bǔ)償方式單一而未能為農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展提供機(jī)遇。因而在耕地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)過程中，明晰補(bǔ)償主體是治本之策，“市場價(jià)格補(bǔ)償+稅收調(diào)節(jié)”是關(guān)鍵舉措，發(fā)揮程序的利益整合功能是輔助措施，綜合運(yùn)用多種補(bǔ)償方式是長久之計(jì)。提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是保護(hù)資源的一種有效方法。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；征收；土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)民集體；安置補(bǔ)償

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0061-007

由于自然界的多樣性和自然資源散落各地，交換在人類社會(huì)極其普遍。[1]在社會(huì)主義國家，社會(huì)分工和生產(chǎn)資料歸屬于不同所有者，交換關(guān)系依然存在。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心是消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的差異，農(nóng)村的城市化即為應(yīng)有之義。在城市化過程中，建設(shè)用地的供需關(guān)系緊張，為緩解用地壓力，勢必會(huì)發(fā)生為公共利益的需要而占用耕地的情況。耕地為農(nóng)業(yè)發(fā)展之基，農(nóng)業(yè)為農(nóng)民生存之本。耕地關(guān)乎糧食安全問題，耕地流失會(huì)造成無地農(nóng)民等社會(huì)現(xiàn)象。現(xiàn)階段，我國耕地保護(hù)的威脅來自農(nóng)地非農(nóng)化，其中最主要的是土地征收。在國家所有權(quán)和集體所有權(quán)并存的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，國家為公共利益而征收集體所有的耕地，需要按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。耕地征收的實(shí)質(zhì)是集體和國家的交換，集體讓渡耕地的所有權(quán)，國家支付相應(yīng)的對價(jià)。社會(huì)學(xué)的交換理論認(rèn)為，對交換的任何一方來說，投入應(yīng)該等于產(chǎn)出。[2]然而，我國耕地補(bǔ)償中存在著“征你一頭牛，補(bǔ)你一頭豬”的巨大價(jià)差矛盾，既無助于征地活動(dòng)的開展，也無益于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以至于征地過程中有時(shí)會(huì)發(fā)生一些極端缺乏理性的事件。為充分保護(hù)產(chǎn)權(quán)，2016年11月，國務(wù)院出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》第8條“完善財(cái)產(chǎn)征收征用制度”強(qiáng)調(diào)，完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。（1）如何構(gòu)建一種更為科學(xué)、合理、公開的耕地征收補(bǔ)償制度，是實(shí)現(xiàn)公共利益和保護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益的迫切要求。

現(xiàn)階段，耕地保護(hù)面臨的主要威脅是土地征收。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，保護(hù)稀缺資源的方法也是一種重要手段，就是提高使用資源的成本。因此，提高耕地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就是提高使用土地資源的成本，以此來避免造成耕地浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，從而有效保護(hù)耕地。

一、問題與癥結(jié)：耕地征收補(bǔ)償之不足

我國耕地征收的相關(guān)規(guī)定主要集中在《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，大體上較為完備，然而在補(bǔ)償?shù)闹黧w、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面存在一定的缺陷。

（一）補(bǔ)償主體不明晰

耕地征收的實(shí)質(zhì)是耕地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐膰宜袡?quán)，故征收補(bǔ)償法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)該是政府和農(nóng)民集體。若耕地之上存在用益物權(quán)人，則用益物權(quán)人自然在其范疇。作為耕地所有權(quán)人的農(nóng)民集體包括村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，根據(jù)《物權(quán)法》第60條，村農(nóng)民集體的所有權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)行使，村民小組農(nóng)民集體的所有權(quán)由村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組行使。（2）在所有權(quán)主體之外，還有規(guī)定不是農(nóng)民集體的機(jī)關(guān)作為農(nóng)民集體所有權(quán)的行使主體，這種不合法律邏輯的情形存在的緣由正是立法者意識(shí)到“農(nóng)民集體”在行使土地所有權(quán)時(shí)存在某種難以克服的障礙而做出的補(bǔ)救。[3]然而，該種模式下，行使主體在行使所有權(quán)時(shí)是否遵循以及如何遵循農(nóng)民集體的意志也并非沒有疑問。[4]119作為行使主體權(quán)利的機(jī)關(guān)既不受所有權(quán)主體意志的約束，也不存在與所有權(quán)主體正相關(guān)的利益關(guān)系，行使主體按照自己的意志和利益行使他人的所有權(quán)，從本質(zhì)上而言，農(nóng)民集體的集體所有權(quán)也就變成了行使主體（尤其是村民委員會(huì)和村民小組）的個(gè)人所有權(quán)，行使主體假借行使所有權(quán)的名義攫取了屬于農(nóng)民集體的合法權(quán)益。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常把村民委員會(huì)和村民小組作為自己的下屬組織對待，以所有權(quán)主體的機(jī)關(guān)之外的組織作為所有權(quán)行使主體的權(quán)利行使模式為公權(quán)力侵害農(nóng)民集體的耕地所有權(quán)留下了管道。由于耕地的所有權(quán)主體缺位，在耕地征收實(shí)踐中，政府往往是搞定了村民委員會(huì)或者村民小組，就算是搞定了耕地征收。農(nóng)民個(gè)體被掩蓋在不能代表他們自身利益的集體代表名義下，被剝奪了知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、協(xié)商權(quán)、申訴權(quán)。[5]

與補(bǔ)償主體相對應(yīng)的問題是征收主體，根據(jù)耕地的集體所有權(quán)被征收為國家所有，再到國家出讓建設(shè)用地使用權(quán)的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的權(quán)利變更過程來看，征收法律關(guān)系的主體不包括開發(fā)商。但在實(shí)踐中，征收活動(dòng)由開發(fā)商負(fù)責(zé)實(shí)施，村民委員會(huì)加以輔助，而作為征收主體的政府往往退縮到開發(fā)商的背后。開發(fā)商的提前介入和政府的過早讓位，使得被征地農(nóng)民的權(quán)益受到野蠻征收的威脅。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

根據(jù)《物權(quán)法》第42條第2款和《土地管理法》第47條，我國耕地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照原有用途進(jìn)行補(bǔ)償。（1）土地補(bǔ)償費(fèi)，其計(jì)算公式為：土地補(bǔ)償費(fèi)=被征地畝數(shù)*前三年平均年產(chǎn)值*補(bǔ)償倍數(shù)（6<補(bǔ)償倍數(shù)<10）。（2）安置補(bǔ)助費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算公式為：①當(dāng)每公頃耕地需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*補(bǔ)償倍數(shù)<15時(shí)，安置補(bǔ)助費(fèi)=需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*前三年平均年產(chǎn)值*補(bǔ)償倍數(shù)（4<補(bǔ)償倍數(shù)<6）。②當(dāng)每公頃耕地需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*補(bǔ)償倍數(shù)>15時(shí)，安置補(bǔ)助費(fèi)=前三年平均年產(chǎn)值*15，其中需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)=被征耕地?cái)?shù)/人均占有耕地?cái)?shù)。（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，其計(jì)算公式為：青苗補(bǔ)償費(fèi)=省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定（一般是公允價(jià)值）。（4）被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)，對于社會(huì)保障費(fèi)的規(guī)定，并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。（3）如果上述的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不足以維持失地農(nóng)民的原有生活水平，即使需要增加土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的，也受到頗多限制，一是需經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，二是增加后的總和不得高于前三年平均年產(chǎn)值的30倍。2005年國土資源部《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》中規(guī)定區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素來估算地價(jià)。（4）

我國耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一系列不合理之處。首先，以農(nóng)業(yè)“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) ，并不能反映土地的真實(shí)價(jià)值。[6]依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來評估耕地的價(jià)值而對農(nóng)民補(bǔ)償，是一種有限的補(bǔ)償，只體現(xiàn)了對土地資源屬性的補(bǔ)償[7]，既不能反映土地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因“近鄰效應(yīng)”而帶來的價(jià)值，也不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價(jià)值，更不能體現(xiàn)環(huán)境和文化的價(jià)值。[8]其次，補(bǔ)償范圍未包括土地增值收益。衡愛民認(rèn)為，從耕地征收歸為國有再到國有建設(shè)用地出讓的程序上來看，我國現(xiàn)行法律實(shí)際上并未允許農(nóng)民享有土地增值收益，但是為了落實(shí)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，農(nóng)民應(yīng)該享有土地增值的收益。[9]失地農(nóng)民不能享受土地增值的收益，而政府攫取了出讓金與補(bǔ)償款之間的巨大價(jià)差利益，該種扭曲的利益分配格局，一方面可能誘發(fā)地方政府的征地?cái)控?cái)沖動(dòng)；另一方面又會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)一部分被征地人生活水平下降，發(fā)展能力喪失或者受限。[10] 再次，補(bǔ)償倍數(shù)的確定具有太大的自由裁量權(quán)。在計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，法律對補(bǔ)償倍數(shù)的上限和下限進(jìn)行了限定（土地補(bǔ)償費(fèi)為6至10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4至6倍），為政府留下了自由裁量的空間。自由意味著在比較中優(yōu)化選擇，自由理性的利己選擇者，只能在優(yōu)化行為結(jié)果的選擇范圍內(nèi)作出符合理性的自由選擇。[11]法律并未在補(bǔ)償中確定“就高不就低”的原則，因而，為了獲取高昂的出讓金與低廉的補(bǔ)償款之間的剪刀差，政府一般會(huì)選取法定最低補(bǔ)償倍數(shù)，或者為了穩(wěn)妥起見而選取最低補(bǔ)償倍數(shù)和最高補(bǔ)償倍數(shù)的中間數(shù)。如陳小君教授等在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)：很多地方反映政府都是按照該幅度（6至10倍或4至6倍）的下限進(jìn)行補(bǔ)償。[12]區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由于沒有硬性要求，也存在極大的自由裁量空間。最后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定深受“公而后私”思想的影響。中國傳統(tǒng)倫理道德強(qiáng)調(diào)“公利為上，利濟(jì)蒼生”，在處理個(gè)體與整體關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)“整體精神”，在處理公私關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)“公而后私”。[13]政府在耕地征收補(bǔ)償中，沒有考慮到土地負(fù)載的眾多社會(huì)功能和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，從根本上忽視了土地的私益性。[6]一味強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益讓步于公共利益的結(jié)果就是，忽略了耕地征收公益目的下對被征收者私益的保護(hù)，無視交換的實(shí)質(zhì)和被征地者的市場主體地位，用“自我犧牲”的道德觀念和管制思想而自行地為被征收者設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）補(bǔ)償程序不完善

現(xiàn)行法對征收程序的規(guī)定主要是兩個(gè)方面：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批程序，二是“兩公告一登記”制度?！皟晒妗?，其一是在征收土地的決定被批準(zhǔn)后公告，其二是在征地補(bǔ)償安置方案確定后公告；“一登記”指的是在征收公告規(guī)定的期限內(nèi)到有關(guān)部門辦理補(bǔ)償?shù)怯?。?）可見我國征收補(bǔ)償程序主要是單方參與，盡管在土地征收中有所謂的“兩公告”制度 ，但實(shí)際上只是讓農(nóng)民到指定的單位辦理手續(xù)的“通知書”。[6]

耕地征收補(bǔ)償程序的不完善主要體現(xiàn)在：首先，內(nèi)容粗疏簡略，缺乏系統(tǒng)性。對于權(quán)利的保護(hù)，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)體系化的保護(hù)系統(tǒng)，即使保護(hù)系統(tǒng)中最為核心的環(huán)節(jié)失效，其余環(huán)節(jié)的互為支撐、輔助也仍可使權(quán)利的保護(hù)不受影響。其次，被征地農(nóng)民無法參與到征收補(bǔ)償與安置方案的制定中，補(bǔ)償?shù)拇_定也就成為了政府主導(dǎo)的單方行為。在私法領(lǐng)域，自己是自己權(quán)利的享有者，在涉及權(quán)利的轉(zhuǎn)讓時(shí)，只有權(quán)利主體實(shí)質(zhì)性和全面性地參與其中，可以隨時(shí)終止或者中斷有損己方利益的行為，實(shí)現(xiàn)自己的利益。再次，缺乏事后的救濟(jì)程序?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，一個(gè)人的權(quán)利存在的主要標(biāo)志是，當(dāng)別人侵犯其權(quán)利之后他可以通過正當(dāng)?shù)某绦颢@得救濟(jì)，這也是權(quán)利的證明。如果沒有救濟(jì)，寫在紙上的權(quán)利再多也等于零。[14]雖然根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第（七）項(xiàng)、《行政訴訟法》第12條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，被征收人對耕地征收補(bǔ)償不服的，可以申請行政復(fù)議或者行政訴訟。（6，7）然而，《土地管理法實(shí)施條例》卻將補(bǔ)償爭議定性為民事爭議[15]，先協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，再由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。（8）但是被征收人難以對國務(wù)院的土地征收決定尋求救濟(jì)。[16]并且，部分法院在審理土地補(bǔ)償糾紛案件時(shí)，出于與政府保持關(guān)系的考慮，往往不會(huì)直接判決被告敗訴，而是通過向有關(guān)政府發(fā)出建議函等形式以提示相關(guān)政府，這就使得失地農(nóng)民在補(bǔ)償糾紛中處于弱勢甚至是失敗的地位。即使法院公正地作出判決，但人、財(cái)、物受制于地方政府的法院也無法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。[15]最后，程序流于形式?！皟晒嬉坏怯洝蓖耆钦鲗?dǎo)型的程序，且缺乏多方制衡機(jī)制，程序?qū)?shí)體權(quán)利的保障作用流于形式。

（四）補(bǔ)償方式不科學(xué)

貨幣補(bǔ)償是耕地征收補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法，具有簡潔、方便、直接的優(yōu)點(diǎn)，不僅不會(huì)延長過渡期，而且還為失地農(nóng)民從事創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供資金支持。葉劍平教授認(rèn)為，光是多補(bǔ)一些錢，是偽城鎮(zhèn)化。[17]筆者認(rèn)為，貨幣補(bǔ)償是一種低水平的補(bǔ)償。首先，貨幣補(bǔ)償不能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。農(nóng)民在文化教育和非農(nóng)技能方面都處于弱勢地位，在失地之后，很難再獲得其他職業(yè)，失地的同時(shí)也就失去了傳統(tǒng)的職業(yè)，從而變成“上崗無業(yè)、種地?zé)o田、低保無份”的“三無”人員。[18]其次，失地農(nóng)民的社會(huì)保障難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地既承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的功能，又承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。耕地被征收后，相當(dāng)一部分的農(nóng)民既無法融入城市，不能進(jìn)入城市社會(huì)保障體系，同時(shí)又喪失了作為社會(huì)保障的農(nóng)村土地，面臨雙重不利地位。再次，容易增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定呈正相關(guān)關(guān)系。[19]貨幣補(bǔ)償無法解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，失地農(nóng)民又缺乏投資的技巧，再加上失地農(nóng)民介于農(nóng)民與城市人的痛苦心理，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民大肆揮霍補(bǔ)償款，或者進(jìn)行賭博以實(shí)現(xiàn)“小賭怡情，大賭養(yǎng)家”的目的，把補(bǔ)償款很快就花完了，在缺乏生活來源的情況下，很容易走上違法犯罪的道路，成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素。最后，貨幣補(bǔ)償極易造成扭曲的價(jià)值觀。面臨突如其來的大額補(bǔ)償款，一部分失地農(nóng)民在金錢帶來的各種誘惑面前迷失自我，形成畸形的金錢觀和扭曲的價(jià)值觀。

二、創(chuàng)新與出路：耕地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)

（一）明晰耕地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w

高飛教授認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體制度的重構(gòu)，是完善土地征收補(bǔ)償?shù)闹伪局?。[20]對于集體土地所有權(quán)主體即農(nóng)民集體的重構(gòu)方式有很多，大致有三種思路：其一是將農(nóng)民集體進(jìn)行非法人制改造，有新型總有、合有、集體共有模式之分；其二是將農(nóng)民集體進(jìn)行法人制改造，有農(nóng)村社區(qū)法人制、自治法人制或農(nóng)業(yè)合作社法人制的爭論。[4]240-257無論將農(nóng)民集體改造為何種形式的主體，都必須遵循一點(diǎn)，產(chǎn)生一個(gè)能夠代表農(nóng)民集體意志和利益的代表機(jī)關(guān)行使所有權(quán)。因?yàn)闄?quán)利主體的不明晰，其中一個(gè)重要的原因就是沒有代表權(quán)利主體意志和利益的機(jī)關(guān)的存在。在農(nóng)民集體中，集體中的每一個(gè)成員既是農(nóng)民集體的成員，同時(shí)又是所有權(quán)的享有者。可以將村民代表大會(huì)或者每戶選出一名代表組成農(nóng)民集體的代表機(jī)關(guān)，以明晰農(nóng)民集體的存在。

（二）調(diào)整耕地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，涉及一個(gè)核心問題，即農(nóng)民能否分享土地增值的收益，以及享有多大的比例？陳柏峰指出，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不過是土地增值收益分配的具體規(guī)則。[21]對于土地增值收益的分配，理論界尚有爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸屬于政府。其論證的思路是引入土地發(fā)展權(quán)，認(rèn)為在農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地發(fā)展權(quán)由土地所有者享有，在工業(yè)社會(huì)，政府通過立法和分區(qū)規(guī)劃將土地開發(fā)的權(quán)利與土地所有權(quán)分離，土地開發(fā)的權(quán)利是一種政府為了優(yōu)先滿足社會(huì)需要而掌管的權(quán)利，農(nóng)民不能享受土地開發(fā)的權(quán)利，所以也不能享受土地增值而帶來的收益。[22]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地增值收益歸屬于農(nóng)民。因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)分離出來的，耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)考慮土地增值帶來的收益。

土地發(fā)展權(quán)的來源制約著土地增值收益的歸屬。然而，對于土地發(fā)展權(quán)的來源，學(xué)界認(rèn)識(shí)不一。程雪陽認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)源自土地所有權(quán)，是土地所有權(quán)的組成部分。[22]然而陳柏峰教授卻認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源自國家管制權(quán)對土地開發(fā)利用的限制。[21]筆者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是所有權(quán)的派生權(quán)利，是所有權(quán)的組成部分。首先，管制并不會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的產(chǎn)生。馬克思認(rèn)為，商品的價(jià)格是由價(jià)值決定，受供求關(guān)系的影響，價(jià)格圍繞著價(jià)值上下波動(dòng)。土地增值的主要原因包括：一是土地的自然屬性，如地理位置、地形、地貌等；二是土地的供求關(guān)系，主要是土地供應(yīng)、用地需求等。因此，國家的管制只是改變了土地的供求關(guān)系，在建設(shè)用地供不應(yīng)求的情況下，借助征收程序，耕地可以變成建設(shè)用地，也就導(dǎo)致了耕地價(jià)格的上漲。其次，所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。收益權(quán)能就是指所有權(quán)人有權(quán)享受物所帶來的新增經(jīng)濟(jì)價(jià)值，既包括自然增值部分，也包括法定孳息。最后，土地發(fā)展權(quán)雖然源自所有權(quán)，但并不意味著所有權(quán)是絕對的，行使受到相鄰關(guān)系的限制，土地發(fā)展權(quán)的行使也可能受到國家基于公共利益的管制，然而這并不能否定所有權(quán)的全面性。

既然土地發(fā)展權(quán)來源于所有權(quán)，則土地增值的收益自然由所有權(quán)人享有。在耕地征收補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)將土地增值的收益納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，但是出于公共利益的需要，可以對該土地增值收益部分進(jìn)行合理征稅。因?yàn)?，社?huì)財(cái)富的初次分配是按照生產(chǎn)資料、技術(shù)、勞動(dòng)、資本、知識(shí)的貢獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)的，其目的是保護(hù)產(chǎn)權(quán)和激勵(lì)勞動(dòng)，再次分配，是通過稅收等方式，調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（三）健全耕地征收的補(bǔ)償程序

程序通過保障公民的程序性權(quán)利而達(dá)到對實(shí)質(zhì)性權(quán)利的享有和運(yùn)用。[23]只有構(gòu)建一套完善的補(bǔ)償程序，確保被征收者實(shí)質(zhì)性和全面性地參與其中，才能實(shí)現(xiàn)“正當(dāng)程序的利益整合功能”[24]，確保被征收者的合法權(quán)益。

從補(bǔ)償?shù)拇_定程序看，補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)當(dāng)在征收公告之前完成，補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括土地增值收益，然而土地增值收益卻是不確定的。此時(shí)，就需要相應(yīng)的評估機(jī)構(gòu)對征收后的土地增值收益進(jìn)行評估，同時(shí)需要明確何種主體可以作為評估人、評估人的選任以及解除、評估人的專業(yè)性和獨(dú)立性、評估的程序及方法、評估機(jī)構(gòu)的報(bào)酬和責(zé)任。筆者認(rèn)為，被征收者可以聘請相應(yīng)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的價(jià)值進(jìn)行相應(yīng)的評估。然而，如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督，即使最公正的人在利益的驅(qū)使下偶爾也會(huì)將天平的砝碼向利益輸送者傾斜。因此，被征收者可以聘請注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。聘請資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所的費(fèi)用由被征收者支付，但是應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。至于評估機(jī)構(gòu)和注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所的解除事由、專業(yè)性和獨(dú)立性、評估和審計(jì)的程序與方法、報(bào)酬與責(zé)任等適用相關(guān)法律法規(guī)對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所所作的規(guī)定。補(bǔ)償?shù)拇_定除了可以采取上述評估方法外，當(dāng)然還可以由征收主體和被征收者在平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商一致。

從補(bǔ)償?shù)陌l(fā)布程序來看，為了避免補(bǔ)償發(fā)布程序流于形式，在發(fā)布程序的內(nèi)容和方式上都應(yīng)該進(jìn)一步明確。耕地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，這就決定了不是每個(gè)農(nóng)民都能直接參與到補(bǔ)償?shù)拇_定中去，而補(bǔ)償關(guān)系到每個(gè)失地農(nóng)民的切身利益，必須使其知曉。當(dāng)前的補(bǔ)償發(fā)布主要是公告，筆者認(rèn)為，補(bǔ)償發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其確定的依據(jù)、被征收人享有的救濟(jì)權(quán)和救濟(jì)途徑。除了公告，還可以采取電視廣播、網(wǎng)絡(luò)、當(dāng)?shù)刂髁鲌?bào)刊等方式，同時(shí)，應(yīng)該將公告張貼在村委會(huì)公告欄以及村民經(jīng)常聚集的場所，而且，必須采取發(fā)布與書面送達(dá)并行的雙軌模式，對于書面送達(dá)，可借助送達(dá)回執(zhí)來落實(shí)補(bǔ)償發(fā)布程序的實(shí)質(zhì)化。

從補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序來看，耕地征收雖然有行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)程序，然而行政復(fù)議和行政訴訟是一種事后程序，權(quán)利人只有越早地介入救濟(jì)程序，其權(quán)利得到保護(hù)的可能性才越大。筆者認(rèn)為，在補(bǔ)償款的初步確定階段，如果被征地農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，就可委托相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來評估耕地的價(jià)值，或者申請聽證會(huì)來重新界定耕地的價(jià)值，而不是在補(bǔ)償款正式確定之后，才能提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

（四）創(chuàng)新耕地征收的補(bǔ)償方式

對耕地征收補(bǔ)償方式的確定應(yīng)該堅(jiān)持二分法，即區(qū)分財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償和安置性補(bǔ)償?！巴恋?fù)Q社?！辈荒茏鳛榘仓眯匝a(bǔ)償方式，因?yàn)樵撃Ｊ酱嬖谝欢ǖ牟缓侠硇灾帲浩湟唬鐣?huì)保障屬于公共服務(wù)，提供社會(huì)保障是政府的職責(zé)，以土地?fù)Q社保，實(shí)質(zhì)上是政府為了獲得土地而使用社會(huì)保障作為誘餌讓農(nóng)民放棄土地的一種手段；其二，“土地?fù)Q社保”換取的是一種非完全保障。[25]因?yàn)橥恋負(fù)Q取的社保主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本標(biāo)準(zhǔn)是每月領(lǐng)取100～400元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。[26]“土地?fù)Q股權(quán)”也不適合作為安置性補(bǔ)償方式。因?yàn)橥恋負(fù)Q股權(quán)模式下，可得收益與市場經(jīng)營掛鉤，而市場經(jīng)營具有天然的逐利性和高度的風(fēng)險(xiǎn)性，致使失地農(nóng)民的安置處于高度的不確定性之上。對于安置性補(bǔ)償方式的選擇，一定要充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展。再就業(yè)安置是一種比較優(yōu)秀的方式，然而再就業(yè)安置的分流作用畢竟是有限的?？傊仓醚a(bǔ)償方案對財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以貨幣補(bǔ)償為主，以入股分紅為輔；對于安置補(bǔ)償，可以兼采再就業(yè)安置、留地安置、異地安置、社會(huì)保障安置等。

三、啟示與建議：創(chuàng)新體制機(jī)制與完善法律制度

耕地保護(hù)是涉及子孫未來發(fā)展的重要大事，處理不好，會(huì)給國家的未來帶來重大隱患。強(qiáng)化保護(hù)耕地理念、創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制、逐步完善法律制度、加大耕地違法查處是我們的必然選擇。

（一）強(qiáng)化保護(hù)耕地理念

“民以食為天”，作為農(nóng)民生存和社會(huì)保障的土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)并可以依賴的唯一資源。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，適當(dāng)?shù)卣加酶仉y以避免，但要合理注意發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)，能夠不占用耕地的情況下，就盡量不要占用。美國總統(tǒng)羅斯福曾說過：“毀掉自己土地資源的國家，最終必然要?dú)У糇约骸！蓖恋刭Y源保護(hù)被美國列為“僅次于保衛(wèi)美國國家的頭等大事”。我們一定要從戰(zhàn)略的高度、從國家可持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的重要性。各級地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要緊繃耕地保護(hù)這根弦，積極倡導(dǎo)集約用地，營造珍惜耕地的輿論環(huán)境。

（二）創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制

保護(hù)有限的耕地資源事關(guān)14億人的吃飯問題，但現(xiàn)實(shí)是耕地保護(hù)面臨耕地非農(nóng)化的嚴(yán)重威脅。耕地保護(hù)的手段有很多種，市場化的手段就是提高資源的使用價(jià)格，通過將資源價(jià)格的市場化讓使用耕地的人支付更高的成本。征收補(bǔ)償制度只有走市場化的路子才能有效遏制耕地被浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。不合理的耕地征收補(bǔ)償制度不僅在程序上將農(nóng)民排斥于外，而且在實(shí)體上未將土地增值收益分配給農(nóng)民，無視農(nóng)民發(fā)展權(quán)的存在。在耕地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)過程中，必須以農(nóng)民的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)的保護(hù)為宗旨，以確保失地農(nóng)民能夠切實(shí)享受到城鄉(xiāng)一體化所帶來的利益。同時(shí)，要充分挖掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力，鼓勵(lì)舊城改造。由于歷史因素，我國城鎮(zhèn)中的工業(yè)用地比例偏大，不少工業(yè)企業(yè)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)倒閉、破產(chǎn)的情況，要及時(shí)將這些占據(jù)城鎮(zhèn)中心位置的閑置土地開發(fā)利用好，逐步形成“高價(jià)外延”、“優(yōu)惠挖潛”的用地機(jī)制。

（三）逐步完善法律制度

我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然會(huì)增加對建設(shè)用地的需求。加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，需要法律的剛性約束，避免盲目擴(kuò)張征用耕地。要合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，認(rèn)真編制具體明細(xì)的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃。各級政府要按照所在地發(fā)展實(shí)際，從嚴(yán)從緊編制供地計(jì)劃，切實(shí)遵循“先存量，后增量”的原則，盡量減少耕地征用。通過不斷完善立法，確保在耕地征用過程中農(nóng)民的利益不受損。在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)日漸成熟后，土地作為生產(chǎn)要素同樣需要通過市場配置，按公允價(jià)格補(bǔ)償、逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將是大勢所趨。要從對農(nóng)民生存保障權(quán)延續(xù)性的視角來看待耕地補(bǔ)償工作。耕地征收補(bǔ)償工作，不僅要考慮到維持被征收時(shí)實(shí)際占有人的生存，而且還要考慮能為其后幾代農(nóng)民提供生存的資源?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的以30倍補(bǔ)償而換取農(nóng)民事實(shí)上的所有權(quán)，使其失去可以長期依靠的耕地生存保障資源，從當(dāng)前的實(shí)際看，其所獲得的補(bǔ)償既難以維系其長期生存發(fā)展，對其后代的保障更是不足的，是明顯有欠公平的。因此，今后在法律修訂中，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加大耕地違法查處

對耕地征用過程中出現(xiàn)的違紀(jì)違法案件，要加強(qiáng)檢查，強(qiáng)化執(zhí)法，依違紀(jì)違法的不同程度追究行政責(zé)任、民事責(zé)任直至刑事責(zé)任。尤其是對那些性質(zhì)惡劣、造成不良影響的刑事案件，應(yīng)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，嚴(yán)厲打擊耕地資源征用過程中的犯罪案件。我國現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”因此，在征地過程中，“公共利益”是征收的前提條件，但對于公共利益具體包括哪些內(nèi)容，法律并未明確和細(xì)化。這就要求國土部門在執(zhí)法檢查中，要切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)征地過程中公共利益擴(kuò)大化、假公共利益之名謀取商業(yè)利益、將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批，以及其他規(guī)避法定審批權(quán)限的各種違紀(jì)違法行為。對耕地征收的目的和用途突破公共利益限制的，尤其是侵占或剝奪農(nóng)民利益的行為，一定要嚴(yán)肅查處。

注釋：

（1）參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。

（2）《中華人民共和國物權(quán)法》第60條：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

（3）《物權(quán)法》第42條第2款：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2款：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。第4款：被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

（4）國土資源部《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》：征地區(qū)片綜合地價(jià)是征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制訂時(shí)要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進(jìn)行測算。

（5）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)主要體現(xiàn)在《土地管理法》第44條和45條。

（6）《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的?！?

（7）《中華人民共和國行政訴訟法》第12條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（五）對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的?！?/p>

（8）《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條：對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。

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（責(zé)任編輯 明 篤）