力促京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展

張曉歡+包雅鈞

建議樹立京津冀文化旅游區(qū)域品牌，補(bǔ)齊京津冀文化旅游網(wǎng)絡(luò)短板，弱化行政體制的不利影響，完善京津冀文化旅游協(xié)同治理體系

當(dāng)前和今后一個時期，是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時期。京津冀文化旅游協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要組成部分。隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，京津冀產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等協(xié)同發(fā)展思路更加明晰，為京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展提供了良好的戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策支撐。建議京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“協(xié)同辦”）抓住當(dāng)前深化京津冀協(xié)同發(fā)展的有利時機(jī)，創(chuàng)新區(qū)域文化旅游協(xié)同發(fā)展模式，弱化行政體制的不利影響，全面推動京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展。

京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢條件

京津冀文化經(jīng)過歷代融合發(fā)展，呈現(xiàn)出相互影響、共同進(jìn)步的態(tài)勢。無論是從地理上還是從文化上來看，京津冀都是不可分割的整體，其文化共同母體始終不變，這是京津冀區(qū)域文化旅游協(xié)同發(fā)展的根源和財(cái)富。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)規(guī)劃的出臺，京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和政策條件也更加成熟。

1.京津冀文化一脈相承，具有較強(qiáng)的相互融通性。京津冀地區(qū)在周秦時期就是北方重要的貿(mào)易邊鎮(zhèn)，到明清時期，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，逐漸形成以北京、天津和保定為中心的城市群落。從歷史上看，該區(qū)域因處于中原農(nóng)耕文化和北方游牧文化沖突交融的核心地帶，文化交流密切、區(qū)域聯(lián)系緊密的地區(qū)特征十分明顯。先秦時期的燕文化、隋唐時期的幽州文化以及元明清時期的京畿文化等，互相融通，積累沉淀，逐漸形成相對穩(wěn)定的京畿文化。

2.京津冀文化旅游地緣相接，有利于文化旅游資源空間整合。從地域上看，京津冀三地地域相接，河北環(huán)抱京津，三地共處華北平原，形成了錯落有致的文化旅游資源集群，成為文化旅游協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。截至2013年底，京津冀都市圈內(nèi)共有9項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)、7座國家級歷史文化名城、275處國家級重點(diǎn)文物保護(hù)單位、上千處省市級文物保護(hù)單位。同時，地緣接近，也使得京津冀文化展現(xiàn)出較強(qiáng)的同一性和同步性，這也為區(qū)域文化旅游協(xié)同發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。如今，京津冀區(qū)域成為國內(nèi)繼珠三角、長三角之后的最大經(jīng)濟(jì)圈、文化圈，未來有條件引領(lǐng)新一輪的文化旅游圈建設(shè)。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，有利于文化旅游協(xié)同發(fā)展?！笆濉逼陂g，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，京津冀區(qū)域文化旅游合作項(xiàng)目不斷增多。2014年8月，京津冀三地文廣局（廳）共同簽署《京津冀三地文化領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架協(xié)議》。2015年12月，京津冀文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展研討會召開，三地優(yōu)秀文化企業(yè)自發(fā)組建成立了文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，關(guān)于京津冀產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等方面的協(xié)同發(fā)展思路也隨之明確，為京津冀文化旅游協(xié)同提供了良好的方向指引和政策支撐。

京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展面臨的主要問題

京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展過程中，仍需解決一系列發(fā)展難題，如文化旅游主體相對松散、落后地區(qū)文化旅游被邊緣化、行政體制阻礙文化旅游資源聚合、區(qū)域文化旅游協(xié)同缺乏樣板等。

1.文化旅游主體相對松散，缺少統(tǒng)一的區(qū)域性品牌和抓手。在京津冀協(xié)同辦成立之前，不同行政單元的文化旅游開發(fā)存在明顯的同質(zhì)化競爭和不同程度的互不相容、以鄰為壑現(xiàn)象。京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，各地方機(jī)構(gòu)也成立了相應(yīng)的協(xié)同辦，在產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等方面進(jìn)行了深入研究，并聯(lián)合相關(guān)部門制定了相應(yīng)戰(zhàn)略。但如何推進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展，尚未形成統(tǒng)籌京津冀三地的思路和規(guī)劃，缺乏可操作性的抓手。同時，與北京、天津相比，河北省文化旅游發(fā)展較弱，統(tǒng)一的京津冀文化旅游品牌尚未形成，需尋找“整合易、見效快”的突破點(diǎn)，加快建立區(qū)域性文化旅游品牌。

2.京津冀經(jīng)濟(jì)差異大，落后地區(qū)文化旅游明顯被邊緣化。由于歷史和行政區(qū)劃原因，北京憑借首都區(qū)位和都城文化優(yōu)勢，天津憑借港口貿(mào)易和中央直轄市的特殊身份，對河北省產(chǎn)生了強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致京津冀三地之間差異越來越大，“中心-外圍”結(jié)構(gòu)日益固化。從發(fā)展階段看，北京、天津、河北分別處于后工業(yè)化社會、工業(yè)化后期和工業(yè)化中期。巨大的經(jīng)濟(jì)差異，直接導(dǎo)致了京津冀三地文化旅游公共服務(wù)水平和質(zhì)量的差異，河北省文化旅游被邊緣化的趨勢也日漸凸顯，從而不利于京津冀三地文化旅游網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和水平的提升。

3.行政體制對文化旅游協(xié)同有著多方面的不利影響，且短時間難以化解。首先，距離行政中心較遠(yuǎn)的地方由于不受重視，各種文化旅游資源的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)往往難以發(fā)揮，從而出現(xiàn)“越遠(yuǎn)越窮”現(xiàn)象。其次，行政區(qū)劃分導(dǎo)致各自為政，產(chǎn)生地方保護(hù)主義，影響區(qū)域文化旅游資源的優(yōu)化組合與整體效益發(fā)揮。第三，京津冀區(qū)域城市之間行政級別差異大，不易進(jìn)行平等協(xié)商協(xié)調(diào)，給區(qū)域文化旅游共享共治帶來較大障礙。第四，京津冀三地文化旅游本來互補(bǔ)性很強(qiáng)，但受行政邊界影響，可流動文化旅游資源的聚合渠道不暢，不可流動的文化旅游資源則更加“孤獨(dú)”。

4.京津冀文化旅游協(xié)同處于探索期，發(fā)展缺乏樣板。京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展尚處于探索期，與《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所設(shè)定的目標(biāo)還存在較大距離，未來京津冀文化旅游發(fā)展模式和路徑也缺乏樣板案例。首先，整體上京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同均不太理想。雖然京津冀三地處于不同的工業(yè)發(fā)展時期，但三地的資源互補(bǔ)性一直沒有充分發(fā)揮出來，尚未有相對成熟的京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展案例。其次，文化旅游產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)同具有一定獨(dú)特性。文化旅游產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)存在較大差異，不是簡單的技術(shù)和資金輸出就可以解決，文化旅游產(chǎn)業(yè)投資長、見效慢，單個項(xiàng)目帶動效應(yīng)較小，需要一定區(qū)域內(nèi)長期整體運(yùn)營開發(fā)建設(shè)。第三，國內(nèi)外大都市區(qū)、經(jīng)濟(jì)圈、城市群的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展案例較多，但是具體到文化旅游協(xié)同發(fā)展的案例較少，京津冀文化旅游協(xié)同需要率先在某些區(qū)域和領(lǐng)域先行先試，在實(shí)踐中不斷探索相對適宜的發(fā)展模式和治理體系。

促進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展的政策建議

為促進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展，建議協(xié)同辦牽頭，樹立京津冀文化旅游區(qū)域品牌，補(bǔ)齊京津冀文化旅游網(wǎng)絡(luò)短板，弱化行政體制的不利影響，完善京津冀文化旅游協(xié)同治理體系。

1.建立區(qū)域演藝文化旅游共同體，樹立京津冀文化旅游區(qū)域品牌。促進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展，必須解決各類文化旅游主體相對分散的問題，建議以組建區(qū)域演藝文化旅游命運(yùn)共同體為突破點(diǎn)，樹立京津冀文化旅游區(qū)域品牌。

（1）設(shè)立京津冀民俗文化月，打造多彩民俗文化節(jié)。京津冀區(qū)域內(nèi)具有共同的民俗文化資源，建議設(shè)立京津冀民俗文化月，并將京津冀民俗文化活動在某一個月內(nèi)適當(dāng)整合和分時舉辦，加強(qiáng)京津冀宗教、道德和文化傳統(tǒng)等方面交流，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)地方、企業(yè)、民間協(xié)會之間的交流，增強(qiáng)區(qū)域歸屬和區(qū)域歷史認(rèn)同感，凝聚區(qū)域文化向心力，持續(xù)提升京津冀區(qū)域文化旅游交流水平和區(qū)域文化旅游品牌影響力。

（2）建立藝術(shù)表演發(fā)展聯(lián)合體，打開民間藝術(shù)資源寶庫。完善京津冀演藝市場三方合作機(jī)制，建立藝術(shù)表演發(fā)展聯(lián)合體，對京津冀文化演出資源進(jìn)行重新整合與配置，并對三地演出市場的整體發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)。建立京津冀演出院線聯(lián)盟。整合京津冀演出資源的可操作資源，在三地演出聯(lián)盟協(xié)商基礎(chǔ)上，將三地現(xiàn)有的劇院院線與演出院線有機(jī)聯(lián)結(jié)起來。建立京津冀演出信息網(wǎng)。將三地各個城市的演出信息網(wǎng)站進(jìn)行鏈接，促成三地各大演出信息資訊機(jī)構(gòu)之間快捷高效互動，實(shí)現(xiàn)資源共享。建立三地媒體聯(lián)盟。充分發(fā)揮三地廣告推介與促銷方面的綜合優(yōu)勢，建立區(qū)域文化旅游宣傳營銷的綜合平臺，形成三地時空互動、多元媒體鏈接的強(qiáng)大助力。建立旅游與演出聯(lián)盟。將京津冀旅游市場與演出市場對接，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)，發(fā)售京津冀文化旅游演出門票年卡，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)項(xiàng)目管理和觀眾、游客投訴管理。

（3）建設(shè)區(qū)域民間藝術(shù)體驗(yàn)館，打造綜合性民間藝術(shù)合作區(qū)。京津冀民間藝術(shù)資源豐富，有民間戲曲、舞蹈、武術(shù)、雜技、皮影、大鼓、窗花等。在北京、天津、唐山、秦皇島、保定、石家莊等重要節(jié)點(diǎn)城市建立囊括京津冀民間表演藝術(shù)的體驗(yàn)館，不同地方的體驗(yàn)館在體現(xiàn)“全”（涵蓋京津冀重要民間表演藝術(shù)）的同時也體現(xiàn)地方的“特”，民間藝術(shù)體驗(yàn)館由政府和民間資本聯(lián)合打造，實(shí)行統(tǒng)一集團(tuán)化運(yùn)營。

2.促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源下沉，補(bǔ)齊京津冀文化旅游網(wǎng)絡(luò)短板。促進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展，需要不斷完善京津冀文化旅游網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前首要任務(wù)是通過財(cái)政、基金、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等手段，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)文化旅游資源下沉，補(bǔ)齊京津冀文化旅游網(wǎng)絡(luò)短板。

（1）加大落后地區(qū)財(cái)政投入，提升相對落后地區(qū)文化旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。建議通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)趲头龅男问郊哟髮颖蔽幕糜喂卜?wù)體系建設(shè)的投入。建立多層次、多渠道、多樣化、全覆蓋的京津冀文化旅游公共信息數(shù)據(jù)庫和公共信息服務(wù)平臺。建立一體化的應(yīng)急保障體系，確保區(qū)域內(nèi)文化旅游安全。增加自駕游、自行車游、步行游等交通設(shè)施服務(wù)供給。建立以行政單位為核心的京津冀文化旅游集散中心體系。

（2）設(shè)立京津冀文化旅游基金，促進(jìn)文化旅游投資運(yùn)營協(xié)同。作為三地中相對落后的河北省，政府和市民對文化旅游發(fā)展有著越來越強(qiáng)烈的需求。京津冀協(xié)同辦可以在督促相關(guān)部門出臺財(cái)政和稅收政策之外，通過京津冀文化旅游創(chuàng)投引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金對文化旅游發(fā)展比較落后的地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)支持，提高京津冀文化旅游公共服務(wù)和旅游項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)的均等性，使得各地區(qū)文化旅游向著更加協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

（3）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立京津冀文化旅游資源交易平臺。引入社會資本搭建京津冀文化旅游資源云服務(wù)平臺。在加深各省市內(nèi)文化旅游金融深度融合、創(chuàng)新文化旅游金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各地方政府、金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)之間的跨地區(qū)合作，促進(jìn)金融創(chuàng)新、金融產(chǎn)品研發(fā)，大力拓展中間業(yè)務(wù)。結(jié)合天津自貿(mào)區(qū)政策優(yōu)勢，將京津冀文化旅游資源統(tǒng)籌運(yùn)作，以相關(guān)交易所為依托，實(shí)現(xiàn)京津冀文化旅游資源國際化線上線下交易。

3.充分發(fā)揮市場的整合作用，弱化行政體制的不利影響。行政制度障礙始終是區(qū)域文化旅游協(xié)同發(fā)展中的重要難題，建議通過加強(qiáng)市場引導(dǎo)、強(qiáng)化供給創(chuàng)新和創(chuàng)新開發(fā)模式來弱化行政體制的不利影響，促進(jìn)京津冀文化旅游資源有機(jī)整合。

（1）加強(qiáng)市場引導(dǎo)，促進(jìn)文化旅游資源有機(jī)整合。通過協(xié)商和市場調(diào)節(jié)有機(jī)整合資源，突破地區(qū)、部門、行業(yè)、所有制界限，解決京津冀文化資源分散性、封閉性的突出問題，推進(jìn)區(qū)域文化旅游資源整合，提高文化旅游資源的利用率。促進(jìn)相關(guān)文化旅游資源產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)多種文化旅游資源之間的整合，推進(jìn)文化旅游資源與非文化旅游資源之間的整合。

（2）強(qiáng)化供給創(chuàng)新，打造特色文化旅游帶和小鎮(zhèn)集群。在有效保護(hù)前提下大力促進(jìn)文化旅游資源與旅游業(yè)、演藝業(yè)、加工制造業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)深度融合。首先，鞏固現(xiàn)有文化旅游資源旅游開發(fā)優(yōu)勢。如北京皇城文化旅游、天津近代洋樓文化、秦皇島海洋文化旅游、保定紅色文化旅游、張家口休閑文化旅游。其次，增強(qiáng)部分地區(qū)傳統(tǒng)文化旅游競爭力。如河北和天津的長城文化旅游、運(yùn)河文化旅游和宗教文化旅游。第三，提升民俗文化旅游吸引力，加大民俗文化旅游與現(xiàn)代科技和現(xiàn)代文化旅游紀(jì)念品的結(jié)合。第四，整合現(xiàn)有文化旅游業(yè)態(tài)形成新文化旅游業(yè)態(tài)。如部分地區(qū)的運(yùn)動健康旅游、中醫(yī)文化旅游、國學(xué)文化旅游等。第五，打造同類文化旅游帶，建設(shè)特色文化旅游小鎮(zhèn)集群。如打造北京北部史前文化旅游帶、京津冀運(yùn)河文化旅游帶、京津冀海洋文化旅游帶、京津冀長城文化旅游鏈、京津冀直隸文化旅游鏈、京津冀南部文化旅游圈、京津冀西北部生態(tài)文化旅游帶等。選擇若干具有地方特色的文化旅游區(qū)塊，建設(shè)具有“產(chǎn)業(yè)、人文、旅游、社區(qū)功能”四位一體的特色文化旅游小鎮(zhèn)集群。

（3）創(chuàng)新開發(fā)模式，建設(shè)特色文化旅游眾創(chuàng)空間和國際區(qū)域文化旅游圈。充分發(fā)揮“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”政策引領(lǐng)作用，打造以特色歷史文化資源為核心IP（Intellectual Property）的文化旅游眾創(chuàng)空間，支持京津冀文化旅游企業(yè)在國內(nèi)主板和創(chuàng)業(yè)板上市，為后備企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化和投融資等方面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為非上市股份制企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易提供平臺，探索開展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)工作，對上市公司給予財(cái)政資金獎勵。構(gòu)造具有京津冀特色和優(yōu)勢的文化旅游產(chǎn)品和服務(wù)體系，參與國際文化旅游競爭與合作，建設(shè)國際區(qū)域文化旅游圈。

4.創(chuàng)建試點(diǎn)示范，完善京津冀文化旅游協(xié)同治理體系。選擇有條件的領(lǐng)域和區(qū)域率先推動不同行政單位文化旅游協(xié)同，帶動其他地區(qū)、其他領(lǐng)域發(fā)展，在實(shí)踐中不斷完善京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展治理體系。

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提升政府效率與服務(wù)效能。轉(zhuǎn)變行政服務(wù)角色，從“服務(wù)提供者”向“服務(wù)組織者”轉(zhuǎn)變。在京津冀協(xié)同辦領(lǐng)導(dǎo)下，各下屬協(xié)同辦要定位于服務(wù)組織者角色，以自身為平臺，積極整合社會資源，為促進(jìn)京津冀文化旅游協(xié)同提供服務(wù)。抓緊編制京津冀“十三五”文化旅游發(fā)展規(guī)劃和京津冀文化旅游協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方案。

（2）著力打造先行先試平臺。開展民間資本參與文化旅游開發(fā)改革試點(diǎn)，由京津冀共同投資建立企業(yè)化運(yùn)營的開發(fā)管理平臺，帶動民間資本參與。推進(jìn)北京與河北省共建文化遺產(chǎn)旅游試驗(yàn)區(qū)。推動北京與河北省共建生態(tài)文化旅游先行示范區(qū)。推進(jìn)北京與河北省共建民族生態(tài)文化村、民俗古鎮(zhèn)、博物館共享共治系統(tǒng)。

（3）推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域率先試點(diǎn)。探索建立民間資本參與的京津冀文化資源交易平臺。鼓勵京津冀共建跨區(qū)域文化旅游園區(qū)、合作聯(lián)盟、合作基地。開展文物保護(hù)與文化旅游開發(fā)對接試點(diǎn)，建立對口幫扶機(jī)制。探索在三省市開展區(qū)域性、跨省域、中央垂直文化旅游管理部門整合改革試點(diǎn)。

（4）建立京津冀文化旅游協(xié)同考核試點(diǎn)。制定京津冀文化旅游協(xié)同推進(jìn)監(jiān)督考核工作辦法，將相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)細(xì)化到各職能部門和各行政單位，納入政府年度績效考評，考評結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和干部選拔任用、獎懲的重要依據(jù)。適時進(jìn)行京津冀文化旅游協(xié)同實(shí)施情況評估，根據(jù)情況及時調(diào)整京津冀文化旅游協(xié)同目標(biāo)和辦法。

（作者單位為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所）