淺論PPP模式中政府應盡的義務

祁海福??

摘要：PPP模式是政府吸引多元化資金參與基礎設施建設的一種手段，為吸引和鼓勵社會資本積極參與PPP項目，政府應為項目實施提供必須的法律保障，為企業(yè)盈利提供必要擔保，提高項目信息透明度，并與企業(yè)合理分擔各種風險。為保證政府義務能夠切實得以履行，應該盡快建立失信問責機制，政府和企業(yè)風險共擔機制，提高價格的動態(tài)可調(diào)節(jié)性等措施。

關鍵詞：政府義務PPP模式法律保障風險分擔

一、引言

隨著我國城市化進程的推進，基礎設施需求旺盛和供給不足的矛盾日益顯現(xiàn)，僅靠政府有限的財力已不能滿足城市化進程對基礎設施在數(shù)量和質(zhì)量等方面的需求。為吸引多元化資金投入城鎮(zhèn)化建設，減輕基礎設施建設的資金壓力，PPP模式開始受到多方的重視，并成為基礎設施建設的一種重要模式。PPP模式的是通過政府和社會資本之間的合作進行基礎設施建設或者為社會提供某種公共服務。在合作中政府和企業(yè)分別扮演兩個不同的角色，其中政府扮演的是PPP項目主要發(fā)起者的角色，而企業(yè)是PPP項目的主要執(zhí)行方。由于在這種合作中政府處于強勢地位，企業(yè)出于對資金盈利性和安全性的需要，對政府在合作中的信譽狀況和分險分擔等方面的情況異常關注。因此，分析在政府和社會資本合作過程中應盡的責任，并探尋承擔這種責任的實現(xiàn)途徑，對推進PPP項目的成功開展具有重要的現(xiàn)實意義

二、政府在PPP模式中應盡的義務

（一）為項目實施提供法律保障

完善的法律法規(guī)是不同經(jīng)濟主體得以進行交易的基礎和保障，吸引社會資本參與基礎設施建設，推進PPP模式加速推廣，同樣需要適當?shù)姆煞ㄒ?guī)保駕護航。但目前有關對PPP模式的專門性的法律法規(guī)還比較欠缺，在合作中政府和企業(yè)各自應負的責任也沒有完全劃清，對項目評估論證的主體責任沒有明確界定，對合作中一旦出現(xiàn)合同履約和變更應該怎樣進行處置也缺乏說明。對PPP項目中可能出現(xiàn)的一系列有可能導致糾紛和引致?lián)p失的事項未做明確的法律界定，必然會引起社會資本參與的猶豫。因此，要吸引社會資本積極參與PPP項目，就需要政府督促立法機關為企業(yè)參與PPP項目制定專門的法律法規(guī)，為企業(yè)參與PPP項目提供法律保障。在目前正在實施的一些PPP項目中，存在政府審批程序繁雜效率低下的現(xiàn)象，耗費了合作方的大量時間。審批效率低下大大延緩了PPP項目的進程，一方面延長了項目的建設周期，另一方面埋下了更多的風險隱患。為此政府部門應制定相應的審批制度，為加速項目審批提供制度保障，形成良好的PPP實施環(huán)境。

（二）為企業(yè)盈利提供必要擔保

企業(yè)是一個以營利為目的的經(jīng)濟組織，獲取一定的投資回報率是企業(yè)參與PPP項目的目的和關鍵。在目前缺乏穩(wěn)定預期的情況下，要想吸引社會資本參與PPP項目，就需要在利率、價格、購買、補償以及收益等方面提供政府擔保，為社會資本一個較為穩(wěn)定的安全和盈利預期。在這方面，北京地鐵四號線項目提供了一個很好的例證。在這個項目中，政府給企業(yè)在票價方面一個承諾：若企業(yè)實際得到的票務收入低于協(xié)議測算的水平，出于彌補企業(yè)損失的需要，政府將給PPP項目合作方以差額補償，保證企業(yè)達到預期收益；若PPP項目公司實際得到的票務收入超過測算票務收入水平，那么需要將超出部分的70%轉(zhuǎn)移給政府。在PPP項目合作中制定的這類帶有擔保性的條款具有重要的意義，它一方面有利于保障企業(yè)的收益，另一方面又能夠保障公眾利益。

為了進一步保障參與企業(yè)的利益調(diào)動企業(yè)參與的積極性，基于PPP項目建設運營周期長的特點，除了盈利性擔保外，還需要政府提供項目的唯一性擔保，既為了保證企業(yè)長期利益，要求政府承諾在特定一段時期內(nèi)不再安排同類項目。

（三）提高項目信息透明度

任何一種合作關系都要求參與各方向合作提供真實可靠的信息，通過信息的公開透明密切雙方合作關系，消除可能的出現(xiàn)的誤解，以促進雙方共同目標的順利實現(xiàn)。PPP項目是一種基于政府和社會資本之間的多主體之間的合作，其中政府在這種合作關系中處于主體和強勢地位，這更加要求作為項目主導方的政府，必須向合作方及時提供與項目相關的所有信息，以供合作方及時做出相應決策。從當前的實踐看，政府一方公開的信息量比較有限，許多關鍵的信息甚至未能披露或者披露的不全面不及時，這種現(xiàn)象必然會導致企業(yè)方產(chǎn)生疑慮情緒，很大程度上挫傷或者阻礙社會資本參與的積極性和主動性。為了消除信息披露方面存在的種種問題，政府必須對此予以充分重視，并采取措施保證向社會資本提供及時和全面的信息。總體來看，政府制定契約和遵守契約的行為在目前的PPP項目實踐中表現(xiàn)不夠理想，這對吸引企業(yè)參與也是一個嚴重的障礙。因為在政府與企業(yè)雙方合作的過程中企業(yè)通常處于相對弱勢的一方，往往扮演受損者的角色。在這種條件下，假設政府在合作過程中操作不夠規(guī)范甚至出現(xiàn)違規(guī)行為，企業(yè)的合法權(quán)益很有可能受到損害，從而挫傷企業(yè)參與的積極性。

（四）與企業(yè)合理分擔各種風險

和一般的項目不同，PPP項目大多為基礎設施項目，工程量較大建設周期比較長，這預示著在項目建設過程中有可能發(fā)生更多給企業(yè)造成巨大損失的不可預見的風險。若這些潛在的風險出現(xiàn)后產(chǎn)生的損失完全由企業(yè)承擔，作為理智的經(jīng)濟人出于規(guī)避風險的需要，其參與PPP項目的意愿必然大打折扣，甚至可能不參與這類項目。PPP模式的本質(zhì)是一種項目融資，作為參與方政府不能把風險完全留給合作企業(yè)，而應針對不同性質(zhì)的風險設置一個合理分擔的機制。例如，對于土地政策風險、法律變更風險和匯率變動風險等系統(tǒng)性風險，其造成的損失理應由政府部門主動承擔。一個基本的原則就是風險造成的損失應由合作雙方中最具控制力的一方來承擔，同時要遵循風險與收益對等的原則來確定風險承擔方。

三、基于政府承擔義務應采取的措施

（一）建立失信問責機制

PPP模式能否得到推廣在很大程度上決定于政府自身的信用情況。眾所周知，PPP項目周期較長，可能需要經(jīng)歷若干屆政府才能得以結(jié)束，但每一屆官員因面臨的社會經(jīng)濟條件及其擁有經(jīng)濟發(fā)展傾向不同，制定和采取的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也有較大差距。如果后期當政的政府官員為了獲取更大的政績而出現(xiàn)違約行為時，很可能會導致PPP項目遭致失敗。為了最大限度保障項目得以順利進行，就需要建立有效的政府投資信用約束機制和對政府官員違約的問責機制。為了全面保障PPP項目順利開展，還需要建立維護公平、公開信息、外部監(jiān)督等一系列長效機制，如搭建上級對下級政府的監(jiān)督體系，構(gòu)建PPP項目綜合服務平臺，建立項目信息公開辦法，制定公眾參監(jiān)督的激勵機制，對政府官員的失信行為進行嚴肅追究等。

（二）積極履行風險共擔責任

政府和企業(yè)是PPP項目實施過程中兩個平等的主體，雙方的關系平等的合作伙伴關系，政府合理分擔可能出現(xiàn)的各類風險是鼓勵企業(yè)參與PPP項目的有效手段，也是政府作為項目伙伴應予承擔的義務，更是促進PPP項目能夠順利進行的前提條件。雙方誠實守信，共擔風險是實施PPP項目的內(nèi)在要求，政府在合作過程中應本著遵循風險收益對等的原則，根據(jù)不同風險的內(nèi)在屬性，制定相應的風險分擔調(diào)整機制，針對各類風險提出合理的風險調(diào)控方案，發(fā)揮主導作用將風險控制職責安排給最有利于控制風險發(fā)生的一方。在整個風險控制工作中要依據(jù)自身優(yōu)勢及項目的情況，勇于面對風險主動承擔己方的風險。

（三）提高價格的動態(tài)可調(diào)節(jié)性

價格是調(diào)整企業(yè)和社會公眾利益的杠桿，我國大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管，目前的價格監(jiān)管體系不完善，價格的動態(tài)調(diào)整性差，價格的變化缺乏可預見性，導致項目的收益難以保障，企業(yè)投資者不敢貿(mào)然參與PPP項目。政府應采取不同的定價方式，設計價格動態(tài)調(diào)節(jié)機制，減少企業(yè)因通貨膨脹、需求縮減、利息升高而承擔的風險，同時設立上限價格，保證社會公眾與企業(yè)利益的均衡，實現(xiàn)物有所值或物超所值。政府還應該制定財政補償機制，通過價格補貼、稅收優(yōu)惠等彌補市場機制的不足，保障項目的持續(xù)運營。

參考文獻：

[1]王守清，柯永建特許經(jīng)營項目融資（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清華大學出版社，2008

[2]彭新育，王貴敏BT模式中政府項目法人與投資方的雙邊匹配模型研究[J].市場研究，2013（9）：48—50

[3]王守清2萬億PPP盛宴“不是辦場婚禮就散”[N].新京報，2015—06—05（B07）

[4]石莎莎，常志兵城市基礎設施PPP項目治理機制的進化博弈和策略研究[J].建筑經(jīng)濟，2013（1）：67—71

[5]梁竹，毛佩佩PPP特許經(jīng)營者評價指標的選擇[J].經(jīng)濟與管理，2014（10）：62—65

（祁海福，青海民族大學。）