特殊管理股與城市社區(qū)集體經(jīng)濟治理機制創(chuàng)新研究

李志德??

摘要：城市化背景下社區(qū)集體經(jīng)濟治理機制存在一系列問題，已成為制約其健康持續(xù)發(fā)展的障礙。引入特殊管理股制度是完善城市社區(qū)集體經(jīng)濟治理機制的一個可行路徑。本文從特殊管理股制度試點目標(biāo)、特殊管理股的資金來源、定位、行權(quán)的原則、范圍與程序及其配套措施等方面出發(fā)，闡述了城市社區(qū)集體經(jīng)濟試行特殊管理股的制度框架。

關(guān)鍵詞：城市化社區(qū)集體經(jīng)濟特殊管理股

一、城市化背景下社區(qū)集體經(jīng)濟治理機制現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，尤其是隨著城市化進程的加快，城市社區(qū)集體經(jīng)濟為推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。以城市化進程非常迅速的深圳為例，據(jù)統(tǒng)計，深圳市社區(qū)股份合作公司數(shù)量達約1000余家，涉及38萬原住民，集體資產(chǎn)市值15萬億、家庭財產(chǎn)市值1萬億、占有全市65%以上的可開發(fā)與舊城改造面積。

深圳在對社區(qū)集體經(jīng)濟的治理機制設(shè)計上，主要是參照《中華人民共和國公司法》的有關(guān)原理，并根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》、深圳市《關(guān)于推進股份合作公司試點改革的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于加強股份合作公司資金資產(chǎn)資源管理的意見（試行）》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，出臺具體的監(jiān)管細(xì)則及其相關(guān)配套文件，這是目前深圳市各轄區(qū)對股份合作公司進行監(jiān)管的主要政策依據(jù)。在監(jiān)管的組織架構(gòu)上，大致可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個體系：內(nèi)部監(jiān)督管理方面，主要是建立了由股東代表大會、董事會、監(jiān)事會和集體資產(chǎn)管理委員會構(gòu)成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；外部監(jiān)督管理方面，建立了區(qū)、辦事處兩級集體資產(chǎn)管理部門，并探索引進社會中介機構(gòu)開展監(jiān)督和完善集體資產(chǎn)公共資源交易模式等外部監(jiān)督管理。

長期以來，由于社區(qū)集體經(jīng)濟的特殊性，政府監(jiān)管部門對社區(qū)集體經(jīng)濟的認(rèn)識不統(tǒng)一，加上社區(qū)集體經(jīng)濟在思想觀念、制度規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式、歷史遺留等方面積累的矛盾問題，已成為制約其健康持續(xù)發(fā)展的障礙（莊秉柯，2012；宋曉東，2014）。尤其是內(nèi)部治理機制不健全，使得部分社區(qū)集體經(jīng)濟難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，主要表現(xiàn)在：

第一，集體資產(chǎn)的“家底”不透明，而且缺乏實時動態(tài)的信息公開披露平臺，導(dǎo)致集體資產(chǎn)監(jiān)管的信息源頭問題沒有解決。2013年深圳市出臺了《關(guān)于加強股份合作公司資金資產(chǎn)資源管理的意見（試行）》，提出“要以‘三資'臺帳、‘三資'交易、重大事項監(jiān)管、便民服務(wù)等內(nèi)容為重點，建立完善區(qū)、街道、股份合作公司三級聯(lián)通的集體經(jīng)濟陽光管理服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)重大事項在線辦理或者上網(wǎng)登記、陽光監(jiān)督、實時查詢”。然而，截至目前，并沒有一個統(tǒng)一的集體資產(chǎn)信息公開披露平臺，各社區(qū)股份合作公司對于涉及集體資產(chǎn)的重大事項，主要是通過開會或在公司公告欄予以張貼等方式進行信息披露，缺乏實時、動態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)化，因此沒有解決集體資產(chǎn)監(jiān)管的信息源頭問題。

第二，部分集體經(jīng)濟存在非規(guī)范運營的問題，主要表現(xiàn)在：（1）用集體資產(chǎn)謀取私利，如股份合作公司租賃管理缺乏公開透明的競標(biāo)機制，公司管理層容易出現(xiàn)利用手中權(quán)力，對一些重大事項違反相關(guān)規(guī)定越權(quán)而為，如暗箱操作廉價出租集體資產(chǎn)、利用職權(quán)為親友謀利等行為發(fā)生；（2）程序上不規(guī)范，如對一些按規(guī)定需要向政府集體資產(chǎn)管理部門審核的事項，公司管理層已通過了董事會、監(jiān)事會以及股東代表大會等內(nèi)部程序，但卻沒有上報政府集體資產(chǎn)管理部門，形成股東抱團違規(guī)的現(xiàn)象；（3）公司企務(wù)、財務(wù)等重要信息公開做得不夠，沒有定點、定時、便捷地向股東公開，使得股東未能很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

第三，政府監(jiān)管部門存在的問題，主要有：（1）對于需要向政府監(jiān)管部門審核的事項，政府并沒有建立一個科學(xué)高效、公開透明的權(quán)力清單及其辦事流程；（2）政府對于社區(qū)集體經(jīng)濟的管理內(nèi)容過多、形式繁瑣，沒有劃清政府監(jiān)管與公司自主發(fā)展的界限，也沒有把審核與備案的邊界分清楚。

第四，現(xiàn)有的監(jiān)管政策文件在一定程度上不利于搞活社區(qū)集體經(jīng)濟的經(jīng)營機制，主要表現(xiàn)在：股份合作公司是由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制組建而成，股東（包括集體股和個人股），主要由原村民構(gòu)成，受文化水平等因素的影響，股東對經(jīng)營風(fēng)險的回避心理強烈，重大投資經(jīng)營項目難以形成絕對多數(shù)人相統(tǒng)一的意見；在平均持股和現(xiàn)有薪酬管理體制下，董事會成員一般只能拿到由上級政府核定的薪酬，主要靠責(zé)任心和奉獻精神，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵。

二、社區(qū)集體經(jīng)濟治理中引入特殊管理股的必要性

（一）特殊管理股制度概況

特殊管理股最初是西方國家一些大的家族企業(yè)在公眾化過程中為保證其對企業(yè)的控制力而設(shè)立的特權(quán)股，通常是以一種特別權(quán)力制度（Special rights）的名義出現(xiàn)，如福特家族就曾以特殊管理股來保障在企業(yè)上市后仍然擁有控制權(quán)和超級投票權(quán)（劉葆，2016）。后來在英國等歐洲國家國有企業(yè)私有化浪潮中，為避免因國有企業(yè)私有化而危及社會公共利益，政府通過特殊管理股來實現(xiàn)對企業(yè)的控制力。特殊管理股制度這一賦予政府特殊權(quán)力的制度，往往表現(xiàn)為政府保留特殊一股（或極少數(shù)股份）的形式，由于這一股（或極少數(shù)股份）具有黃金般的價值，往往也被稱為“黃金股”（Golden share）（李朱，2014）。

（二）社區(qū)集體經(jīng)濟治理中引入特殊管理股的意義

國內(nèi)關(guān)于特殊管理股的討論主要集中于深化國有企業(yè)改革，黨的十八屆三中全會提出“要對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度”，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出要“推進公司制股份制改革，允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度”。特殊管理股制度作為平衡激發(fā)企業(yè)活力與保障社會公共利益的重要探索，對于完善社區(qū)集體經(jīng)濟治理機制也具有重要意義，主要體現(xiàn)在：

第一，探索實行特殊管理股制度，是在進一步深化社區(qū)集體經(jīng)濟改革、促進社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的時代背景下提出的，是積極穩(wěn)妥地推進社區(qū)集體經(jīng)濟股份制改造的新路徑。當(dāng)前國內(nèi)針對傳媒、石油等國有企業(yè)實施混合所有制改革的探索經(jīng)驗，對于社區(qū)集體經(jīng)濟改革有示范效應(yīng)。

第二，探索實行特殊管理股制度，將特殊管理股制度與簡政放權(quán)相配套，才能做到放而不亂。十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這也要求我們要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。探索實行特殊管理股制度，在可以保證政府對社區(qū)集體資產(chǎn)有效監(jiān)管的前提下，成為激活社區(qū)股份制企業(yè)活力的可行辦法，該制度與簡政放權(quán)相配套，簡化了監(jiān)管程序，減輕了股份合作公司的負(fù)擔(dān)，能達到放而不亂的效果。

第三，探索實行特殊管理股制度，通過外部監(jiān)管內(nèi)部化，可以更好地對有利于集體利益但侵害公共利益的集體違法問題進行監(jiān)管。由于信息不對稱、缺乏有效手段等原因，政府對于經(jīng)營管理層違法違規(guī)行為、社區(qū)股份合作公司“集體違法”行為（如違建、搶建、違規(guī)銷售“小產(chǎn)權(quán)房”等）往往有心無力，特殊管理股制度使得政府通過“黃金股”股東身份，采取法律手段予以糾正公司的違法行為。

三、社區(qū)集體經(jīng)濟試行特殊管理股的制度框架

（一）特殊管理股制度試點目標(biāo)

綜合考察國內(nèi)外黃金股等類似特殊管理股制度，在社區(qū)股份制公司開展特殊管理股制度試點要努力實現(xiàn)以下幾個目標(biāo)：第一，深入社區(qū)股份合作公司內(nèi)部行使監(jiān)管權(quán)，實現(xiàn)外部監(jiān)督內(nèi)部化；第二，通過引入“特殊管理股”，完善社區(qū)股份合作公司的法人治理結(jié)構(gòu)，減少政府對股份合作公司的外部行政監(jiān)管；第三，為下一步探索社區(qū)股份合作公司實現(xiàn)股權(quán)多元化、提升公司治理水平奠定基礎(chǔ)；第四，防止社區(qū)集體資產(chǎn)的流失，維護社區(qū)集體經(jīng)濟的安全；第五，更好地監(jiān)督社區(qū)股份合作公司合法經(jīng)營，從治理結(jié)構(gòu)上為阻止部分公司違法違規(guī)行為提供保障。

（二）特殊管理股的資金來源

政府可以將其擁有的特許經(jīng)營使用權(quán)或者其他資源使用權(quán)等作價入股股份合作公司，政府可以作價入股的資金來源大致包括：第一，可以將森林、草原、沙灘等國有自然資源使用權(quán)按約定價格作價入股社區(qū)集體經(jīng)濟，作為特殊管理股的資金來源；第二，基本農(nóng)田保護用地若干年限的使用權(quán)；第三，將因臨時改變建筑物使用功能而補繳的土地收益或土地年租金中的一部分作價入股，成為特殊管理股的資金來源；第四，工商用地因改變功能而補交的地價，對于補交的地價款，在扣除市政公共設(shè)施建設(shè)等成本之后拿出一部分作價入股；第五，城市更新項目補交的地價，對于城市更新項目因轉(zhuǎn)成商業(yè)或居住用地而補交的地價，從返還給政府的地價收入中拿出一部分作價入股；第六，坡度25度以上土地及其他具有旅游開發(fā)價值的國有土地一定年限的資源使用權(quán)。

（三）特殊管理股的定位

第一，政府通過國有投資公司持有特殊管理股的主要目的是深入社區(qū)集體經(jīng)濟內(nèi)部行使監(jiān)管權(quán)，而不在于追求經(jīng)濟利益，其股份應(yīng)放棄分紅權(quán)，特殊管理股的資金來源主要是原來政府無償資助、不收費或象征性收費的資源，現(xiàn)將其折價入股；

第二，政府的特殊管理股由政府投資控股平臺名義持股，由政府集體資產(chǎn)管理部門選派產(chǎn)權(quán)代表代為行使股東權(quán)利。政府通過特殊管理股間接獲得在社區(qū)集體經(jīng)濟中的股東地位，可以更好地行使知情權(quán)、特殊事項否決權(quán)等權(quán)利，從而更有效地履行監(jiān)管職責(zé)；

第三，特殊管理股不要求具有“超級表決權(quán)”，但需保留特殊事項否決權(quán)（譬如，對于社區(qū)集體經(jīng)濟的違法建設(shè)行為或購買違建房產(chǎn)行為，在股東代表大會投票表決時，產(chǎn)權(quán)代表可行使特殊管理股的特殊事項否決權(quán)）。此外，社區(qū)集體應(yīng)在公司章程等處中加上有關(guān)特殊管理股的條款，為特殊管理股行使相關(guān)權(quán)利提供法律依據(jù)。

（四）特殊管理股的行權(quán)原則、范圍及其程序

特殊管理股制度的引入，必須堅持法治、審慎及其透明的原則，以防止政府過多干預(yù)社區(qū)集體經(jīng)濟的日常經(jīng)營管理，其行權(quán)需要緊緊圍繞政府對社區(qū)集體經(jīng)濟的戰(zhàn)略性監(jiān)管任務(wù)。

在特殊管理股的制度設(shè)計中，關(guān)于董事會、股東代表大會決定的事項，部分審核權(quán)力是通過產(chǎn)權(quán)代表代為行使股東權(quán)利的方式來實現(xiàn)的，因此，需要制定產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)利清單和責(zé)任清單，建議在對試點的社區(qū)集體經(jīng)濟進行調(diào)研之后，明確特殊管理股的行權(quán)范圍，并對產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)利清單和責(zé)任清單予以公示，明確哪些是產(chǎn)權(quán)代表自行決定的，哪些需請示政府部門。

（五）特殊管理股試點的配套措施

特殊管理股制度在國內(nèi)的試點，還面臨法律法規(guī)層面的障礙，譬如，引入同股不同權(quán)的特殊管理股制度，需要立法部門出臺相關(guān)《暫行辦法》或者修訂《社區(qū)股份合作公司條例》。此外，還需要對社區(qū)股份合作公司章程等社區(qū)集體經(jīng)濟的內(nèi)部規(guī)章制度進行修訂，修訂《股份合作公司章程模板指引》，將特殊管理股制度列入其中，并建立和完善與特殊管理股制度相關(guān)的信息披露、風(fēng)險提示、監(jiān)管機制、賠償機制等配套制度。

參考文獻：

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（李志德，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院副教授。）