我國地方政府債務(wù)成因及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

朱立新??

摘要：由于行政管理體制不暢、財(cái)稅劃分制度錯(cuò)位、債務(wù)管理不善，我國地方政府債務(wù)上升速度過快，形成巨大存量；有效控制債務(wù)總量，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須積極推進(jìn)制度建設(shè)、逐步納入預(yù)算管理、有效控制債務(wù)水平、建立績效評價(jià)制度和創(chuàng)新政府融資模式。

關(guān)鍵詞：債務(wù)成因政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制地方政府

優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件和改善投資環(huán)境，對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展具有直接的推動(dòng)作用，地方政府因此實(shí)施舉債融資，是國際慣例和通行的做法。然而在具體的實(shí)施過程中，一些地方政府或因財(cái)政收支矛盾突出盲目舉債，或因債務(wù)管理不善引致借貸規(guī)模越來越大，由此帶來巨大的償債壓力，致使地方財(cái)政難以承受，同時(shí)帶來了巨大的融資風(fēng)險(xiǎn)。分析政府性債務(wù)的各種成因，探尋減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)的有效方法和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，保持區(qū)域性收支平衡，是當(dāng)前地方財(cái)政部門必須予以關(guān)注的問題。

一、地方政府債務(wù)擴(kuò)大的成因

（一）行政管理體制因素

首先是政府和市場之間缺乏清晰的邊界，哪些事務(wù)應(yīng)由政府承擔(dān)，哪些事務(wù)應(yīng)由市場去做，二者之間的邊界往往比較模糊。其表現(xiàn)形式，一是地方政府行為越位，承攬了許多應(yīng)該由市場去做的事物，財(cái)政部門依然未能從競爭性領(lǐng)域完全退出；二是政府職能缺位，對諸如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等許多關(guān)切民生的公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足，公共供給能力薄弱。其次是沒能理順政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系。一方面，地方政府基于與國有企業(yè)的傳統(tǒng)關(guān)系對國有企業(yè)予以“特殊照顧”，例如直接出面為國企融資擔(dān)保，或者為一些“僵尸國企”提供運(yùn)營補(bǔ)貼，浪費(fèi)了巨額的財(cái)政資金；另一方面，又利用手中的權(quán)力插手企業(yè)事務(wù)，影響企業(yè)正常經(jīng)營。這種政企不分的體制和行為，給地方政府帶來了大量的潛在風(fēng)險(xiǎn)。第三，是地方政府未能有效約束投資沖動(dòng)。長期以來GDP指標(biāo)一直是考核地方政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，加之地方政府擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和訴求，在計(jì)劃、財(cái)政、投資、金融等原來被中央政府掌控的權(quán)力不斷下放的背景，地方政府出于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和謀取地區(qū)利益的沖動(dòng)，往往主動(dòng)開展債務(wù)融資，致使地方財(cái)政蒙受重大的債務(wù)壓力。

（二）財(cái)稅劃分制度因素

首先是中央政府和地方政府在事權(quán)管轄和支出責(zé)任劃分方面存在錯(cuò)位現(xiàn)象。由于二者之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏合理依據(jù)，部分應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事物錯(cuò)配給地方政府承擔(dān)，而另一些本該由地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)卻由中央政府承擔(dān)；還有一些基本公共服務(wù)的職責(zé)內(nèi)安排由中央和地方政府共同承擔(dān)，雙方職責(zé)交叉職能重疊加重了地方的依賴思想；同時(shí)這種事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范的現(xiàn)象在省以下也普遍存在，加之法治化程度不高，操作規(guī)范缺失，這種錯(cuò)位的財(cái)政關(guān)系加劇了地方財(cái)政支出的壓力，引起地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)快速擴(kuò)張。其次是地方政府財(cái)政拮據(jù)，無法滿足財(cái)政支出的需要。分稅制改革后，地方政府的稅收構(gòu)成主要是一些小稅種和大稅種的小部分，這種稅源結(jié)構(gòu)的結(jié)果使得地方稅收面臨稅源碎片化、波動(dòng)性強(qiáng)、難以形成完成稅收體系的窘境。尤其是省級以下政府部門，分稅制導(dǎo)致地方稅務(wù)部門無稅可收，難以完成地方政府的支出需要，迫使地方政府把各類借款當(dāng)作重要的融資渠道。

（三）債務(wù)管理因素

首先是難以把握債務(wù)數(shù)量。由于體制原因，地方政府的債務(wù)多分散于不同的職能部門并游離于人大的監(jiān)督視線之外，債務(wù)總量難以把握。其次是債務(wù)資金的籌集與使用缺乏科學(xué)性。地方政府在債務(wù)的籌集和使用上往往缺乏整體規(guī)劃，許多債務(wù)性資金進(jìn)入了低水平重復(fù)建設(shè)領(lǐng)域，重復(fù)建設(shè)意味著低回報(bào)，無疑加大了資金償還的風(fēng)險(xiǎn)。第三是債務(wù)融資的隱秘性。地方政府為了規(guī)避舉債融資限制滿足公共支出的需要，往往以在不同部門分散借款或者是提供到擔(dān)保的途徑籌集資金，這種變相、隱蔽的融資方式難以到以控制和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、化解地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的思路

（一）積極推進(jìn)制度建設(shè)

地方政府性債務(wù)問題不斷浮出水面，引起了國務(wù)院的高度重視。針對地方債務(wù)存在的尖銳問題，國務(wù)院有關(guān)文件曾明確指出，各部門要在財(cái)政部的統(tǒng)一指導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格管理地方政府性債務(wù)，尤其要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，并在實(shí)踐中通過分類指導(dǎo)的方式，采取措施防止可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2016年，政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，并且指出加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的切入點(diǎn)，是要積極推進(jìn)債務(wù)管理制度建設(shè)，通過建立健全債務(wù)管理制度，保證債務(wù)負(fù)擔(dān)處于一個(gè)合理的水平。政府性債務(wù)管理具有特殊的復(fù)雜性，對政府性債務(wù)實(shí)施有效的管理必須依靠制度建設(shè)，要通過建立嚴(yán)格和切實(shí)可行的借債制度、使用制度、償還制度嚴(yán)格規(guī)范政府舉債行為，實(shí)施可控的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

（二）逐步納入預(yù)算管理

地方政府債務(wù)不同于一般債務(wù)，它是政府收支的重要組成部分，因此對政府性債務(wù)的管理必須遵循有關(guān)的法律規(guī)定，按照財(cái)政收支統(tǒng)一性、完整性、真實(shí)性的要求，嚴(yán)格納入正常的預(yù)算管理之內(nèi)。政府性債務(wù)如不及時(shí)納入預(yù)算管理，在缺乏監(jiān)控的情況下容易出現(xiàn)債務(wù)資金使用混亂的現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)資金使用損失嚴(yán)重狀況的根本性轉(zhuǎn)變。政府性收入納入預(yù)算管理，一是要將債務(wù)收支行為予以制度鎖定，在跟蹤管理債務(wù)項(xiàng)目支出方面下功夫，重點(diǎn)監(jiān)控和掌握項(xiàng)目資金使用方向，通過制度的籠子，堵住資金流失的漏洞。二是要通過預(yù)算的共同編制和國庫集中支付管理制度的建立和實(shí)施，防止因資金低效、無效使用帶來新的債務(wù)，用完善的制度和規(guī)章嚴(yán)格限制新債的產(chǎn)生，最終實(shí)現(xiàn)避免和控制新債的不合理發(fā)生。三是嚴(yán)格控制政府性債務(wù)的流向和使用領(lǐng)域，使之必須限定在經(jīng)常性支出范圍之內(nèi)，不允許用于地方財(cái)政預(yù)算的平衡。四是政府性債務(wù)不能用于與民爭利的競爭性領(lǐng)域，只能用于社會(huì)資本難以參與的公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（三）有效控制債務(wù)水平

首先是對舉債總量進(jìn)行控制。財(cái)政部門必須根據(jù)政府支出需要和自身償債能力，本著審慎舉債、量力而行的原則實(shí)施地方債務(wù)的總量控制。其次是對存量債務(wù)，需要分門別類多措并舉，按照債務(wù)的不同性質(zhì)進(jìn)行化解。政府部門自身形成的債務(wù)，按規(guī)定可以由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券的形式予以償還；政府部門舉辦民生事業(yè)和耗費(fèi)在公益事業(yè)方面的債務(wù)，通過財(cái)政預(yù)算做好償還計(jì)劃分年度予以歸還；平臺公司的債務(wù)由平臺公司負(fù)責(zé)編制償還計(jì)劃上報(bào)財(cái)政部門經(jīng)批準(zhǔn)后統(tǒng)籌歸還。因政策性原因形成的部分債務(wù)由上級財(cái)政部門出面幫助消化。第三，是要預(yù)先設(shè)定具有剛性約束的債務(wù)率和借款償還率指標(biāo)，通過這些量化指標(biāo)進(jìn)行剛性控制。第四是引入風(fēng)險(xiǎn)評估手段，對借債部門進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估，通過評估對政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)的流動(dòng)性和償還能力，及早解決可能出現(xiàn)的問題。

（四）建立績效評價(jià)制度

衡量債務(wù)投資項(xiàng)目的實(shí)效，關(guān)鍵是要對項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)可靠的績效評價(jià)，這是防止政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要前提。首先是要建立有效可行的評價(jià)系統(tǒng)，將涉及項(xiàng)目的有關(guān)數(shù)據(jù)和信息及時(shí)裝進(jìn)預(yù)算管理系統(tǒng)，并請專業(yè)人員定期進(jìn)行績效評估，使政府債務(wù)管理方對投入產(chǎn)出情況和資金使用效率了然于胸。其次是建立評價(jià)結(jié)果報(bào)告制度。在專業(yè)人員得出項(xiàng)目運(yùn)行評價(jià)結(jié)果之后，及時(shí)將評價(jià)結(jié)果通報(bào)有關(guān)方面和部門，便于他們在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)存在的問題，促進(jìn)債務(wù)投資項(xiàng)目管理水平有序提高。第三是建立評價(jià)結(jié)果公示制度。評價(jià)結(jié)果出來后，不僅要將評價(jià)結(jié)果在內(nèi)部進(jìn)行傳遞，而且要通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體向社會(huì)進(jìn)行公示，保證債務(wù)資金使用公開透明，以便接受社會(huì)各方的監(jiān)督。第四是建立問責(zé)制度。降低融資成本，提高債務(wù)資金使用效益，是政府性資金使用的必然要求。資金低效使用，甚至造成資金損失，是對公眾及社會(huì)瀆職，對這種責(zé)任人必須實(shí)行問責(zé)制度，追求其行政責(zé)任。

（五）創(chuàng)新政府融資模式

一是完善分稅制制度，形成穩(wěn)定的地方財(cái)政收入增長機(jī)制，提高地方政府事權(quán)能力，依次為重點(diǎn)降低地方政府債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)力。二是根據(jù)實(shí)際情況，在地方政府確有剛性融資需求的條件下允許地方政府開展自行發(fā)債的探索，嘗試地方政府債券幣場化試點(diǎn)。三是在完善相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有融資平臺加強(qiáng)監(jiān)控，嚴(yán)格規(guī)范舉債方式和行為，防止出現(xiàn)償債危機(jī)。四是豐富融資平臺融資模式和途徑，根據(jù)需要和條件適當(dāng)提高部分債券種類的融資額度，探索新的融資模式，在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下有序擴(kuò)大地方政府建設(shè)資金來源。

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（朱立新，山東省齊河縣財(cái)政局。）