新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作探析

賴行健??

摘要：我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口大，在現(xiàn)有財(cái)政規(guī)模下，創(chuàng)新金融支持，探索設(shè)立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)投資基金模式，對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)際操作需從組織形式、基金結(jié)構(gòu)、投資方式、退出方式等方面對(duì)基金運(yùn)作模式加以設(shè)計(jì)，同時(shí)應(yīng)注意服務(wù)政策性目標(biāo)、避免對(duì)民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，堅(jiān)持市場化方式運(yùn)作、避免政府過度干預(yù)，發(fā)揮參與方各自優(yōu)勢、防范各自弊端。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金基金運(yùn)作

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資現(xiàn)狀

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，2016年全國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到5735%。據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)展目標(biāo)，2020年我國的城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到60%左右，同時(shí)要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。據(jù)估計(jì)，實(shí)現(xiàn)2020年全國城鎮(zhèn)化率60%的目標(biāo)，引導(dǎo)的投資需求可達(dá)40萬億元以上。然而，目前我國的財(cái)政投入與城鎮(zhèn)化所需的投資需求相比仍存在巨大的差距。以往地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入主要來源于土地出讓收入或依托地方融資平臺(tái)發(fā)行的城投債，但近年來隨著地方政府的土地出讓收入逐漸減少，同時(shí)，地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，給金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了巨大隱患，創(chuàng)新投融資模式已成為當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化工作的關(guān)鍵任務(wù)之一。2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制以支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，2016年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》也提出“打通投融資渠道，拓寬投資項(xiàng)目資金來源，充分挖掘社會(huì)資金潛力，讓更多儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為有效投資”的要求。

然而，當(dāng)前政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式以及地方政府債等新型投融資模式還遠(yuǎn)未成熟，而不少新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目因投資金額較大、前期啟動(dòng)資金不足導(dǎo)致無法獲得政策性銀行專項(xiàng)貸款，因項(xiàng)目資本金數(shù)額巨大，傳統(tǒng)銀行貸款或理財(cái)?shù)膫鶛?quán)形式無法滿足融資需求等問題普遍存在，加之當(dāng)前多數(shù)地方政府財(cái)政收入增長趨緩，財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口問題較為突出。因此，在現(xiàn)有的財(cái)政規(guī)模下，還需進(jìn)一步運(yùn)用金融手段，加大財(cái)政撬動(dòng)社會(huì)資本的力度，引導(dǎo)社會(huì)資本投向存在資金缺口的新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。國家發(fā)改委近期出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》指出政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可以優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，提高政府資金使用效率，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。在此背景下，設(shè)立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)投資基金（以下簡稱“新型城鎮(zhèn)化基金”）對(duì)于推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、設(shè)立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金的現(xiàn)實(shí)意義

（一）發(fā)揮市場化資本作用，緩解新型城鎮(zhèn)化融資困境

基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目一般投資額較大，資本金與啟動(dòng)資金要求較高，建設(shè)時(shí)限較長。通過政府引導(dǎo)設(shè)立新型城鎮(zhèn)化基金，可廣泛開辟市場化投融資渠道，充分挖掘社會(huì)資金潛力，減輕政府和平臺(tái)公司負(fù)債壓力，一方面可以為項(xiàng)目解決資本金與啟動(dòng)資金不足的問題，另一方面，可以為項(xiàng)目提供長期穩(wěn)定的融資來源，有效對(duì)接城鎮(zhèn)化建設(shè)以中長期項(xiàng)目為主的期限結(jié)構(gòu)，減少資金期限錯(cuò)配帶來的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資難融資貴問題，切實(shí)推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）服務(wù)政策性目標(biāo)，引導(dǎo)資金投向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

設(shè)立新型城鎮(zhèn)化基金，可以發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，將資金重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)、特色小鎮(zhèn)、智慧城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，有助于扶持與我國新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)政策相符的領(lǐng)域，以推動(dòng)國家新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的落實(shí)以及地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新財(cái)政投入方式，提高財(cái)政資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率

采用政府出資引導(dǎo)的方式吸引社會(huì)出資和引導(dǎo)投向，是財(cái)政治理理念和資金管理方式的深刻變革，也是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。以往財(cái)政資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，更多是采用項(xiàng)目補(bǔ)貼的形式，容易出現(xiàn)錢花不到位，甚至權(quán)力尋租的現(xiàn)象。設(shè)立新城城鎮(zhèn)化基金，可以探索推進(jìn)財(cái)政資金基金化管理模式，將各類城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金納入基金管理范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“撥改投”，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，是我國深化投融資體制改革的重要內(nèi)容。

（四）運(yùn)作靈活，有效提高投資效率

城鎮(zhèn)化基金運(yùn)作相對(duì)靈活，對(duì)地方政府來說，一是沒有財(cái)政資金、專項(xiàng)資金在審計(jì)、用途等方面的相關(guān)限制，可以對(duì)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目所需資金、配套項(xiàng)目所需資金、項(xiàng)目過橋款以及項(xiàng)目資本金補(bǔ)充等用款方向做靈活配置，同時(shí)也能更好的滿足特色小鎮(zhèn)等綜合性城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的投融資需求；二是基金資金使用不受貸款用途限制，可按需及時(shí)出資進(jìn)行投資，資金到位效率高，融資不占銀行表內(nèi)信貸規(guī)模，也不受負(fù)債規(guī)模影響。

（五）專業(yè)化管理、市場化運(yùn)作，形成政府資金和社會(huì)資本良性互動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化基金一般應(yīng)由專業(yè)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營管理。一方面，新型城鎮(zhèn)化基金與政府資金相比，專業(yè)性更高，更能保障資金運(yùn)營的專業(yè)性及投資使用效率，從而可以更有效地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，新型城鎮(zhèn)化基金的籌資、管理、投資、退出等各環(huán)節(jié)均采用市場化機(jī)制運(yùn)作，可進(jìn)一步形成政府資金和社會(huì)資本的良性互動(dòng)以及政府出資、市場化收回的良性循環(huán)。

三、新型城鎮(zhèn)化基金運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

（一）組織形式

國家發(fā)改委出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》規(guī)定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可以采用公司制、合伙制、契約制等組織形式。其中，公司制產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定性高，法人治理結(jié)構(gòu)完善，但談判成本較高。契約制產(chǎn)業(yè)基金缺乏企業(yè)實(shí)體，不是我國法律意義上的商事主體，在對(duì)外簽約、股東工商登記、財(cái)產(chǎn)隔離等方面存在一定障礙，企業(yè)所有權(quán)與管理權(quán)的相互分離，也容易產(chǎn)生由委托代理關(guān)系引起的道德風(fēng)險(xiǎn)。而有限合伙制產(chǎn)業(yè)基金由普通合伙人和有限合伙人組成，具有組織靈活，無需繳納企業(yè)所得稅等優(yōu)點(diǎn)綜合而言，新型城鎮(zhèn)化基金的組織形式宜采用有限合伙制。然而，我國《合伙企業(yè)法》禁止國有獨(dú)資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體成為普通合伙人，但在實(shí)務(wù)中可以在基金之上設(shè)置夾層公司或企業(yè)以淡化國有色彩。但是如果有限合伙制在實(shí)際實(shí)施過程中難以實(shí)現(xiàn)，也可以采用公司制這種在現(xiàn)實(shí)中較易推行的組織形式。

（二）基金結(jié)構(gòu)

1基金參與方。新型城鎮(zhèn)化基金可由地方政府、銀行等金融資本以及建筑公司等產(chǎn)業(yè)資本參與，基金的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循各參與方風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的原則。具體而言，地方政府一般作為劣后級(jí)出資方，其主要職責(zé)為引導(dǎo)社會(huì)資本出資、引導(dǎo)投資方向，可通過適度讓利的方式滿足金融資本、產(chǎn)業(yè)資本的收益需求；金融機(jī)構(gòu)一般作為優(yōu)先級(jí)投資人和主要出資人，認(rèn)購基金的優(yōu)先級(jí)份額；產(chǎn)業(yè)資本一般作為中間級(jí)，認(rèn)購浮動(dòng)收益的中間級(jí)份額。

2基金管理人。新型城鎮(zhèn)化基金主要投向特定的、符合國家和地區(qū)新型城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向的重點(diǎn)項(xiàng)目。基金管理人應(yīng)對(duì)基金擬投區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資狀況具有較深了解，同時(shí)具備政府引導(dǎo)類基金的專業(yè)運(yùn)營能力?；鸸芾砣藢⒇?fù)責(zé)基金的投資決策、日常管理、項(xiàng)目篩選盡調(diào)等一系列主要工作。參照目前相應(yīng)政府類基金的管理費(fèi)用，合理管理費(fèi)率應(yīng)在基金所投規(guī)模的02%—03%左右，并一般不分享超額收益分成。

（三）投資方式

新型城鎮(zhèn)化基金可直接股權(quán)投資于城鎮(zhèn)化領(lǐng)域擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目，或直接股權(quán)投資于政府增信的城鎮(zhèn)化領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市改造等公益性項(xiàng)目。此外，新型城鎮(zhèn)化基金還可投向于城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的重點(diǎn)企業(yè)和龍頭企業(yè)，通過金融介入幫助企業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

（四）退出方式

新型城鎮(zhèn)化基金退出機(jī)制應(yīng)保證投資者風(fēng)險(xiǎn)可控，在基金存續(xù)期結(jié)束時(shí)能按時(shí)收回本金和投資收益。退出方式一般通過項(xiàng)目經(jīng)營、政府購買服務(wù)等現(xiàn)金流，以項(xiàng)目公司分紅的方式或政府相關(guān)機(jī)構(gòu)增信的方式獲取。

四、新型城鎮(zhèn)化基金操作應(yīng)注意的問題

（一）應(yīng)服務(wù)政策性目標(biāo)，避免對(duì)民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)

新型城鎮(zhèn)化基金應(yīng)服務(wù)于國家及地區(qū)新型城鎮(zhèn)化工作的政策性目標(biāo)，明確基金投向，主要投向城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及智慧城市、特色小鎮(zhèn)等與城鎮(zhèn)化休戚相關(guān)的產(chǎn)業(yè)存在市場失靈、亟需政策扶持的領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府資金在新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基金的管理，防止運(yùn)作偏差，避免對(duì)市場的直接干預(yù)而導(dǎo)致擠出民間資本的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）應(yīng)堅(jiān)持市場化方式運(yùn)作，避免政府過度干預(yù)

新型城鎮(zhèn)化基金應(yīng)以市場化方式進(jìn)行運(yùn)作，應(yīng)完善市場化運(yùn)作機(jī)構(gòu)的法人治理機(jī)制，明確界定基金運(yùn)行機(jī)構(gòu)內(nèi)有限合伙人與普通合伙人、有限合伙人之間和普通合伙人之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，完善基金的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和退出機(jī)制，同時(shí)，引入專業(yè)的基金管理結(jié)構(gòu)，對(duì)基金進(jìn)行專業(yè)化管理，并依托成熟的考核機(jī)制和管理機(jī)制對(duì)基金開展后續(xù)管理，政府出資人不得參與基金的日常管理事務(wù)。同時(shí)，在基金運(yùn)作過程中，應(yīng)防范地方政府過度強(qiáng)勢、政府尋租行為、扶持資金管理機(jī)構(gòu)與受托機(jī)構(gòu)產(chǎn)生合謀等道德風(fēng)險(xiǎn)而影響基金運(yùn)作效率等問題。

（三）應(yīng)發(fā)揮參與方各自優(yōu)勢，防范各自弊端

新型城鎮(zhèn)化基金的參與方應(yīng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力。其中，地方政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等出資共同設(shè)立城鎮(zhèn)化基金，并通過提供優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、讓合作方平等參與合作、承擔(dān)劣后風(fēng)險(xiǎn)、適度讓利等方式對(duì)基金進(jìn)行增信，并完善基金退出機(jī)制；銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)化管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的優(yōu)勢；建設(shè)單位、項(xiàng)目運(yùn)營商等產(chǎn)業(yè)資本應(yīng)發(fā)揮其在項(xiàng)目運(yùn)作方面的專業(yè)性，提高基金的投資效率。

同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化基金在運(yùn)作過程中還應(yīng)防范參與各方潛在弊端。首先，需防范一方過度強(qiáng)勢，妨礙其他參與者公平參與合作，保障基金的運(yùn)作效率；其次，基金需同時(shí)滿足政策性和商業(yè)性要求，避免因商業(yè)性影響基金政策導(dǎo)向、因政策性忽略參與各方的商業(yè)利益；第三，基金參與各方也可能在基金所投的項(xiàng)目層面扮演其他角色，進(jìn)一步復(fù)雜化參與各方的動(dòng)機(jī)和目的。城鎮(zhèn)化基金應(yīng)通過專業(yè)化運(yùn)作避免此類問題影響基金投資決策，防范和杜絕以上可能出現(xiàn)的問題。

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（賴行健，國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中心城市金融部項(xiàng)目主管。）[HJ]