以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換為突破推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

編者按：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換既是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化配置資源要素的重要途徑，又是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益的內(nèi)在要求。近年來(lái)，城鄉(xiāng)要素不平等交換問(wèn)題愈發(fā)突出，已嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的視角看，幾十年來(lái)的二元制度安排導(dǎo)致農(nóng)村要素市場(chǎng)與城市割裂，市場(chǎng)發(fā)育不完全、交易規(guī)則不清晰、信用體系不健全，從而使得城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代要素市場(chǎng)體系難以建立。本文結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情，提出未來(lái)應(yīng)以建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代要素市場(chǎng)體系為目標(biāo)，以降低城鄉(xiāng)要素交易成本為重點(diǎn)，以破除二元體制的結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地、資本、勞動(dòng)力、科技、信息等要素市場(chǎng)，最終建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換的長(zhǎng)效機(jī)制，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能。

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，并將其作為與“三去一降一補(bǔ)”并列的2017年四大重點(diǎn)任務(wù)之一。2017年的中央一號(hào)文件也提出，要“調(diào)整工作重心，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從農(nóng)業(yè)供給側(cè)入手，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)破除阻礙要素培育和自由流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙，形成以需求為導(dǎo)向的高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)供給體系，最終實(shí)現(xiàn)供求結(jié)構(gòu)高效對(duì)接、生產(chǎn)力等解放、農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展新體系。當(dāng)前，農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)土地價(jià)格剪刀差較大、農(nóng)村資本短缺融資成本偏高、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力價(jià)格扭曲等城鄉(xiāng)要素不平等交換問(wèn)題突出，已嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民收入水平提高和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。要緊緊抓住健全城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制這個(gè)“牛鼻子”，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。

一、城鄉(xiāng)要素不平等交換的根源分析

（一）農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育不完全，農(nóng)村土地和勞動(dòng)力等要素價(jià)格被人為壓低

我國(guó)農(nóng)村的商品市場(chǎng)體系已基本建立，但要素市場(chǎng)化進(jìn)程明顯慢于城市。農(nóng)村要素市場(chǎng)被各種行業(yè)部門(mén)和行政轄區(qū)所限制，大量資源要素被條塊分割，不能自由流動(dòng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，造成農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、科技等要素嚴(yán)重短缺與大量閑置并存。同時(shí)，現(xiàn)有的征地制度和財(cái)稅制度等，使得地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度越來(lái)越高，并持續(xù)推高了商業(yè)和住宅用地價(jià)格，農(nóng)民不但無(wú)法分享土地“變性”后的巨額增值收益，還不得不在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中承受不斷高漲的房?jī)r(jià)。多年來(lái)，依靠廉價(jià)勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)發(fā)展加工貿(mào)易的外貿(mào)模式，以及城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度及依附其上的各種公共福利差距，又人為地壓低了農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格，進(jìn)一步擴(kuò)大了勞動(dòng)力價(jià)格扭曲程度。

（二）農(nóng)村要素市場(chǎng)交易規(guī)則不清晰，城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)監(jiān)管體系尚未形成

清晰明確、預(yù)期性強(qiáng)的市場(chǎng)交易規(guī)則是建立現(xiàn)代要素市場(chǎng)體系的重要前提。當(dāng)前，在農(nóng)村要素市場(chǎng)化交易過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、程序、效果等仍不夠公開(kāi)透明，與政府部門(mén)聯(lián)系相對(duì)密切的城市主體能夠掌握更多相關(guān)信息，可能會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)間事實(shí)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，農(nóng)村要素市場(chǎng)在門(mén)檻準(zhǔn)入、資格認(rèn)定、價(jià)格形成、跟蹤監(jiān)督等環(huán)節(jié)均由多個(gè)部門(mén)參與，職能交叉、權(quán)責(zé)不清的情況較為普遍，各監(jiān)管部門(mén)有利益時(shí)互相爭(zhēng)權(quán)，需承擔(dān)責(zé)任時(shí)相互推諉，過(guò)度監(jiān)管與監(jiān)管缺位并存。

（三）農(nóng)村要素市場(chǎng)信用體系不健全，城鄉(xiāng)間存在信息隔離帶

信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根基。由于農(nóng)村地區(qū)信用激勵(lì)和懲罰機(jī)制不健全，失信成本過(guò)低，導(dǎo)致部分農(nóng)村基層政府公信力不強(qiáng)，市場(chǎng)主體缺乏契約精神，經(jīng)常因眼前利益而違約毀約，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)正常秩序。同時(shí)，工商、稅務(wù)、金融、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)雖都掌握著大量農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)的信用處罰信息，但出于部門(mén)利益和行政權(quán)限劃分，眾多信息難以互通互享，形成城鄉(xiāng)信息隔離帶。此外，大多數(shù)農(nóng)村基層政府建立信用管理體系的意識(shí)薄弱，缺少專(zhuān)業(yè)部門(mén)和人員開(kāi)展信用信息的收集歸檔工作，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)質(zhì)量不高甚至缺失。

二、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）“產(chǎn)權(quán)清晰+權(quán)益保障”是推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素平等交換的關(guān)鍵所在

經(jīng)過(guò)幾十年乃至上百年的時(shí)間，主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地的平等交換，其共同經(jīng)驗(yàn)是：基本上實(shí)行私有化的產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村土地制度。為保障農(nóng)民土地權(quán)益，形成了較為完善的經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、征收等配套制度體系。通過(guò)養(yǎng)老金制度、流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼基金等方式，有效保障了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的生活水平。農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育成熟，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)中介服務(wù)組織發(fā)達(dá)，政府通過(guò)市場(chǎng)化的激勵(lì)政策推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在提高土地使用效率的同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。

（二）“降低交易成本+市場(chǎng)化手段”是新時(shí)期促進(jìn)城鄉(xiāng)資本要素合理配置的重要思路

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的交易成本可分為融資成本、經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本三個(gè)部分。由于產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的交易成本明顯高于城市。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村金融政策體系安排都與城市金融有明顯區(qū)別。為降低交易成本、促進(jìn)資本以合理價(jià)格向農(nóng)村流動(dòng)，各國(guó)政府在強(qiáng)化農(nóng)村合作組織建設(shè)、加大政策性銀行支農(nóng)力度、規(guī)范農(nóng)村民間金融發(fā)展、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)等方面做了大量工作。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)的普遍，互聯(lián)網(wǎng)金融已成為越來(lái)越多國(guó)家破除城鄉(xiāng)資本流動(dòng)障礙的新思路和新選擇。

（三）“消除歧視+社會(huì)保障”是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素平等交換的有效途徑

對(duì)許多國(guó)家而言，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由一產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，均伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。為消除農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力價(jià)格扭曲現(xiàn)象，各國(guó)采取了一系列政策措施。一方面，優(yōu)化農(nóng)村硬件軟件環(huán)境，實(shí)施農(nóng)民增收戰(zhàn)略，明顯縮小或基本消除城鄉(xiāng)居民收入差距。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平，建立多層面的低收入家庭住房保障體系，減少城鄉(xiāng)分居情況，降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的情感成本，有效促進(jìn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的總體思路和政策方向

推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的總體思路是：以建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代要素市場(chǎng)體系為目標(biāo)，以降低城鄉(xiāng)要素交易成本為重點(diǎn)，以破除二元體制的結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地、資本、勞動(dòng)力、科技、信息等要素市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源在全國(guó)范圍內(nèi)更高層次、更高水平、更高效率的配置。

（一）理順部門(mén)職能，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)交易與監(jiān)管體系建設(shè)

一是在高層建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素資源平等交換的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)協(xié)同治理，積極拓展公眾參與的范圍和渠道。二是在實(shí)際工作中進(jìn)一步明確政府和市場(chǎng)的邊界，清理和廢除各類(lèi)涉嫌妨礙城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)與平等交換的產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、土地、招商等政策法規(guī)，著力消除城鄉(xiāng)間的各類(lèi)市場(chǎng)壁壘。

（二）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

一是完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，以加快推進(jìn)“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作為契機(jī)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，探索賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。二是修訂《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規(guī)，從法律層面延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限，研究確定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)方式。三是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公開(kāi)的土地交易市場(chǎng)和公共信息平臺(tái)，并納入到政府公共資源交易平臺(tái)中。健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制和土地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加大對(duì)閑置土地的處置力度，提高土地使用效率。

（三）加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)交易成本

一是穩(wěn)步擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款規(guī)模，落實(shí)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策，適當(dāng)下放縣域分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)審批權(quán)限，完善差別化考核辦法，形成金融機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”貸款投放持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。二是加大政策性銀行支農(nóng)力度，強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行政策性職能，加大中長(zhǎng)期“三農(nóng)”信貸投放力度，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)開(kāi)行服務(wù)“三農(nóng)”的優(yōu)勢(shì)和作用，加強(qiáng)創(chuàng)新信貸投放方式。三是規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，培育多元競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供小額存貸款、支付結(jié)算和保險(xiǎn)等金融服務(wù)。四是持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，創(chuàng)新商業(yè)保險(xiǎn)模式，支持地方開(kāi)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，支持?jǐn)U大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)，滿(mǎn)足各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的需求，有效推進(jìn)信用戶(hù)、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建，加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，建立健全統(tǒng)一的人力資源和勞動(dòng)力市場(chǎng)

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、運(yùn)行規(guī)范、平等競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，形成城鄉(xiāng)信息共享的人力資源服務(wù)平臺(tái)，健全社會(huì)保障和勞動(dòng)保障監(jiān)察合作機(jī)制。二是加快戶(hù)籍制度改革，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶(hù)籍人口在就業(yè)地落戶(hù)，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。三是以推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為契機(jī)，通過(guò)整合各渠道培訓(xùn)資金資源、加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度等方式，完善農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)培訓(xùn)機(jī)制，提高技能培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，加快培養(yǎng)一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主、林場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和新農(nóng)民等，同時(shí)支持返鄉(xiāng)農(nóng)民、大學(xué)生村官和大中專(zhuān)院校畢業(yè)生在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定和健全村級(jí)農(nóng)民技術(shù)員隊(duì)伍，對(duì)從事農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的科技人員，給予政策傾斜，促進(jìn)人力資源城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)?！?/p>

（卞靖，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員）