論我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度改革

摘要：當前，制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度顯得尤為急迫。通過對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在廣東省肇慶市的實施現(xiàn)狀進行實地調(diào)查，找出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實施過程中存在的問題，在此基礎上提出了完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的建議。第一，加快新農(nóng)保立法步伐，完善新農(nóng)保法律體系；第二，加強養(yǎng)老保險法的執(zhí)法力量；第三，深化司法改革，實現(xiàn)司法保障作用。

關鍵詞：法律制度；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；調(diào)查

1 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度及相關政策實施情況概述

在我國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律規(guī)定集中體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》第 45條、《老年人權益保障法》第22、23條、《中華人民共和國社會保險法》第二章第20條、21條中。在廣東，廣東省人民政府制定有《廣東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點試行辦法》，為使新農(nóng)保工作制度化、規(guī)范化、科學化。肇慶市及各下轄縣也紛紛出臺了各種政府條例和暫行辦法，如：肇慶市《關于對縣區(qū)農(nóng)村社會保險工作進行督查的安排意見》、《肇慶市人民政府辦公室關于督查農(nóng)村社會保險工作的通知》等。

1.1 肇慶市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主要內(nèi)容

1.1.1 肇慶市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對象

根據(jù)《肇慶市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策解答手冊》規(guī)定，為未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的年滿16周歲的農(nóng)村居民設立新農(nóng)保，其享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權利。70歲屆甲子，無須繳費，共享參保之收益。

1.1.2 肇慶市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金來源。

實行個人自主繳費，凡未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的年滿 16周歲的農(nóng)村居民，享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權利。其須按法律之規(guī)定繳費，肇慶市標準為從100至1000 共10個檔次，繳費多少與收益多少呈正比例關系。集體補助，農(nóng)村地區(qū)之基層自治組織在可負擔情形下可給予本組織成員以補貼，標準由該組織委員會確定。其他非公法人組織亦可成為贊助主體。政府補貼，中央政府財政支付符合領取條件人員基礎養(yǎng)老金省級政府給予參保者以每年不低于30元之繳費補貼，縣級政府亦須為參保者進行一定數(shù)量之補貼。

1.2 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度及相關政策實施概況

在對肇慶市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施狀況的調(diào)研過程中我們了解到：肇慶市各縣區(qū)堅定不移地實施新農(nóng)保基本制度，取得了良好的社會效果。

肇慶市新農(nóng)保實現(xiàn)了廣覆蓋。截至2014年12月底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應參144.73 萬人，實參 132.56人，參保率96.17%。端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要市、四會市、德慶縣、廣寧縣、懷集縣參保率分別為99.20%、97.62%、95.27%、96.35%、95.56%、93.46% 。60歲以上老人的養(yǎng)老金發(fā)放工作開展順利發(fā)放及時，28.27萬名老人的養(yǎng)老金發(fā)至 12 月，累計發(fā)放

1.67億元。該制度的實施減輕了農(nóng)民的養(yǎng)老負擔，提高了農(nóng)民對政策的滿意度，體現(xiàn)了新農(nóng)保制度的惠民為民屬性。

2 實施過程中存在的主要問題及原因分析

2.1 新農(nóng)保法律體系不健全、相關政策強制性不足。2011年 7月 1 日正式實施的《社會保險法》是我國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面法律效力最高的法律，該法對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險僅做了原則性規(guī)定，可操作性不強。研究發(fā)現(xiàn)，當下關于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的規(guī)章政策唯有《指導意見》和《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》，對此專門之立法尚屬空白。地方政府出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法層次低，其穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性都難以滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)實需求。

2.2 養(yǎng)老保險法律制度中政府責任尚未到位。我國現(xiàn)階段在農(nóng)村實行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與行政單位、事業(yè)單位和城市人員養(yǎng)老保險相比只是初級的、低層次的，養(yǎng)老保障在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)間的不平衡依然嚴重。新農(nóng)保制度中公共財政承擔的給予符合領取條件的每位老人每月55元的基礎養(yǎng)老金的替代率相對較低。按照肇慶市現(xiàn)行辦法，居民符合領取條件時，其所獲待遇之標準每月最低者74.6元，最高者也僅有 172.2元，受訪者表示這樣的養(yǎng)老金標準杯水車薪，無法滿足養(yǎng)老所需，政府似應切實履行其公共服務職責。

2.3 養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督體系不完善。新農(nóng)保資金籌集各方主體責任不清?！渡鐣ｋU法》、《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》對新農(nóng)保資金的籌集雖有規(guī)定，然并未對相關責任主體做出明確的法律規(guī)定和厘清其權責義務。當前有關新農(nóng)保的法律政策對地方政府財力難以為繼發(fā)生虧空問題和基層集體補貼的名存實亡視而不見，制度價值之發(fā)揮受限，新農(nóng)保資金管理的法律規(guī)定不清。根據(jù)《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》規(guī)定來看，現(xiàn)下我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金暫由縣級統(tǒng)籌管理，有條件的省份亦可實行省級統(tǒng)籌管理，機構附屬于同級人社部門之中，政出多門，徒添行政成本；新農(nóng)保資金監(jiān)管的法律位階較低。從《德慶縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策宣傳手冊》第33 條、第 40 條可見，基金監(jiān)管，所依據(jù)之法律法規(guī)位階效力低，內(nèi)容不全面，基金的收繳、管理、發(fā)放集中于一個部門之手，給基金的安全埋下隱患。

存在上述問題的原因分析：

新農(nóng)保法律體系不健全。查究其深層次原因，一是當前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地方財政情況差距較大，保障的標準必然參差不齊；二是中國第一次實施社會化的養(yǎng)老保險，理論思想、體制機制、財政情況、社會基礎、人才隊伍建設各方面準備尚未十分充足。相關政策強制性不足、有棄?，F(xiàn)象存在，究其深層次原因乃是由我國現(xiàn)階段的保障水平相對較低，杯水車薪所致。

養(yǎng)老保險法律制度中政府責任的缺位。導致該問題的深層次原因是：一是由于本項制度本身處在探索發(fā)展階段，很多方面尚不成熟；二是政府決策時需要穩(wěn)健考慮，量力而行，要留足政策回旋余地[2]。

3 完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的幾點建議

3.1 加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法步伐，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系

鑒于城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老水準之差別，未來養(yǎng)老保險須著力于全國統(tǒng)籌的長遠設計和解決與其他制度之間銜接的問題，故制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度刻不容緩。從遠期看，應制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本法律。以《憲法》、聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權利公約》、《社會保險法》中的相關規(guī)定為依據(jù)，制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，作為關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎性法律，以法律之神圣權威制度安排，規(guī)范養(yǎng)老保險市場的行為秩序。從近期看，應制定和完善關于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的行政法規(guī)或規(guī)章。

3.2 加強新型農(nóng)村養(yǎng)老保險法的執(zhí)法力量

加強對基金管理機構的監(jiān)管。為形成一個廉潔清正高效的行政監(jiān)管體制，借鑒域外的經(jīng)驗，在中央設立養(yǎng)老保險監(jiān)督總機關，在地方設立相應的監(jiān)督機關，應當由職能涉及社保基金的部門派員組成監(jiān)督委員會，以制度化常態(tài)化多元化地監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的運行情況。同時相關部門在審計、監(jiān)察、審批等環(huán)節(jié)也應進行強有力的監(jiān)督檢查。同時貫徹落實內(nèi)部監(jiān)管的相關法律法規(guī)：如《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《廣東省財政廳和人力資源和社會保障廳<轉發(fā)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法>的通知》、《社會保險稽核辦法》和《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構內(nèi)部控制暫行辦法》，只有法律監(jiān)管和自我監(jiān)管相結合，基金管理的價值和目標才能實現(xiàn)。

加強政府對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金保值增值的監(jiān)管。為實現(xiàn)資金保值增值起見，立足我國基本國情和新農(nóng)保實施現(xiàn)狀，在科學預測的基礎上，根據(jù)投資的期限和可用程度，適宜以如下投資方式進行。首先是投資股票。股票具有風險大、收益率不穩(wěn)定的特點，國外先進經(jīng)驗表明，將一部分資金進行股票投資是通行做法，但是，法律要明確規(guī)定其投資份額，并由政府承擔連帶責任和財政兜底責任。資金統(tǒng)籌機關宜委托專門投資機構和專業(yè)機構在立足現(xiàn)實，把握市場規(guī)律的基礎上，將資金的安全性、流動性和收益性完美地結合起來，依據(jù)《證券法》等相關法律制度，建立健全養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管體系和設立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資風險準備金[3]。

3.3 深化司法改革，實現(xiàn)司法保障作用

“徒法不足以自行”。由于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險既具有公法的性質(zhì)也具有私法的性質(zhì)，現(xiàn)并未有法律明文規(guī)定此類案件應由哪個庭受理。借鑒外國在處理該問題上的先進經(jīng)驗，筆者建議：

設置行政處理前置程序。作為社會養(yǎng)老保險訴訟前置程序的行政處理環(huán)節(jié)，一者可以節(jié)約當事人的訴訟成本，二者可以給社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機關一個自糾的機會。該程序包括行政審理和行政抗訴兩個程序。當民眾向社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機關提出申請請求時，該機關須在規(guī)定期限內(nèi)做出裁決。若當事人不服，可在規(guī)定期限內(nèi)向主管機關的上級機關或同級人民政府提出復議，復議受理機關應當在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)復議申請對案件進行事實審和法律審，從而做出是要維持#變更還是撤銷原來的決定。若當事人仍然不服可向當?shù)赜匈Y格受理的法院提起養(yǎng)老保險訴訟、推行社會保險爭議專業(yè)化審判。在社會保險糾紛案件的處理過程中，結合我國的陪審員制度，吸納社會保險機構代表、村民代表以及專家學者參與。這是采納德國社會法院非職業(yè)法官崗位設置的做法。人民法院的職業(yè)法官對法理、法條的理解能力較強，但面對一些具體業(yè)務上的技術問題處理有可能難以得心應手，這時候，社會保險機構代表、村民代表以及專家學者等人士參與案件的審理有助于了解事實真相，做出公平、公正的判決，以保護涉案各方的合法利益。

建構合理的舉證責任分配制度。在社會保險爭議中，政府和集體組織一般情況下掌握著大量的人財物，處于明顯優(yōu)勢的地位，很容易為己方獲得有利的證據(jù)。如果采用“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，這對作為弱勢群體一方的民眾來說，無疑是不正義不公平的。在堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩的原則下，必須采用一些特殊的規(guī)則保證案件審理在實體和程序上的公正。在舉證責任的分配上應采用行政訴訟中的舉證責任倒置原則，由社會保險管理的相關機關和集體組織對其無過錯承擔證明責任[4]。在舉證期限上，承擔責任一方必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)提交證據(jù)，卻因不可抗力等原因逾期舉證的，在二審或再審程序中提交新證據(jù)的，法院可酌情采用，但當事人必須承擔因逾期舉證而造成的訴訟費用。法院在必要時，可主動調(diào)查取證，弄清案件事實，公正做出判決。

參考文獻：

[1]人民網(wǎng).肇慶將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合二為一. [EB/OL]（2014-09-17）（2015-08-23）

[2]王平達，韓學平.老有所養(yǎng)：我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的構建[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2010（1）：24-28

[3]王春英.論我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的完善[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2010（11）：101-103

[4]王祥軍.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度完善研究——以農(nóng)民土地權益實現(xiàn)為視角[J]，江淮論壇，2013（11）：78-81

作者簡介：文川（1975—），男，四川省開江人，法學碩士，講師，律師，從事法社會學、農(nóng)村法制研究

（作者單位：廣東工商職業(yè)學院）