基于全過程控制的旅游安全管理研究

摘要：指出了目前旅游安全管理手段主要是把注意力集中在安全事故救援和應(yīng)急處理等末端治理上，雖能在一定時期或在局部地區(qū)起到一定積極作用，但很難從根本上解決旅游安全問題。引入安全理論及系統(tǒng)理論，提出了將旅游安全整體預(yù)防控制理念和本質(zhì)安全設(shè)計理念持續(xù)運用到安全管理的全過程中，采取從旅游安全規(guī)劃、旅游安全立法以及旅游安全設(shè)施“三同時”制度的源頭管理開始，再到旅游安全標準化實施、旅游安全執(zhí)法隊伍建設(shè)、規(guī)范旅游安全警示標識標牌、建立旅游安全管理全員教育培訓(xùn)制度和強化旅游安全主體責(zé)任的過程管理，最后到應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援和基地建設(shè)的末端管理的全過程管理方法，旨在從全過程控制角度來消除和減少旅游安全事故。

關(guān)鍵詞：旅游安全；全過程控制；三同時制度；安全資格準入；應(yīng)急救援

中圖分類號：F592.1

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8012704

1引言

隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，各種旅游新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，旅游安全問題也越來越突出。近年來，頻發(fā)的旅游安全事故尤其是重特大旅游安全事故已成為旅游業(yè)健康發(fā)展的掣肘，嚴重影響著旅游地形象，也阻礙著旅游業(yè)的健康發(fā)展，與國家倡導(dǎo)健康可持續(xù)發(fā)展的要求不符合。

聯(lián)合國將2017年定義為可持續(xù)旅游發(fā)展國際年，未來將提高旅游業(yè)在經(jīng)濟、社會以及環(huán)境三大支柱方面的貢獻度，同時也提高對被經(jīng)常低估或者是忽視的部分的深入認識[1]。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)于安全生產(chǎn)的意識下，旅游安全有效管理是經(jīng)常被低估或者是忽視的部分。加強旅游安全有效管理以及充分研究，是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段和保障。

目前國內(nèi)旅游安全研究是以華僑大學(xué)鄭向敏教授系列專著與教材為代表。他將旅游安全學(xué)的研究體系分為旅游安全現(xiàn)象研究、旅游安全理論研究與旅游安全管理研究三大系統(tǒng)[2]。國內(nèi)其他學(xué)者從各自研究的領(lǐng)域?qū)β糜伟踩珕栴}進行了多方位的研究。張西林[3]對旅游安全事故成因機制進行了探討，趙懷瓊等[4]對旅游安全風(fēng)險系統(tǒng)的構(gòu)建進行了研究，陸燕春[5]對旅游安全風(fēng)險管理與對策進行了分析論證，謝朝武[6]對我國旅游安全預(yù)警體系以及張進福[7]對旅游安全救援系統(tǒng)的構(gòu)建進行了較為詳細的研究，羅振軍等[8]對旅游景區(qū)安全容量與事故風(fēng)險進行了評價。

上述研究大都集中在對旅游安全理論的研究，旨在建立旅游安全學(xué)科體系。對于旅游安全過程管理研究主要又集中在對末端的管理和控制上，如應(yīng)急預(yù)案以及救援系統(tǒng)和基地的建立，旅游安全事故的應(yīng)對及處理程序等。末端治理把注意力主要集中在已經(jīng)發(fā)生的安全事故救援和應(yīng)急處理上，總是處于一種被動的、消極的管理局面。旅游安全末端治理治標而不治本，很難從根本上解決旅游安全問題。引入安全科學(xué)理論及系統(tǒng)理論，從全過程控制角度出發(fā)，將旅游安全整體預(yù)防控制理念持續(xù)運用到安全管理過程中，將是一種從被動反應(yīng)到主動行動的轉(zhuǎn)變。目前還很少有學(xué)者從全過程控制角度對旅游安全管理進行研究。

2旅游安全全過程管理與控制

旅游安全全過程管理和控制，即從旅游安全規(guī)劃、旅游安全立法以及旅游安全設(shè)施“三同時”制度的安全管理源頭開始，再到旅游安全標準化建設(shè)、建立旅游安全管理資格準入制度和強化旅游安全主體責(zé)任的過程管理，最后到應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援和基地建設(shè)的末端管理的全過程管理和控制。

2.1旅游安全源頭管理與控制

2.1.1增加“旅游安全規(guī)劃專章”

在旅游規(guī)劃編制中增加旅游安全規(guī)劃專章。旅游安全規(guī)劃專章需要對旅游發(fā)展過程中可能會出現(xiàn)的風(fēng)險源、致險因子、不安全因素或者是安全事故隱患進行分析，并要求提出一些有針對性的措施。目前旅游安全規(guī)劃編制總是滯后于旅游發(fā)展和開發(fā)規(guī)劃以及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，甚至沒有。制定和落實旅游安全規(guī)劃專章應(yīng)該在不同層面的規(guī)劃中實施。

（1）政府層面的旅游安全規(guī)劃專章。政府及其相關(guān)部門要把旅游安全管理納入到當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃布局中，在制定國家、地區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃時，要同步明確旅游安全管理目標和旅游安全管理專項規(guī)劃。

（2）旅游企業(yè)層面的旅游安全規(guī)劃專章。一是旅游企業(yè)的旅游開發(fā)項目需要增加旅游安全規(guī)劃專章，并需要通過規(guī)劃評審；二是旅游企業(yè)要把旅游安全管理各項要求落實在旅游企業(yè)發(fā)展和日常工作之中，在制定企業(yè)旅游發(fā)展規(guī)劃和年度旅游經(jīng)營計劃中要突出安全管理，確保旅游安全投入和各項旅游安全管理措施到位。同時旅游企業(yè)旅游安全規(guī)劃專章應(yīng)當(dāng)與地方政府及其相關(guān)部門旅游安全規(guī)劃做好銜接。

2.1.2制定《旅游安全法》

目前針對旅游安全管理規(guī)范的相關(guān)法律法規(guī)主要有《旅游安全管理暫行辦法》（1990年3月實施）和《旅游安全管理暫行辦法實施細則》（1994年3月實施）。兩部法規(guī)都制訂于20世紀90年代。新《旅游法》已于2013年10月1日起出臺并施行；作為指導(dǎo)兩部法規(guī)制定的《安全生產(chǎn)法》也已經(jīng)過多輪修訂，并于2014年12月1日正式實施，而上述兩部法規(guī)還沒有做過任何修訂。

以上兩部法規(guī)已不太適合現(xiàn)今旅游安全管理的要求。究其原因：第一，目前旅游業(yè)發(fā)展的背景、規(guī)模、地位、業(yè)態(tài)新類型和戰(zhàn)略要求等都與當(dāng)時立法背景有了很大的區(qū)別和不同。第二，兩部法規(guī)立法時間久、層次低、權(quán)威性不夠；旅游行政管理部門作為旅游安全管理機構(gòu)，主體地位不獨立，不能協(xié)調(diào)各個環(huán)節(jié)的法律關(guān)系[9]。因此，適時修訂以上兩部法規(guī)極為必要。

國家旅游局在2014年1月頒布實施了《旅行社安全規(guī)范》（LB/ T 028—201/），這是針對旅游行業(yè)部門的一個安全強制性規(guī)范，是一個很大進步和重要信號。在旅游安全立法方面，還需要根據(jù)旅游行業(yè)特殊性，制定一部用來規(guī)范旅游安全的專門法律《旅游安全法》，進一步從安全角度規(guī)范旅游各個環(huán)節(jié)，確定旅游服務(wù)標準，并建立賠償制度，以提高旅游安全法規(guī)可操作性。

2.1.3實施旅游安全防護設(shè)施“三同時制度”

在旅游項目建設(shè)過程中，用于保障旅游安全的防護設(shè)施應(yīng)該與整個旅游建設(shè)項目同時設(shè)計、同時施工并同時投入使用。旅游安全防護設(shè)施主要包括安全及衛(wèi)生設(shè)施、個體防護設(shè)施和旅游安全管理輔助設(shè)施。

“三同時制度”是一種事前保障措施，也是一種本質(zhì)安全措施。其實施可以有效的避免“先建設(shè)，后防護”或者是“出問題、再彌補”的被動局面。“三同時制度”從源頭上可以減少各類旅游建設(shè)項目可能造成旅游傷亡事故，消除危險源和致險因子，防止事故發(fā)生，避免因安全問題引起后續(xù)建設(shè)或采取彌補措施造成不必要的投入?！叭瑫r制度”和旅游建設(shè)項目結(jié)合起來實施可使旅游項目做到更合理，最大限度地消除和減少潛在的危害，真正作到防患于未然。

2.2旅游安全過程管理與控制

2.2.1加強旅游安全標準化建設(shè)

目前我國旅游標準化建設(shè)也剛剛起步，雖然在旅游的“食住行游購娛”6個要素環(huán)節(jié)上都有相應(yīng)的各自行業(yè)標準化制度出臺，但是在旅游行業(yè)綜合的安全標準化建設(shè)上，卻遠遠落后于旅游業(yè)的快速發(fā)展[10]。

（1）完善旅游行業(yè)安全標準。隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，尤其是旅游新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，如低空飛行、郵輪游、鄉(xiāng)村旅游、休閑度假旅游、養(yǎng)生保健旅游等，都缺乏基本的行業(yè)發(fā)展和安全標準化建設(shè)，同時對傳統(tǒng)的旅游景區(qū)、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)、旅游產(chǎn)品等方面也都要求有統(tǒng)一的安全技術(shù)標準，應(yīng)當(dāng)組織制定安全標準規(guī)范。

（2）規(guī)范旅游行政管理部門安全標準。旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全安全標準化工作機制，并將旅游安全標準化工作納入到旅游業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃之中；指導(dǎo)行政區(qū)內(nèi)的旅游企業(yè)和相關(guān)經(jīng)營單位建立旅游標準化工作機構(gòu)，開展旅游安全標準化工作；加大執(zhí)法力度，進行專項的旅游安全標準化檢查。

（3）加強旅游經(jīng)營企業(yè)安全標準實施。旅游經(jīng)營企業(yè)和相關(guān)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)開展以旅游崗位達標、旅游企業(yè)達標和管理達標為內(nèi)容的旅游安全標準化建設(shè)，以保證旅游項目安全健康的開展。

2.2.2嚴格旅游企業(yè)安全主體責(zé)任

明確安全責(zé)任主體是落實安全職責(zé)和義務(wù)，提高安全管理水平，進行安全責(zé)任追究的關(guān)鍵。

（1）旅游企業(yè)和相關(guān)旅游經(jīng)營單位的主要負責(zé)人是旅游安全管理責(zé)任主體。責(zé)任主體在旅游安全管理各個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)依法履行其義務(wù)和職責(zé)，落實法律法規(guī)規(guī)定的各項措施和義務(wù)。

（2）嚴格落實旅游安全管理目標考核。對各旅游企業(yè)和相關(guān)旅游經(jīng)營單位完成年度旅游安全管理以及旅游安全事故控制指標狀況進行嚴格考核，統(tǒng)籌整合、科學(xué)設(shè)定旅游安全管理考核指標，加大旅游安全管理在社會治安綜合治理、精神文明建設(shè)等考核中的權(quán)重。并建立激勵和約束機制，以提高責(zé)任主體對安全管理的重視程度。

（3）完善旅游安全管理責(zé)任制度。責(zé)任制度具體包括主要負責(zé)人、管理人員以及工作人員等各類不同層面上的旅游安全管理職責(zé)和義務(wù)。

2.2.3實施旅游安全全員教育培訓(xùn)制度

由于旅游行業(yè)具有產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋面廣、涉及領(lǐng)域眾多等特殊性，因此就需要加大旅游安全管理人才的專門培養(yǎng)，建立旅游安全全員教育培訓(xùn)制度。

（1）實行旅游安全培訓(xùn)考核制度。按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，要求旅游企業(yè)根據(jù)企業(yè)規(guī)模大小在其內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的旅游安全管理機構(gòu)，配備專職或者是兼職的旅游安全管理人員。對旅游企業(yè)主要負責(zé)人、安全管理人員通過培訓(xùn)，掌握旅游安全管理的相關(guān)法律法規(guī)，掌握旅游安全管理基本知識和技術(shù)，掌握旅游重大風(fēng)險源管理、重大旅游事故防范、應(yīng)急管理和救援組織等知識，使之具備與所從事的旅游安全管理活動相適應(yīng)的安全知識和管理能力，考核合格，持證上崗。旅游企業(yè)涉及到特種作業(yè)的，如索道營運和維修人員、娛樂設(shè)施的操作人員等特種作業(yè)人員一律嚴格考核，按國家有關(guān)規(guī)定持特種作業(yè)職業(yè)資格證書上崗。以此加大對旅游安全管理人才的專門培養(yǎng)。

（2）建立旅游安全全員教育培訓(xùn)制度。旅游企業(yè)要把安全教育、職工培訓(xùn)制度化、經(jīng)?；?，培養(yǎng)職工的安全意識，普及安全常識，提高安全技能；對新招聘的職工，要嚴格依照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，并經(jīng)過企業(yè)和崗位的二級旅游安全培訓(xùn)和教育，使之掌握基本的旅游安全管理知識、規(guī)章制度、安全紀律和崗位技能。

2.2.4建立旅游安全綜合執(zhí)法機制

旅游是由多個行業(yè)、多個部門組合起來的一個綜合性的產(chǎn)業(yè)，遇見的安全問題的類型也是不一樣的，如與旅游景區(qū)活動直接有關(guān)的安全問題包括：交通、消防、治安、地質(zhì)、食品衛(wèi)生、建筑物、設(shè)備以及生物威脅等。旅游安全管理需要采取聯(lián)合綜合執(zhí)法的機制。旅游安全綜合執(zhí)法的總體目標是以確保區(qū)域旅游安全有序運營和游客安全愉悅體驗為核心，通過創(chuàng)新旅游安全管理模式，整合執(zhí)法資源，強化前伸管理，建立一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范統(tǒng)一的旅游安全綜合執(zhí)法機制；同時通過健全機制、強化管理，打造一支安全執(zhí)法水平高、綜合能力強的旅游安全綜合執(zhí)法隊伍。

2.2.5強化旅游安全標識標牌設(shè)立

旅游安全標識標牌系統(tǒng)實質(zhì)上就是旅游公共服務(wù)系統(tǒng)的一個非常重要的子系統(tǒng)，在區(qū)域存在重大安全隱患的位置，如威崖、泥石流溝谷等自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)的地區(qū)設(shè)置明顯的標識標牌，提示游客應(yīng)注意周圍的動植物、溪澗、溝坎、懸崖落石等可能對其造成傷害；一些危險的旅游項目如漂流、戶外運動、攀巖等，也應(yīng)有適宜從事人群和禁忌事項的提示；在一些公共場合和娛樂場所，提示安全通道和風(fēng)險告知等，強化旅游安全標識標牌的設(shè)立，公布應(yīng)急電話，從而使游客能夠順利完成旅游活動并且達到預(yù)期目的。

2.3旅游安全末端管理與控制

2.3.1加強應(yīng)急響應(yīng)及應(yīng)急能力建設(shè)

旅游應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急管理能力是衡量旅游行政職能部門和旅游企業(yè)應(yīng)急水平的重要指標。從自然災(zāi)害和旅游事故監(jiān)測與預(yù)警能力、應(yīng)急反應(yīng)和處置能力、到自然災(zāi)害和旅游事故救援能力、資源保障能力[11]等方面，加強旅游響應(yīng)及應(yīng)急能力建設(shè)，可以有效減少自然災(zāi)害和旅游事故對旅游地經(jīng)濟、資源、游客生命安全的威脅程度，從而保證旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3.2加強應(yīng)急預(yù)案制定、演練及教育培訓(xùn)

應(yīng)急預(yù)案的制定、演練和教育培訓(xùn)是全面提高應(yīng)急響應(yīng)能力的關(guān)鍵。地方各級旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)把旅游相關(guān)企業(yè)旅游安全事故應(yīng)急預(yù)案的管理作為執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容之一，并每年組織一次應(yīng)急預(yù)案編制和實施情況的專項執(zhí)法檢查，重點監(jiān)督檢查應(yīng)急預(yù)案編制、培訓(xùn)、演練和修訂等情況。旅游企業(yè)應(yīng)針對該企業(yè)存在的主要安全隱患和風(fēng)險因子，制定符合企業(yè)安全要求的應(yīng)急預(yù)案；有的企業(yè)還應(yīng)制定針對重大風(fēng)險和安全事故的現(xiàn)場處理方案。加強應(yīng)急預(yù)案的職工教育培訓(xùn)，并適時開展實戰(zhàn)演練，不斷修訂和完善應(yīng)急預(yù)案。

2.3.3加強應(yīng)急救援基地保障建設(shè)

先進和高效的應(yīng)急救援中心或基地保障建設(shè)能最大限度地減少旅游安全事故造成的損失，體現(xiàn)政府“以人為本”的安全理念，是旅游安全末端管理重要的一環(huán)。旅游安全應(yīng)急救援中心或者基地建設(shè)應(yīng)嚴格按照安全處置和管理要求配備相應(yīng)的應(yīng)急物資、裝備及專業(yè)人員，建立使用狀況檔案，定期對設(shè)備進行檢測和維護，并使其處于良好運行狀態(tài)。

3結(jié)語

安全實踐證明：安全預(yù)防優(yōu)于末端治理。全過程控制體現(xiàn)的是整體預(yù)防為主的思想，是將安全整體預(yù)防的理念持續(xù)運用到生產(chǎn)過程中，是一種從被動反應(yīng)到主動行動的轉(zhuǎn)變，是一種新的安全管理理念。全過程控制要求在源頭管理上，旅游安全規(guī)劃、安全立法和實現(xiàn)旅游安全設(shè)施“三同時”制度要不斷完善，不失“全面”；在過程管理上，旅游安全標準化、旅游安全管理資格準入制度和強化旅游安全主體責(zé)任要執(zhí)行到位，不失“嚴格”；在末端管理上，應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援和基地建設(shè)，要及時高效，不失“快速”。

通過不斷加強管理和技術(shù)進步，提高效率，將旅游安全事故隱患消除在管理過程之中，實現(xiàn)“預(yù)防為主”。全過程控制將旅游安全管理各個環(huán)節(jié)形成一個有機整體，有利于實現(xiàn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，目的在于提高旅游安全管理水平，便于企業(yè)開展安全管理。推動旅游安全全過程控制，以期能夠為旅游業(yè)安全健康可持續(xù)發(fā)展提供更加可靠的安全支撐和保障。

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