社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟能否“破冰”？

摘要：重慶法院首起具有環(huán)境公益性質(zhì)行政訴訟案判決為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟提供了可能性。這一判決并非于法無(wú)據(jù)，且回應(yīng)了當(dāng)下強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。若能成為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的破冰之舉，將對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有里程碑式的意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境民事公益訴訟

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0196-02

作者簡(jiǎn)介：陳佳佳（1992-），女，安徽安慶人，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，2014級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

一、案情介紹

2016年4月6日，重慶公眾河流環(huán)保中心（原告）以郵寄方式向重慶市銅梁區(qū)土橋鎮(zhèn)人民政府（被告）送達(dá)《污水處理廠建成后污水沒(méi)有進(jìn)入處理廠處理、垃圾治理反彈情況》函，提出要求被告清除江邊垃圾，并作出答復(fù)。被告未在法定期限內(nèi)答復(fù)。5月4日，原告又向上級(jí)區(qū)政府送達(dá)《渝西地區(qū)銅梁區(qū)黨委政府請(qǐng)求責(zé)令土橋鎮(zhèn)恢復(fù)污水處理廠的運(yùn)行，待主汛期來(lái)之前清除淮遠(yuǎn)河岸所倒垃圾情況》的函。銅梁區(qū)政府隨即將該函件轉(zhuǎn)被告辦理。被告收到上級(jí)轉(zhuǎn)的函件后，立即著手清除江邊垃圾。十日后被告將清除垃圾行動(dòng)情況的報(bào)告發(fā)送至到原告電子郵箱。但原告派員到江邊垃圾現(xiàn)場(chǎng)復(fù)查，認(rèn)為被告并未徹底清理，故起訴至渝北區(qū)法院請(qǐng)求判決被告依法作出答復(fù)并履行垃圾清理職責(zé)并保證持久治理效果。

法院認(rèn)為，被告接到上級(jí)政府的轉(zhuǎn)辦函件后，立即組織人員進(jìn)行江邊垃圾的清除工作，并形成報(bào)告，并在法定兩個(gè)月答復(fù)期內(nèi)將該報(bào)告發(fā)送至原告電子郵箱，可以視為已對(duì)原告4月6日函件之答復(fù)，故原告請(qǐng)求判決理由并不成立。第二，原告訴請(qǐng)被告清除在其轄區(qū)內(nèi)的河岸生活垃圾并保證持久治理效果具有公益性，但原告公眾河流環(huán)保中心并不具備《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條起訴資格之規(guī)定，故法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求。

二、案件評(píng)析

本案判決說(shuō)理中，將原告要求被告清除在其轄區(qū)內(nèi)的河岸生活垃圾并保證持久治理效果的行為定性為環(huán)境行政公益訴訟。理由為：《行政訴訟法》雖然沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟，但該法第一百零一條作了一個(gè)參照性規(guī)定，指向民事訴訟法的規(guī)定，而根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條、以及《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，由于原告沒(méi)有舉示其符合環(huán)保法第五十八條提起公益訴訟的資格的證據(jù)，故不具備提起公益訴訟原告的主體資格，對(duì)其訴訟請(qǐng)求不予支持。

按照本案審判邏輯，如果社會(huì)組織能夠舉證證明其符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的提起公益訴訟的條件，就具有向行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。這對(duì)于當(dāng)前社會(huì)組織苦于提起環(huán)境行政公益訴訟于法無(wú)據(jù)的困境而言，無(wú)疑是振奮人心的好消息。如果該案判決結(jié)果能夠得到上級(jí)法院乃至最高法院認(rèn)可，將會(huì)打破環(huán)境行政公益訴訟目前的僅有檢察機(jī)關(guān)一家可以提起的限制，成為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的破冰之舉。而該案是否能夠?yàn)樯鐣?huì)組織提起公益訴訟的“破冰”之舉，關(guān)鍵在于法官對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》與《民事訴訟法》所作的解釋是否符合立法本意，是否能夠得到上級(jí)機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的最終認(rèn)可，從而為社會(huì)組織打開(kāi)環(huán)境行政公益訴訟的大門(mén)、推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的進(jìn)步。筆者認(rèn)為，從立法與實(shí)踐兩個(gè)維度來(lái)看，重慶渝北區(qū)法院對(duì)現(xiàn)有法律制度做出的解釋嘗試都值得充分肯定。理由如下：

（一）分析我國(guó)公益訴訟制度的規(guī)定，社會(huì)組織提起行政公益訴訟并非于法無(wú)據(jù)

到目前為止，我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟制度做出規(guī)定的主要有《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《行政訴訟法》、最高院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下稱環(huán)境民事公益訴訟司法解釋）、全國(guó)人大出臺(tái)的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。此外，還有最高檢制定的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

社會(huì)組織在當(dāng)前提起的環(huán)境公益訴訟主要是依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條，這兩條實(shí)際上共同構(gòu)建了環(huán)境民事公益訴訟制度，在這個(gè)基礎(chǔ)上，最高院的環(huán)境民事公益訴訟司法解釋把環(huán)境公益訴訟限定為民事公益訴訟。相比之下，《行政訴訟法》卻并沒(méi)有明確環(huán)境行政公益訴訟制度，僅有《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：最高檢在生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)，包括民事公益訴訟試點(diǎn)和行政公益訴訟試點(diǎn)，彌補(bǔ)了行政公益訴訟的空白。修訂后的《行政訴訟法》的第十二條明確地列舉了12種行政行為屬于行政訴訟受案范圍，但并未明確將污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行政行為列入其中。但是，該法第二條又概括性地規(guī)定了：“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)按照本法向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》第一百零一條也規(guī)定了“本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，為環(huán)境行政公益訴訟主體可適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定也留有司法上的操作余地，《行政訴訟法》并未徹底對(duì)社會(huì)組織徹底關(guān)上行政公益訴訟的大門(mén)。因此，重慶法院的判決是在現(xiàn)有立法框架下的有意嘗試和突破之舉，并非于法無(wú)據(jù)。

（二）就環(huán)境公益訴訟開(kāi)展實(shí)踐情況而言，允許社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟是必然要求

一方面，環(huán)境公益訴訟立法目的就是要運(yùn)用訴訟手段保護(hù)國(guó)家和社會(huì)環(huán)境公共利益。而侵害環(huán)境公共利益的主體除了企業(yè)，由于政府的決策失當(dāng)而造成的環(huán)境問(wèn)題更為巨大。我國(guó)當(dāng)前僅有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟，而未明確社會(huì)組織能夠提起行政公益訴訟，導(dǎo)致實(shí)踐中存在巨大的責(zé)任順位倒錯(cuò)和機(jī)關(guān)職能錯(cuò)位問(wèn)題。很多情況下，保護(hù)環(huán)境的事務(wù)本應(yīng)由地方環(huán)保部門(mén)來(lái)實(shí)施和履責(zé)，但環(huán)保部門(mén)卻不作為，反而最終由社會(huì)組織通過(guò)提起環(huán)境民事公益訴訟依賴地方法院才得以實(shí)施。行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境管理者負(fù)有第一位的責(zé)任，卻要讓社會(huì)組織通過(guò)法院才能實(shí)現(xiàn)其行政管理的職權(quán)，成為環(huán)境公益訴訟中的旁觀者而非責(zé)任追究主體，長(zhǎng)此以往，顯然不利于環(huán)境法治的進(jìn)步。

另一方面，當(dāng)初立法中沒(méi)有明確社會(huì)組織提起行政公益訴訟的是考慮到可能會(huì)造成濫訴，行政機(jī)關(guān)作為被告不堪重負(fù)。然而事實(shí)證明，環(huán)境民事公益訴訟制度施行兩年以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)有能力、有意愿、有資質(zhì)能夠作為原告的社會(huì)組織屈指可數(shù)，提起的公益訴訟案件總計(jì)不足百件，即便放開(kāi)行政公益訴訟的門(mén)檻，也無(wú)需擔(dān)心濫訴。此外，到目前為止，代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體提起的民事公益訴訟大部分勝訴，取得了極為良好的社會(huì)效果，相信放開(kāi)行政公益訴訟的門(mén)檻，社會(huì)組織將在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮更大的作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王明遠(yuǎn).論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國(guó)法學(xué)，2016（2）.

[2]顏運(yùn)秋，張金波，李明耀.環(huán)境行政公益訴訟的邏輯和順位[J].環(huán)境保護(hù)，2015（2）.

[3]王曦.論環(huán)境公益訴訟的立法順序[J].清華法學(xué)，2016（6）.

[4]秦天寶，段帷帷.論我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展——以全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟案為例[J].環(huán)境保護(hù)，2015（1）.