推進呼包鄂協(xié)同發(fā)展應(yīng)注意的幾個問題

楊建林　郝戊

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念、促進我區(qū)產(chǎn)業(yè)整體升級、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化的重要目標和重要舉措，也是落實自治區(qū)第十次黨代會精神，實施呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)。把推進呼包鄂協(xié)同發(fā)展放在大的經(jīng)濟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要位置，不斷推動呼包鄂協(xié)同發(fā)展取得新成效，探索自治區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展新途徑、新模式，必將帶動全區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展。

自治區(qū)黨委、政府高度重視呼包鄂區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和一體化問題。2000年，自治區(qū)政府根據(jù)內(nèi)蒙古空間地理特征，把全區(qū)劃分為東、中、西三大經(jīng)濟區(qū)域，確立了以呼包鄂為核心的西部特色經(jīng)濟圈建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。2003—2008年，自治區(qū)黨委和政府連續(xù)每年召開呼包鄂經(jīng)濟工作協(xié)調(diào)推進會，提出了三地同城一體化的構(gòu)想。2010年，自治區(qū)《政府工作報告》提出“呼包鄂經(jīng)濟一體化”概念。2011年4月，內(nèi)蒙古《以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》獲國家發(fā)改委批準實施。2012年，自治區(qū)政府批準實施《呼包鄂城市群規(guī)劃（2010—2020年）》。2016年11月，自治區(qū)政府批準實施《呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》。2015年底，呼包鄂三市經(jīng)濟總量（GDP）為11098.58萬元，占全自治區(qū)GDP的61.55%強，比2007年占比上升8個百分點。具有標志意義的是呼包鄂三市經(jīng)濟總量進入“萬億俱樂部”行列，全國現(xiàn)有24個省市GDP過萬億元，呼包鄂經(jīng)濟總量與吉林、云南、山西三個省的經(jīng)濟總量相近。從國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)看，國家全面小康社會的23項指標，呼包鄂在總體上已達到大多數(shù)的指標要求，但分布不均衡。

自治區(qū)《呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)、生態(tài)文明共建、產(chǎn)業(yè)互補升級、公共服務(wù)共建共享、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展、改革開放協(xié)調(diào)推進等六個方面作出了非常務(wù)實和具體的安排。借鑒全國其它區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗，在落實規(guī)劃綱要的工作中要注意以下幾個問題。

第一，打破行政壁壘，形成統(tǒng)一的市場體系。協(xié)同發(fā)展的要義是生產(chǎn)要素能夠自由暢通地流動重組，在市場的作用下尋找最佳的效益。當(dāng)前，全國新一輪經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心是提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，從規(guī)模速度型增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型增長?！百|(zhì)量”就是要素生產(chǎn)率，“效益”是要素生產(chǎn)率的提升。如果生產(chǎn)要素因行政分割而不能自由流動，統(tǒng)一市場無法形成，生產(chǎn)要素不能實現(xiàn)最優(yōu)配置，就談不到要素生產(chǎn)率和要素生產(chǎn)率的提升。呼包鄂協(xié)同發(fā)展的目標要定位在質(zhì)量效率型增長上，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)集中度，使增長真正建立在全要素生產(chǎn)率提升這一內(nèi)生動力上，這需要呼包鄂三市把行政區(qū)劃經(jīng)濟變?yōu)榛ヂ?lián)互通互融互促的區(qū)域經(jīng)濟。國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙是行政區(qū)劃的分割，這種障礙也非短期內(nèi)能夠得到解決，關(guān)鍵是要在現(xiàn)行體制框架內(nèi)尋找一條最有利于呼包鄂協(xié)同發(fā)展的路徑。特別是在培植市場主體的過程中，盡量減少行政干預(yù)，同時創(chuàng)建三市協(xié)同為企業(yè)全程服務(wù)的“綠色通道”。

第二，整合呼包鄂區(qū)域發(fā)展的各種規(guī)劃政策。呼包鄂協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制落后于發(fā)展的需要，雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室工作機制，市長聯(lián)席會議機制，外部智力支撐機制等領(lǐng)導(dǎo)和運行的機制，但要達到高質(zhì)量高效率的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還需進一步努力。特別是在土地、財政、稅收、城建、金融等行業(yè)特征明顯的領(lǐng)域，從中央到地方都以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度更大。呼包鄂三市在規(guī)劃、布局產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施時，其出發(fā)點仍基于各行政區(qū)的利益。還有很多困難和問題不是地方可以解決的，需要與國家層面進行溝通協(xié)調(diào)。現(xiàn)在急需做的是把各部門和三市關(guān)于呼包鄂協(xié)同發(fā)展的各項規(guī)劃和各類政策進行梳理和整合，形成相互銜接、補充、支撐的規(guī)劃體系和政策框架。例如，現(xiàn)在三市都根據(jù)自治區(qū)《呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》編制自己的實施規(guī)劃，三市的實施規(guī)劃必須與整體規(guī)劃相匹配，相銜接。再如，自治區(qū)近幾年出臺的關(guān)于呼包鄂一體化發(fā)展、同城化發(fā)展的幾個規(guī)劃也要實現(xiàn)對接。

第三，呼包鄂三市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)融合和互補中既要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，更要培植產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級、產(chǎn)業(yè)融合與互補是呼包鄂協(xié)同發(fā)展最核心的目標和最重要的任務(wù)。傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)理論認為，各地區(qū)都應(yīng)該集中生產(chǎn)并向其他地區(qū)輸出本地區(qū)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，同時從其他地區(qū)輸入自身具有比較劣勢的產(chǎn)品，這樣每個地區(qū)都能從分工中獲得比較利益。正是在這種理論的指導(dǎo)下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的資源稟賦被格外重視。但是，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和市場化的深入推進，特別是信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展更加關(guān)注競爭優(yōu)勢，具有比較優(yōu)勢不一定具有競爭優(yōu)勢。呼包鄂的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目前仍處于產(chǎn)業(yè)垂直分工體系的末端，研發(fā)和銷售兩頭在外，大多在做初級能源、原材料生產(chǎn)或組裝生產(chǎn)，產(chǎn)品的大部分價值向外轉(zhuǎn)移，沒有留在當(dāng)?shù)?。因此，呼包鄂產(chǎn)業(yè)調(diào)整、優(yōu)化、升級在不丟掉比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，要更加注重技術(shù)創(chuàng)新、人力資源開發(fā)、創(chuàng)新環(huán)境營造、產(chǎn)業(yè)集群形成等競爭優(yōu)勢的培育。只有具備了競爭優(yōu)勢，才能真正解決產(chǎn)業(yè)升級中的深層次問題，激發(fā)經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，成為區(qū)域發(fā)展的增長極、火車頭。

第四，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級過程中，既要加大增量的投入，更要注重存量的整合和盤活。呼包鄂三市的工業(yè)化進程需要新的投入，特別是在“五大產(chǎn)業(yè)基地”建設(shè)上，需要一大批產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的項目落地，資本需求量非常大。一些傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如煤炭、鋼鐵、電力等，由于前期在規(guī)模擴張過程中，不斷投入固定資本、技術(shù)資源、人力資本、基本建設(shè)等，已經(jīng)成為“沉沒成本”。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，煤炭、鋼鐵、電解鋁等產(chǎn)業(yè)都面臨產(chǎn)能的政策約束，如何盤活“沉沒成本”是企業(yè)面臨的最大問題。另外，鋼鐵、煤炭、風(fēng)力發(fā)電等行業(yè)還存在資產(chǎn)專用性問題。資產(chǎn)專用性是指某些行業(yè)的資產(chǎn)由于具有特定用途，一旦被投入后就不能挪作他用，或者改為他用其價值會降低，甚至成為無價值的資產(chǎn)。呼包鄂三市的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)均存在沉沒成本和資產(chǎn)專用性問題，如果不能有效化解，企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，市場競爭能力都會受到影響，降成本就是一句空話，從而對工業(yè)化進程產(chǎn)生影響。因此，打破市場分割和行業(yè)壁壘，破除地方保護主義，實現(xiàn)呼包鄂三市存量資產(chǎn)的優(yōu)化配置，要放在與增量投入同等重要的位置。

第五，呼包鄂協(xié)同發(fā)展要嚴格執(zhí)行國家和自治區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃，打造“三個空間”。黨的十八大報告中將優(yōu)化國土空間開發(fā)格局作為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，指出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。呼包鄂三市大部分區(qū)域列入了國家重點開發(fā)區(qū)域，這是呼包鄂三市發(fā)展的基本條件和重要保障。在一定范圍的國土空間，多少土地用于經(jīng)濟建設(shè)、多少土地用于社會事業(yè)的需求和生態(tài)安全的保障，有科學(xué)的規(guī)律。目前，呼包鄂三市工業(yè)園區(qū)建設(shè)存在不同程度的占地多、重復(fù)投資多、產(chǎn)業(yè)集中度不夠、單位面積土地投資強度不夠等問題，還沒有真正形成生產(chǎn)空間的集約高效。三市生活空間存在不平衡現(xiàn)象，城鄉(xiāng)之間差距較大，人口向城市集中，有些小城鎮(zhèn)出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。大城市病初露端倪，就業(yè)、醫(yī)療、教育等資源短缺。三市生態(tài)空間打造的任務(wù)也非常艱巨，個別地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，稍有懈怠就會造成環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，呼包鄂協(xié)同發(fā)展要緊緊圍繞打造“三個空間”的目標進行，形成科學(xué)合理的空間開發(fā)格局，為建成西部地區(qū)的“兩型”社會作出示范。

（作者單位：呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)研究中心）

責(zé)任編輯：劉秉承