防范國有資產(chǎn)流失的法律思考

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；流失；法律思考

中圖分類號：D922.291文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0185-02

作者簡介：賈玲玲（1986-），女，漢族，河北石家莊人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，法律碩士在讀，就職于河北省高級人民法院，研究方向：民商法。

由于我國國有企業(yè)自身的特殊性，國有產(chǎn)權(quán)交易也有其自身的特性，其呈現(xiàn)出的復(fù)雜性、廣泛性是其他國家所沒有的，再加上法律對該問題沒有明確規(guī)定，造成國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易過程中的驚人流失。正因為如此，出臺相關(guān)法律進(jìn)行國有產(chǎn)權(quán)保護(hù)就顯得尤為緊迫。為了切實(shí)解決國有資產(chǎn)保護(hù)問題，國家頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，該法的出臺對規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)交易秩序、設(shè)立明確全面的監(jiān)管辦法，奠定了堅實(shí)的法律基礎(chǔ)，填補(bǔ)了國資立法的空白，對今后國企改制、國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義。本文從明確履行出資人職能，實(shí)行管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、對利益關(guān)聯(lián)方的規(guī)定、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)規(guī)定、建立國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制、建立國有資產(chǎn)管理權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、建立法律追究機(jī)制等方面分別論述。

一、明確履行出資人資格的機(jī)構(gòu)，實(shí)行國家管理權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離

首先，明確了國資委的地位，即具有國有企業(yè)出資人資格。依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十一條之規(guī)定，由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人的職能，即實(shí)行股東權(quán)利，因此該法明確規(guī)定了國資委“除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動”，同時法律還規(guī)定國資委可以委派股東代表參加股東大會和股東會議，并將具體情況和結(jié)果報告給國資委，這樣國資委就可以對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)情況有一個清晰的了解，其在制定改制方案時也更加客觀公正。

其次，對于國家出資設(shè)立企業(yè)明確了企業(yè)經(jīng)營權(quán)屬于國有企業(yè)本身所有，實(shí)行國家管理權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離。這樣企業(yè)經(jīng)營權(quán)就以法律的形式明確下來，保障了今后國有企業(yè)的自主經(jīng)營，有利于國有企業(yè)迅速準(zhǔn)確地抓住市場，不僅保護(hù)了國有資產(chǎn)的安全和價值，還提升了國有企業(yè)的競爭實(shí)力。

二、對交易關(guān)聯(lián)方的主體地位以及交易過程進(jìn)行明確的法律規(guī)定

由于以前沒有法律對關(guān)聯(lián)方的主體進(jìn)行明確規(guī)定，在產(chǎn)權(quán)交易過程中出現(xiàn)了很多實(shí)際購買者是該國有企業(yè)高管本人或者其親戚等相關(guān)人員，而表面上則有另外的人代替競買。本法為了杜絕這種現(xiàn)象，明確規(guī)定了關(guān)聯(lián)方的具體范圍，更方便了司法實(shí)務(wù)的操作性。

針對實(shí)際交易中存在的國有企業(yè)與交易關(guān)聯(lián)方暗中惡意進(jìn)行串通，無償或者以不公平的交易價格成交，造成國有資產(chǎn)流失的問題，本法還做出了“國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司不得無償向關(guān)聯(lián)方提供資金、商品、服務(wù)或者其他資產(chǎn)，不得以不公平的價格與關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易”的規(guī)定，切斷了國有公司和其關(guān)聯(lián)方的私下交易。同時，在產(chǎn)權(quán)交易過程中，國有企業(yè)還往往假借財產(chǎn)權(quán)讓、借款、為對方提供擔(dān)保等為名義，實(shí)際將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為個人資產(chǎn)。因此，本法規(guī)定了國有獨(dú)資公司、國有獨(dú)資企業(yè)今后再實(shí)行這種行為時，必須經(jīng)過國資委的同意，同時還要經(jīng)過本公司或者企業(yè)的股東權(quán)利大會或者股東大會的同意，而與關(guān)聯(lián)方有利益關(guān)系的董事還不能行使表決權(quán)，從而防范了“內(nèi)部人控制”的局面，從根本上杜絕了通過產(chǎn)權(quán)交易過程造成國有資產(chǎn)流失的途徑。

三、對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的資格、評估事項進(jìn)行法律規(guī)定

由于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)是保護(hù)國有資產(chǎn)的第一道盾牌，因此對其相關(guān)的法律規(guī)定尤為關(guān)鍵。

首先，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了要委托依法設(shè)立的符合條件的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，并對評估事項也有了嚴(yán)格規(guī)定，從而解決了以前資產(chǎn)評估市場該評估的不進(jìn)行評估，不該評估的反而浪費(fèi)了不少物力財力的現(xiàn)象。

第二，本法還規(guī)定資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其作出的評估報告負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)可以從根本上解決由于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)不規(guī)范而造成的國有資產(chǎn)流失問題。由于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)今后要擔(dān)負(fù)法律責(zé)任，其今后的評估工作勢必不敢像以前那樣隨便，更不會冒著承擔(dān)法律責(zé)任的危險與國有企業(yè)進(jìn)行串通。

但是同時也應(yīng)該看到，該法中沒有明確規(guī)定出資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的具體條件，而且也只是籠統(tǒng)地概括出評估項目和評估準(zhǔn)則，沒有建立相應(yīng)的行政和法律監(jiān)督體制，這樣就很容易使該項規(guī)定形成一紙空文，達(dá)不到預(yù)期的實(shí)際效果，這一點(diǎn)應(yīng)該在隨后的立法中加以補(bǔ)充。

四、建立健全完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制

在國有產(chǎn)權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)中，都離不開國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，僅僅寄托國有企業(yè)通過內(nèi)部自律而防止國有資產(chǎn)流失是很難實(shí)現(xiàn)的，必須依靠外部強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》從行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及個人監(jiān)督四種監(jiān)督渠道，均設(shè)立了監(jiān)督機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督之間的監(jiān)督。

（一）行政機(jī)關(guān)監(jiān)督?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了雙層行政機(jī)關(guān)監(jiān)管。一層是通過各級人大常委會實(shí)施的監(jiān)管，主要對本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告進(jìn)行監(jiān)督；另一層是通過國務(wù)院和地方人民政府實(shí)行的監(jiān)管，主要對其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。通過雙層監(jiān)督體系，可以有效監(jiān)督國資委在產(chǎn)權(quán)交易過程中的行為。

（二）審計監(jiān)督。該法通過明確審計部門參加監(jiān)管職能，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況和屬于審計監(jiān)督對象的國家出資企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督，從而把控整個國有資產(chǎn)交易的安全性，從而防止國有資產(chǎn)流失。

（三）社會監(jiān)督。該法明確規(guī)定了社會監(jiān)督，各級政府必須將國有資產(chǎn)交易狀況和監(jiān)管工作必須向社會公布，從而保證了社會公眾的知情權(quán)，有利于監(jiān)督國有產(chǎn)權(quán)的交易情況，從而防止國有資產(chǎn)流失。

（四）個人監(jiān)督。雖然上述監(jiān)督措施已經(jīng)基本保障了國有資產(chǎn)交易的安全性，但難免有可能有疏忽的地方，國有資產(chǎn)涉及到國家的每一個公民，其都有義務(wù)保護(hù)好國有資產(chǎn)，故而該法也但鼓勵個人通過舉報、監(jiān)督等方式，一旦掌握確實(shí)證據(jù)，可以向當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行舉報。這樣就在整個社會中形成了監(jiān)督機(jī)制，使得企圖侵占國有資產(chǎn)的行為無所藏匿。

五、建立約束國有資產(chǎn)管理者權(quán)力的制約機(jī)制

首先，對國有企業(yè)高管的任免進(jìn)行法律規(guī)定。法律規(guī)定國有企業(yè)的高管必須經(jīng)過國資委的任免，同時由職工代表的董事、監(jiān)事必須由職工民主選擇產(chǎn)生，否則國資委有權(quán)撤免。同時建立國家出資企業(yè)管理者經(jīng)營業(yè)績考核制度，對企業(yè)管理者進(jìn)行年度和任期考核。這樣，保證了國有企業(yè)高管選任的透明度，同時還能保證企業(yè)管理者經(jīng)營業(yè)務(wù)的有效性。

其次，限制了國有企業(yè)高管的部分權(quán)力。在國有企業(yè)外部，除經(jīng)過國資委的同意，國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職，其他國有控股公司的高管也要經(jīng)過股東會、股東大會的同意，否則不能在其他經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的企業(yè)中兼職；在國有企業(yè)內(nèi)部，國有獨(dú)資公司的董事長未經(jīng)國資委的同意，不得兼任經(jīng)理，國有資本控股公司的董事長未經(jīng)股東會、股東大會的同意，也不得兼任經(jīng)理，以及董事、高管都不得兼任堅事。目的就是限制國有資產(chǎn)管理者的權(quán)力無限膨脹，避免公司內(nèi)部的監(jiān)事形同虛設(shè)，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管的職能，最終達(dá)到保護(hù)國有資產(chǎn)的目的。

六、建立明確的法律責(zé)任追究機(jī)制

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對法律責(zé)任追究機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)的劃分。首先，對國資委、國有企業(yè)的高管以及資產(chǎn)評估、審計機(jī)構(gòu)的何種違法行為應(yīng)當(dāng)接受處分都做出了明確的規(guī)定，其中，對國有企業(yè)的高管違反本法規(guī)定，可以免職，對于因貪污、受賄等經(jīng)濟(jì)犯罪而接受處罰的人員，終身不得再擔(dān)任國有企業(yè)的高管，而資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)以及審計機(jī)構(gòu)的弄虛作假行為應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，也要追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

通過上述對《企業(yè)國有資產(chǎn)法》詳細(xì)法律規(guī)定的分析可以看出，國家對保護(hù)國有資產(chǎn)的堅定決心，彰顯了國家保衛(wèi)人民利益的態(tài)度，為今后國有資產(chǎn)發(fā)揮最優(yōu)效能打下了堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。