自然資源登記程序制度建構(gòu)法律問題研究

摘要：自然資源登記程序制度構(gòu)建對自然資源登記制度意義非同凡響，是登記制度的核心和保障。本文結(jié)合中西方對自然資源登記程序建構(gòu)的設(shè)置，分析了自然資源登記申請階段、自然資源登記受理審查階段以及公示公信問題三部分中自然資源申請主體、登記對象、登記主體以及公示公信等相關(guān)法律問題。

關(guān)鍵詞：自然資源權(quán)利；程序；登記；國土資源部門

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0055-03

作者簡介：陳章霖，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，學(xué)生，研究方向：民商法。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出，“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2016年12月，國土資源部舉行新聞發(fā)布會，對外公開發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確定登記辦法（試行）》（下稱《辦法》）。自然資源確權(quán)登記將以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

目前，自然資源確權(quán)登記在全國范圍內(nèi)仍有不足：類別鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致；自然資源確權(quán)范圍是不全面的，僅有森林所有權(quán)、林木所有權(quán)、海域使用權(quán)三種；同一登記簿冊體現(xiàn)在不同的法律法規(guī)下職能并不統(tǒng)一。適當(dāng)有序的程序有助于解決問題和完善制度。

自然資源登記程序制度是自然資源登記的運(yùn)行模式，是自然資源制度建設(shè)需要關(guān)注和討論的重中之重。適當(dāng)?shù)某绦蛴欣谧匀毁Y源登記步驟的完整和流暢，提高政府工作效率，有助于社會主義社會和諧發(fā)展。參見我國《房屋登記辦法》第七條規(guī)定，辦理房屋登記，一般依照下列程序進(jìn)行：申請、受理、審核、記載于登記簿、發(fā)證。筆者將以上述程序?yàn)榭蚣埽瑢ψ匀毁Y源登記程序制度建構(gòu)展開論述。

一、自然資源登記申請階段

當(dāng)前社會上，較普遍適用的為登記申請。一般自然資源經(jīng)過登記后具有對世性，是一種絕對的物權(quán)，他人不可隨意進(jìn)行侵犯。而這種程序性的行為是依申請的，即登記機(jī)關(guān)一般情況下是不會主動(dòng)依職權(quán)去對其進(jìn)行登記。

（一）申請主體

從程序法的角度來看，主體指主體資格與能力。可以進(jìn)一步解釋為具有申請人的資格。我國楊海坤教授曾提出，如果行政程序只規(guī)定行政主體的行為，而不安排行政相對人的行為，則行政法律關(guān)系無法構(gòu)成和改變，也不能實(shí)現(xiàn)行政法的目的。因此，行政程序的范圍應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)和行政相對人。行政程序是為實(shí)現(xiàn)行政法的目的而設(shè)立的關(guān)乎行政法律關(guān)系主體的程序?；诖耍诓粍?dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，登記機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記申請人是登記過程的基本主體。自然資源申請主體理應(yīng)包括單元所有人、全民所有、集體所有人、不同層級政府所有權(quán)。

（二）登記對象

在不動(dòng)產(chǎn)登記中，一般情況為單一客體，但自然資源因其特殊性，常有許多自然資源相互混合依附，難以將其完全區(qū)分而單一登記。這里涉及到自然資源登記的單元認(rèn)定問題。

1.自然資源登記信息與其他信息

自然資源領(lǐng)域的信息具有數(shù)據(jù)量大、時(shí)空變化、隱蔽性、多尺度性、結(jié)構(gòu)多樣、高度關(guān)聯(lián)等特性。①隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及，特別是信息系統(tǒng)的建設(shè)，自然資源登記信息與其他相關(guān)信息關(guān)系越發(fā)密切。

登記信息整合平臺提供的信息是人民公眾較為熟知的，這些信息可在相關(guān)網(wǎng)站查詢、公開。此外，還有自然資源籍類信息，在自然資源登記制度，有的國家會要求申請人自發(fā)提供的籍類信息，如俄羅斯需提供森林地籍信息、智利登記申請人需要提供水權(quán)信息。再次，還包括自然資源記錄檔案信息、行政審批許可生成信息、法律法規(guī)法院判決信息、行政部門開發(fā)登記信息以及專業(yè)權(quán)屬咨詢機(jī)構(gòu)建立的信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，自然資源登記信息與其他相關(guān)信息關(guān)聯(lián)性加強(qiáng)，這些信息有著千絲萬縷的關(guān)系，其作用和影響不容小覷。

2.兩種及以上類型自然資源重合的情況

在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分的資源在一定固定范圍內(nèi)僅有一種自然資源，其用途功能也僅有一個(gè)。但是，由于自然資源具有可擴(kuò)展性的特點(diǎn)，屆時(shí)，就會有兩種或兩種以上的自然資源重合問題的出現(xiàn)。如森林和草地的重合，森林和山巒重合，森林和草原和水流重合等。在重合情況下，登記對象可以依據(jù)主要自然資源為登記客體，其他較次要資源可在登記時(shí)作特別備注并作為輔助資源加以登記。

3.跨行政區(qū)域自然資源登記的情況

自然資源登記一般為一權(quán)屬主一宗地。當(dāng)遇到特殊情況時(shí)，如一權(quán)屬主多宗地或者一宗地多權(quán)屬主，通常將其所有資源登記在一個(gè)部門。但一權(quán)屬主多宗地且資源分別在不同縣級行政區(qū)劃內(nèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)縣內(nèi)各自然資源登記機(jī)構(gòu)分別登記辦理。如果由于特殊原因而不能單獨(dú)登記，可由跨縣所在地自然資源登記機(jī)構(gòu)協(xié)商處理，咨詢結(jié)果應(yīng)在三天內(nèi)通知權(quán)屬主。若協(xié)商不成，則可由共同的上一級登記主管部門指定辦理。涉及土地傳統(tǒng)劃界變動(dòng)時(shí)，自然資源登記需重新去部門登記，更改登記簿，更改新的土地標(biāo)識。

（三）申請材料

一是登記申請書。登記申請書內(nèi)容包括申請人身份、登記原因、登記類型、標(biāo)的等。各國現(xiàn)在通行的做法為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)申請書，這樣做有助于方便當(dāng)事人，減少交易成本。②

二是相關(guān)證明文書。主要包括申請人的身份證明、物權(quán)變動(dòng)書面說明、登記理由、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)證書或其權(quán)利證明、地籍資料、申請人住所等。

二、自然資源登記受理審查階段

受理申請的是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)受理申請人申請的行為。登記機(jī)關(guān)收到申請文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照受理申請的時(shí)間安排先后順序，并向當(dāng)事人出具收據(jù)。登記機(jī)關(guān)受理申請后，必須嚴(yán)格按照法定程序、手續(xù)、時(shí)間和方式進(jìn)行工作。③

（一）登記機(jī)關(guān)

之前我國采取的是不動(dòng)產(chǎn)分散登記方式，也因此出現(xiàn)登記錯(cuò)誤、職能重疊、登記資料分散、程序冗雜等問題，給當(dāng)事人造成了諸多不便，最終阻礙社會和諧發(fā)展。自然資源統(tǒng)一登記可有效解決這個(gè)問題，并且是一項(xiàng)利國利民有助于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。故而，自然資源統(tǒng)一登記是必然的趨勢。

《辦法》中規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)由國土資源部門指導(dǎo)、監(jiān)督。④但值得思考的是，在《辦法》中并未明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦法。

環(huán)顧世界范圍內(nèi)各國自然資源登記方式，自然資源統(tǒng)一登記有兩種模式：一是自然資源綜合管理體制，通過體制單一實(shí)現(xiàn)自然資源登記統(tǒng)一（美國、澳大利亞、加拿大的州/省級自然資源綜合管理部門）。二是將分散管理的各門類自然資源的登記職能分離，由一個(gè)部門行使（新西蘭、智利）。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點(diǎn)。一是由國土部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的職能，因此對于管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)便利，登記主管部門也應(yīng)當(dāng)是省、自治區(qū)、直轄市的登記主管部門也應(yīng)當(dāng)是國土廳，縣、市的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)為縣、市的國土局。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的地域遼闊，經(jīng)濟(jì)地域發(fā)展之間的差異較大，正因?yàn)槿绱?，國?wù)院沒有明確要求登記機(jī)構(gòu)在全國必須統(tǒng)一到國土部門。因此，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐差異，不應(yīng)強(qiáng)制統(tǒng)一而統(tǒng)一到國土部門。

筆者認(rèn)為，國務(wù)院是因?yàn)槲覈粍?dòng)產(chǎn)登記規(guī)則和資源整合的混亂才出臺相關(guān)的行政規(guī)章。以統(tǒng)一登記為目的，若各地區(qū)仍然對不動(dòng)產(chǎn)資源登記部門不統(tǒng)一，則該行政規(guī)章的意義和效果將大大減小。綜合考慮出臺規(guī)章目的，筆者支持第一種觀點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)應(yīng)在國土資源部牽頭帶領(lǐng)下建立一個(gè)統(tǒng)一的登記制度。在市國土資源局設(shè)立自然資源登記局成立，原登記科室登記人員編制到國土資源局下設(shè)的新增自然資源登記局。各個(gè)部門之間的分工需明確，避免職責(zé)交叉。

當(dāng)然，沒有監(jiān)管的自然資源登記是不可行的，所以政府對登記監(jiān)督是必要的。筆者認(rèn)為，市國土資源局可下設(shè)有關(guān)行政部門，可行指導(dǎo)、監(jiān)督職能。并且可由該部門協(xié)調(diào)部門之間的分工，提高行政效率。

物權(quán)法第十二條對審查的相關(guān)事項(xiàng)作了有關(guān)規(guī)定。登記審查是一種形式審查，我國的審查偏向于日本的形式審查，其主要是登記機(jī)關(guān)、人員對登記物根據(jù)形式、文件、證明而作出的審查。雖然偶爾會存在實(shí)質(zhì)審查的方式，但無論是主體的資格還是實(shí)質(zhì)性操作的可能性來說，實(shí)質(zhì)審查均存有缺陷。

（二）書面材料審查

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行進(jìn)一步審查，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求申請人進(jìn)一步提交有關(guān)資料或者向有關(guān)部門核查有關(guān)情況。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬范圍、權(quán)屬界限和地籍面積進(jìn)行調(diào)查，權(quán)屬齊全，權(quán)屬清晰，界址是否清晰、準(zhǔn)確等相關(guān)情況。

此外，涉及《物權(quán)法》地役權(quán)和抵押權(quán)的，不動(dòng)產(chǎn)存在異議登記或者設(shè)有抵押權(quán)、地役權(quán)或被查封的，因權(quán)利人姓名或名稱、身份證明類型及號碼、不動(dòng)產(chǎn)坐落發(fā)生變化而申請的變更登記，可以辦理。因通過協(xié)議改變不動(dòng)產(chǎn)的面積、用途、權(quán)利期限等內(nèi)容申請變更登記，對抵押權(quán)人、地役權(quán)人產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)出具抵押權(quán)人、地役權(quán)人同意變更的書面材料。

（三）查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿

不動(dòng)產(chǎn)登記簿以國家信譽(yù)作為保證，為相關(guān)交易人提供值得信賴的、真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)信息，減少了交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。從這點(diǎn)上看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)立及變更的基礎(chǔ)，在不動(dòng)產(chǎn)交易中有著極其重要的地位?！段餀?quán)法》第16條第1款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)”。不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采取電子介質(zhì)，并具有唯一、確定的紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式。暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)?；谛畔⑵脚_尚在建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享指日可待，故而目前查閱方式仍以不動(dòng)產(chǎn)登記簿實(shí)體查閱方式為主。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，國內(nèi)登記簿較為繁雜，其內(nèi)容復(fù)雜數(shù)量較多，于民而言不方便，同時(shí)也加大了政府機(jī)構(gòu)的工作量。由于分類過于復(fù)雜，不利于市場活躍發(fā)展。因而國土資源部發(fā)布《規(guī)范》，以宗地宗海為單位將自然資源登記到一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

除了第一次申請登記的不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審核過程中應(yīng)當(dāng)查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載信息，審核申請登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的內(nèi)容是否一致。有必要審查申請人和不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利人、申請人的登記理由和登記事項(xiàng)等。

三、公示公信問題研究

登記審查后，根據(jù)當(dāng)事人的申請是否符合法律規(guī)定，將產(chǎn)生以下不同的結(jié)果，即登記機(jī)關(guān)辦理登記、暫緩登記和拒絕登記。

不動(dòng)產(chǎn)登記公信力，是指由登記機(jī)關(guān)在登記簿上登記的不動(dòng)產(chǎn)具有使公眾相信其正確的法律效益。公信力保護(hù)的是善意第三人，是從第三人的角度來分析某人是否擁有確權(quán)的一種規(guī)則。⑤

（一）登記編號統(tǒng)一

長期以來，我國各地的不動(dòng)產(chǎn)登記都處于“自治”的局面，不動(dòng)產(chǎn)登記信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，導(dǎo)致編號原則有所差異。在“四個(gè)統(tǒng)一”提出后，不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，從實(shí)際出發(fā)，按照國家有關(guān)編號標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一編號確定不動(dòng)產(chǎn)自然資源確權(quán)情況。

自然資源單元登記實(shí)施統(tǒng)一代碼編制規(guī)則有助于簡化登記手續(xù)，提高登記效率，方便公民的信息查詢。自然資源單元是以宗地為單位進(jìn)行劃分的，在編碼時(shí)，可以參照當(dāng)?shù)貒翉d發(fā)布的《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》，《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》中宗地代碼采用五層19位層次碼結(jié)構(gòu)，按層次分別表示縣級行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、土地所有權(quán)類型、宗地號。

（二）業(yè)務(wù)辦理統(tǒng)一

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)與本地?cái)?shù)據(jù)庫協(xié)調(diào)，建設(shè)一個(gè)國家、省、市、縣四級信息共享服務(wù)平臺。其主要目的是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果如調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)一管理，單元管理、數(shù)據(jù)管理、信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析等；業(yè)務(wù)管理如工作流程管理、登記簿管理等功能；檔案管理如文件管理、查詢、備份、統(tǒng)計(jì)、輸出等功能。⑥

（三）公告

審查結(jié)果需對外公告。公告的主要內(nèi)容包括：申請人的姓名或者名稱；不動(dòng)產(chǎn)坐落、面積、用途、權(quán)利類型等；提出異議的期限、方式、受理機(jī)構(gòu)；按照《操作規(guī)范》，不動(dòng)產(chǎn)首次登記的公告應(yīng)該在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在其門戶網(wǎng)站和不動(dòng)產(chǎn)地等指定地點(diǎn)進(jìn)行，公告期不少于15個(gè)工作日，登記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)記載在不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

[注釋]

①陳麗萍，吳初國，劉麗，劉偉，等.國外自然資源制度及對我國啟示[J].國土資源情報(bào)，2016（5）：5.

②向明.不動(dòng)產(chǎn)登記程序研究[J].寧夏社會科學(xué)，2011.7.

③許明月，胡光志.財(cái)產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2002.

④不動(dòng)產(chǎn)的登記機(jī)關(guān)由國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作.國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”.行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān).各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門.

⑤高富平.物權(quán)公示與公信力原則新論[J].法學(xué)論壇，2001（5）.

⑥陳幸德，徐志紅，張毅南，金俊.浙江省不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺建設(shè)研究[J].浙江國土資源，2016.