我國農(nóng)村水污染困境的解決思路

楊慶玲++張玥++徐甘雨

摘要：據(jù)世界銀行資料顯示，我國水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)3060億人民幣。面對當(dāng)下我國農(nóng)村嚴(yán)峻的水污染態(tài)勢，本文歸納我國農(nóng)村水污染的點(diǎn)源，主要包括化肥農(nóng)藥、日常生活、畜禽養(yǎng)殖以及工業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)一步剖析農(nóng)村水污染治理工作困難的深層次原因。在農(nóng)村水污染治理工作中引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)協(xié)同為理念，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與農(nóng)村水污染治理，以促進(jìn)我國早日走出農(nóng)村水污染治理的困境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；水污染；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；社會(huì)協(xié)同

中圖分類號：D922.29；D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0052-03

作者簡介：楊慶玲（1996-），女，漢族，河南人，嘉興學(xué)院文法學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)學(xué)生。

一、我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀的點(diǎn)源

化肥農(nóng)藥造成的水污染。由于缺乏科學(xué)有效的管理和指導(dǎo)，農(nóng)戶在化肥農(nóng)藥的使用上存在以下問題：化肥農(nóng)藥不合格、使用量過大、作物吸收率不高。我國農(nóng)藥的年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用①。沒有被吸收的化肥農(nóng)藥直接隨著農(nóng)田排水或地表徑流流入水體，或者進(jìn)入大氣后通過降水進(jìn)入水體，最終造成農(nóng)村水體污染和富營養(yǎng)化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，直接威脅到人體健康。

日常生活造成的水污染。已有研究表明，每年產(chǎn)生量約為1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生量超過2500萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排。②目前大多數(shù)農(nóng)村的生活垃圾管理機(jī)制不健全，無害垃圾填埋場數(shù)量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致固體廢棄物常常被隨意露天堆放，甚至丟擲在河道或河坡，從而造成河流淤積；配套設(shè)施例如生活污水處理系統(tǒng)缺乏或建設(shè)滯后，導(dǎo)致大部分生活污水沒有經(jīng)過無害化處理，就直接進(jìn)入河流、湖泊、水庫等，造成農(nóng)村水體污染。

工業(yè)生產(chǎn)造成的水污染。由于城市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過于嚴(yán)格，許多污染嚴(yán)重的企業(yè)選擇向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來了嚴(yán)重的水污染問題。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要集中在紡織、印染、水泥、制磚及煤炭等行業(yè)。這些行業(yè)存在以下特點(diǎn)：技術(shù)水平普遍較低，生產(chǎn)設(shè)備落后，污染治理難度大。且由于企業(yè)引入時(shí)工業(yè)合理布局觀念不強(qiáng)，企業(yè)生產(chǎn)者著重經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)保意識薄弱，進(jìn)一步加大了農(nóng)村水污染治理的難度。

畜禽養(yǎng)殖造成的水污染。據(jù)國家環(huán)?？偩衷谌珖?3個(gè)省市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的規(guī)?；B(yǎng)殖場沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)，60%的養(yǎng)殖場缺乏必要的污染防治措施，相關(guān)的屠宰場和孵化場常常直接將動(dòng)物血、廢水、牲畜的糞便、蛋殼等傾倒入附近的水體，導(dǎo)致大量的N、P流失和河道的水體變黑，富營養(yǎng)化嚴(yán)重。④由此，不難看出農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)監(jiān)管體制不健全，養(yǎng)殖戶的管理理念落后，致使未經(jīng)處理的畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢物直接排放，最終加劇農(nóng)村水體的污染。

二、我國農(nóng)村水污染治理工作困難的成因

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后性，農(nóng)村常常成為政府具體工作中的邊緣地帶。因此我國目前農(nóng)村水污染受隱蔽性影響，呈現(xiàn)“三無”局面，即沒有系統(tǒng)的監(jiān)測設(shè)施，沒有專門的管理人員，沒有環(huán)境保護(hù)的科學(xué)理念。具體而言，①農(nóng)戶居住比較分散，導(dǎo)致統(tǒng)一管理難度較大；加之受地理、經(jīng)濟(jì)等因素影響，農(nóng)村水污染的監(jiān)測設(shè)施無法與之相配套，致使農(nóng)村水污染治理缺乏有效的控制監(jiān)測機(jī)制。②在監(jiān)管權(quán)責(zé)體制上，法律雖然規(guī)定地方政府監(jiān)管本行政區(qū)域水環(huán)境的權(quán)力，但是并沒有明確具體由誰負(fù)責(zé)，因此導(dǎo)致政府有關(guān)部門相互推卸，無法有效改善農(nóng)村水污染現(xiàn)狀。③大多數(shù)農(nóng)戶文化知識水平不高，在觀念上沒有形成水環(huán)境保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)意識，常常露天堆放垃圾、直接排放生活污水等等，加大了對農(nóng)村水污染治理的難度。

其次，就我國當(dāng)前法律法規(guī)而言，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村水污染的規(guī)定，多為原則性規(guī)定，缺乏具體的防治措施。比如，在對污染物排放的管理上實(shí)施總量控制制度，這對于城市污染和工業(yè)污染等點(diǎn)源污染的控制是有效的，但無法從根本上解決普遍存在于農(nóng)村的相對分散和隱蔽的面源污染問題。

此外，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，我國長期以來在環(huán)境保護(hù)政策上強(qiáng)調(diào)防治城市污染和工業(yè)污染，而忽視對農(nóng)村污染的治理。違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于環(huán)保成本，使得部分污染企業(yè)難以從科學(xué)的角度深刻地認(rèn)識到水污染的危害性，常常在利益與環(huán)境保護(hù)的天平上傾斜，驅(qū)逐經(jīng)濟(jì)利益而忽略在源頭上治理環(huán)境，致使農(nóng)村成為很多污染企業(yè)的“避風(fēng)港”。

三、我國農(nóng)村水污染困境的解決思路

（一）以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為視角

國內(nèi)有很多學(xué)者從各個(gè)方面研究農(nóng)村水污染問題。王韓民⑤提出以發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，來確保農(nóng)村飲水安全；李雪松⑥教授提出以“水資源產(chǎn)權(quán)化”明晰責(zé)任主體，進(jìn)一步抑制環(huán)境污染和生態(tài)破壞；而陳勇⑦教授提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的運(yùn)用是解決我國水污染問題的根本途徑。在“高投入、高消耗、低效益”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀日益嚴(yán)重。因此，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為視角，主張發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好、持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)，盡快走出傳統(tǒng)發(fā)展模式中的“黑色陷阱”，是我國農(nóng)村擺脫水污染困境的必由之路。

1.循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論含義

循環(huán)經(jīng)濟(jì)（cyclic economy）即物質(zhì)循環(huán)流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，是指按照生態(tài)規(guī)律在人、自然資源和科學(xué)技術(shù)的三大系統(tǒng)內(nèi)，將生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)及資源的綜合利用貫穿于物質(zhì)的投入、生產(chǎn)、消費(fèi)及廢棄的全過程中；摒棄以“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”為特征的依賴資源消耗的傳統(tǒng)線性增長經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌沙掷m(xù)性的依靠資源循環(huán)發(fā)展的流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為視角解決農(nóng)村水污染問題，就是要以“減量化、再利用、資源化”為原則，以“低消耗、低排放、高效益”為基本特征，從源頭上控制農(nóng)村水污染的致因，在末端實(shí)現(xiàn)對污水的再生利用。

2.循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體舉措

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。具體而言，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)。首先，農(nóng)技服務(wù)部門可通過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)對農(nóng)戶給予指導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)戶科學(xué)化生產(chǎn)意識；其次，要求農(nóng)戶到指定地點(diǎn)購買合格的化肥農(nóng)藥，在使用方法和劑量上嚴(yán)格遵循說明書，防止因?yàn)E施化肥農(nóng)藥而引發(fā)的農(nóng)村水體污染現(xiàn)象發(fā)生；最后，督查規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽養(yǎng)殖行為，確?！叭瑫r(shí)”實(shí)施到位，排泄物得到有效治理。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，財(cái)政部門應(yīng)以專項(xiàng)資金的方式，大力支持農(nóng)村公共設(shè)施的完善；其次，村委會(huì)應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶居住情況，合理規(guī)劃生活垃圾處理場所，進(jìn)一步明確人員職責(zé)和處理流程，控制農(nóng)村固體廢棄物的露天堆放；最后，對水體進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)測，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)污水的再生利用。

科學(xué)規(guī)劃企業(yè)發(fā)展。首先，通過政策鼓勵(lì)引入無污染或污染小的企業(yè)，利用環(huán)境影響評價(jià)制度和清潔生產(chǎn)制度，對企業(yè)生產(chǎn)過程中可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測、評估；其次，根據(jù)國家或地方制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)跟蹤監(jiān)測，依據(jù)對農(nóng)村水污染的程度高低，對排污企業(yè)實(shí)行梯級環(huán)境稅收制度。

（二）以社會(huì)協(xié)同為視角

在傳統(tǒng)的水污染治理模式中，政府根據(jù)對水體污染程度的不同，向排污者收費(fèi)，以此抑制水污染的進(jìn)一步加劇，并在某種程度上成為環(huán)保資金的來源之一。但實(shí)踐證明，該模式存在一定的局限性。例如，由于監(jiān)管機(jī)制不完善，部分企業(yè)千方百計(jì)逃避付費(fèi)責(zé)任；在排污成本與設(shè)施完善博弈中，部分企業(yè)為利益而放棄高額的污水處理設(shè)施完善。我國于2008年頒布《水污染防治法》，提出水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則；而該模式屬于“生產(chǎn)末端治理模式”，即“先污染，后治理”。因此，以社會(huì)協(xié)同為視角，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，是解決政府在農(nóng)村水污染治理中單方履行職能力量薄弱的有效方法。

1.社會(huì)協(xié)同的含義

“社會(huì)協(xié)同”是指充分整合社會(huì)的有限資源，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與社會(huì)管理，在實(shí)現(xiàn)明確的分工協(xié)作基礎(chǔ)上，建立起互聯(lián)互動(dòng)的社會(huì)良性機(jī)制，提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為，一致地完成某一目標(biāo)。即以信息共享為基礎(chǔ)，以多元化力量為主體，致力于農(nóng)村水污染問題的解決。它不僅要求政府、社會(huì)力量和農(nóng)戶在農(nóng)村水污染治理中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，更強(qiáng)調(diào)三個(gè)主體之間的良性互動(dòng)和協(xié)同合作。

（1）從內(nèi)部關(guān)系來看。首先，強(qiáng)調(diào)政府作為農(nóng)村水污染治理的管理者，應(yīng)從機(jī)制上完善對水污染的基層環(huán)保監(jiān)測體系，從政策上指導(dǎo)農(nóng)村水污染治理工作的開展；其次，社會(huì)力量也是治理農(nóng)村水污染的重要監(jiān)督者，應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任；最后，農(nóng)戶作為農(nóng)村水污染的產(chǎn)生者，要在觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在源頭上阻斷污染。

（2）從外部關(guān)系來看。首先，政府與社會(huì)力量相互監(jiān)督，公眾應(yīng)積極推動(dòng)政府開展具有可操作性的農(nóng)村水污染立法工作，同時(shí)政府也應(yīng)為公眾參與社會(huì)管理提供良好的制度保障；其次，社會(huì)力量與農(nóng)戶相互調(diào)解，社會(huì)力量可通過活動(dòng)等推動(dòng)農(nóng)戶環(huán)保意識的轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶可以社會(huì)力量提起環(huán)境公益訴訟保障其權(quán)利；最后，農(nóng)戶與政府相互監(jiān)督、相互指導(dǎo)，政府應(yīng)從政策上完善環(huán)境影響評價(jià)制度的執(zhí)行，農(nóng)戶可以明晰政府在農(nóng)村水污染治理工作中的具體分工、水污染治理績效和責(zé)任追究制度。

2.社會(huì)協(xié)同的舉措

明確政府參與農(nóng)村水污染治理。規(guī)定政府各部門在農(nóng)村水污染治理中的具體職責(zé)，完善相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制；監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格依法從監(jiān)督、檢查、執(zhí)行到歸檔，加大對農(nóng)村水污染源的監(jiān)管力度；環(huán)保部門應(yīng)主動(dòng)和其他部門及社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)，形成農(nóng)村水污染治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線；實(shí)行“誰污染誰付費(fèi)”，將水污染治理情況作為地方政府“綠色GDP”考核內(nèi)容之一，從而依賴公權(quán)力介入有效地保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境。

調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與農(nóng)村水污染治理。被寫入聯(lián)合國報(bào)告的浙江“嘉興模式”大膽創(chuàng)新，不讓公眾參與環(huán)保走過場，強(qiáng)調(diào)公眾在參與環(huán)保中不僅享有表達(dá)權(quán)、建議權(quán)，更有投票否決權(quán)，在浙江省其他10個(gè)城市得以推廣。利用社會(huì)力量加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，通過網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺通報(bào)公示水污染“黑名單”及違法案件，讓公眾切實(shí)享有知情權(quán)；環(huán)保社會(huì)組織通過建議推動(dòng)地方政府環(huán)境決策的民主化，在環(huán)境保護(hù)公益訴訟中強(qiáng)化社會(huì)組織的參與，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的有效制約與監(jiān)督，從而有利于切實(shí)保障人民群眾的利益。

切實(shí)保障農(nóng)戶參與農(nóng)村水污染治理。我國農(nóng)村水污染現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻，防治任務(wù)艱巨。由于農(nóng)村水污染隱蔽性強(qiáng)，環(huán)保部門單獨(dú)負(fù)責(zé)監(jiān)管比較吃力，此時(shí)農(nóng)戶是否充分參與嚴(yán)重影響著水污染治理效果。因此，必須加強(qiáng)對農(nóng)戶水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，在觀念上積極轉(zhuǎn)變，深刻認(rèn)識到農(nóng)村水污染防治關(guān)乎切身利益；在源頭上控制水污染的致因產(chǎn)生，從而遏制農(nóng)村水污染的進(jìn)一步惡化；直接參與到農(nóng)村水污染治理中去，有權(quán)對污染損害環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉；推動(dòng)建立農(nóng)村水污染防治執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境管理能力。

[注釋]

①蘇楊，程紅光，馬宙宙.解決農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的環(huán)境污染問題[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2006（57）.

②蘇楊，程紅光，馬宙宙.解決農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的環(huán)境污染問題[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2006（57）.

③張曉.中國水污染趨勢與治理制度[J].中國軟科學(xué)，2006（10）.

④戴森.淺談我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及解決措施[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計(jì)，2015.

⑤王韓民.發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，確保農(nóng)村飲水安全[J].中國水利，2009.1.

⑥李雪松.水資源資產(chǎn)化與產(chǎn)權(quán)化及初始水權(quán)界定問題研究[J].江西社會(huì)科學(xué)，2006.2.

⑦陳勇.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下我國水污染防治的法律思考——兼論水污染防治法的修訂[J].水利發(fā)展研究，2006.10.