淺論我國(guó)對(duì)國(guó)際深海區(qū)域開發(fā)的環(huán)境保護(hù)制度

潘耀亮++戴雅婷++梁兆勝

摘要：2016年2月我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，于5月1日起實(shí)施。這是我國(guó)建設(shè)海洋法治的重要內(nèi)容，是我國(guó)履行公約締約國(guó)責(zé)任的重要體現(xiàn)，也體現(xiàn)了中國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)?！渡詈７ā返某雠_(tái)為我國(guó)勘探、開發(fā)國(guó)際海底區(qū)域資源搭建了制度框架，有利于推動(dòng)我國(guó)深海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但由于具體可操作的規(guī)定尚未出臺(tái)，對(duì)于“區(qū)域”資源勘探、開發(fā)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)等問(wèn)題目前尚不清楚，存在的問(wèn)題還沒有徹底解決。

關(guān)鍵詞：《深海法》；“區(qū)域”；環(huán)境保護(hù)；制度

中圖分類號(hào)：X321；X55文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0034-02

作者簡(jiǎn)介：潘耀亮（1991-），男，漢族，安徽亳州人，大連海洋大學(xué)，法律碩士，研究方向：海洋法。

一、“區(qū)域”理論的提出及法律地位

（一）理論的提出

1967年馬耳他駐聯(lián)合國(guó)大使阿維德·帕多向聯(lián)合國(guó)提出“國(guó)際海底區(qū)域”這一概念后，歷經(jīng)各種曲折，最終在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)得以確定，并在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）第Ⅺ部分、附件Ⅲ、附件Ⅳ中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！豆s》第一條第一款規(guī)定：“區(qū)域（國(guó)際海底區(qū)域）”是指國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及底土，即各國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以外的深海海底及其底土?！豆s》通過(guò)法律條文的形式確定了國(guó)際海底區(qū)域?yàn)槿祟惞餐^承財(cái)產(chǎn)。至此，人類共同繼承原則得以確立。

（二）“區(qū)域”及其資源的法律定性

在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)期間，有關(guān)國(guó)際深海區(qū)域及其資源的法律地位，各國(guó)提出了三種不同觀點(diǎn)：無(wú)主物原則、共有物和公海自由原則、人類共同繼承原則。

現(xiàn)代國(guó)際法之父拉薩·奧本海在其《奧本海國(guó)際法》一書中提到：“公海海床下的下層土是無(wú)人之地，沿岸國(guó)家可以用以領(lǐng)海海床的下層土開始占領(lǐng)的方法取得公海海床下的下層土”，同時(shí)可以通過(guò)對(duì)海床下底土的占領(lǐng)而獲得利益。但這種觀點(diǎn)在國(guó)際法上很難站得住腳的。無(wú)主物的先占原則起先是針對(duì)陸上“物”這一概念，即使后來(lái)涉及到海上“物”，也僅限于大陸架以外的公海海底而不是國(guó)際海底區(qū)域的概念。

共有物原則的提出是以共有物數(shù)量無(wú)限、不會(huì)枯竭為前提，而國(guó)際海底區(qū)域的石油重金屬等資源是不可再生的，雖然國(guó)際海底區(qū)域中蘊(yùn)藏著大量的可供人類使用很長(zhǎng)時(shí)間的各種資源，但這些資源會(huì)隨著人類的開采慢慢減少。由此可見國(guó)際海底區(qū)域適用共有物的原則也是不妥的。

1967年帕多博士向聯(lián)合國(guó)建議宣布國(guó)家管轄范圍以外的海床、海底及底土，是人類共同的繼承財(cái)產(chǎn)。兩年后聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《暫緩深洋底資源開發(fā)的決議》，這項(xiàng)決議接納了帕多博士關(guān)于“國(guó)家管轄范圍以外的海床、海底及底土，是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的原則。1970年通過(guò)的《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床、洋底及底土的原則宣言》則是對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”這一原則所作的國(guó)際法上的確認(rèn)。《宣言》中對(duì)國(guó)際深海區(qū)域作了以下規(guī)定：任何國(guó)家或個(gè)人都無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)家管轄權(quán)以外的深海海底主張主權(quán)或行使主權(quán)權(quán)利；無(wú)論沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó)均享有對(duì)國(guó)際深海區(qū)域的勘探、開發(fā)權(quán)利。該《宣言》是對(duì)帕多博士提案的確認(rèn)和肯定，同時(shí)也為1982的《公約》提供了參照。

二、我國(guó)“區(qū)域”開發(fā)的現(xiàn)狀

（一）“區(qū)域”開發(fā)的現(xiàn)狀

1990年4月，中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)大洋協(xié)會(huì)”）經(jīng)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)正式成立。同年8月，我國(guó)向聯(lián)合國(guó)提出在國(guó)際海底管理局和國(guó)際海洋法法庭籌備委員會(huì)登記大洋協(xié)會(huì)為先驅(qū)投資者身份的申請(qǐng)，于1991獲得通過(guò)。我國(guó)成為世界上第5個(gè)在聯(lián)合國(guó)國(guó)際海底管理局和國(guó)際海洋法法庭籌備委員會(huì)登記的國(guó)際深海區(qū)域開發(fā)國(guó)家，并在太平洋上獲得了一塊15萬(wàn)km2的勘探開采區(qū)。2011年國(guó)際海底管理局第17屆會(huì)議審議核準(zhǔn)了中國(guó)大洋協(xié)會(huì)提出的請(qǐng)求核準(zhǔn)多金屬硫化物勘探工作計(jì)劃的申請(qǐng)，這成為我國(guó)繼1999年后獲得的第二塊具有專屬勘探、開采權(quán)的國(guó)際深海區(qū)域。2014年我國(guó)與國(guó)際深海區(qū)域第三次“握手”，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)與國(guó)際海底管理局簽訂了我國(guó)的第三份遠(yuǎn)洋深海區(qū)域勘探合同——富鈷結(jié)殼勘探合同。我國(guó)由此成為了世界上同時(shí)擁有三種國(guó)際海底區(qū)域資源礦區(qū)的國(guó)家。

（二）我國(guó)有關(guān)“區(qū)域”制度的立法成就

《深海法》的通過(guò)為我國(guó)的深海法律制度奠定了基石，為我國(guó)深海事業(yè)的發(fā)展注入了強(qiáng)有力的定心劑?！渡詈７ā啡嬉?guī)范了我國(guó)自然人、法人或其他組織在國(guó)際海底區(qū)域從事勘探和開發(fā)活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)。該法的出臺(tái)有助于中國(guó)更好地履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任。

《深海法》共七章29條，規(guī)定了勘探開發(fā)者的主體、勘探開發(fā)的許可制度、環(huán)境保護(hù)制度、科學(xué)技術(shù)資源與調(diào)查、法律責(zé)任及監(jiān)督等制度。其對(duì)于規(guī)范我國(guó)深海區(qū)域勘探開發(fā)工作，環(huán)境保護(hù)及推進(jìn)我國(guó)深海探索技術(shù)有重大作用。其中，第二條規(guī)定，“符合申請(qǐng)條件的我國(guó)公民、法人和其他組織均可申請(qǐng)對(duì)深海海底資源的勘探開發(fā)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查及有關(guān)環(huán)境保護(hù)等?！边@是一項(xiàng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)性的政策規(guī)定，為像上海彩虹魚海洋科技股份有限公司這樣的民營(yíng)企業(yè)打了定心針，在法律及政策的引導(dǎo)下為其指明了未來(lái)發(fā)展的方向，公民可獨(dú)自申請(qǐng)深海海底資源勘探開發(fā)也是本法的一大亮點(diǎn)?！渡詈７ā返诙乱?guī)定了勘探、開發(fā)的各種制度，也是《深海法》的核心內(nèi)容。

三、深海資源勘探、開發(fā)之環(huán)境保護(hù)建議

就國(guó)際海底區(qū)域?qū)Y源勘探而言，國(guó)際海底管理局?jǐn)M定了三種可能造成海洋生態(tài)環(huán)境污染的活動(dòng)，一是勘探有商業(yè)價(jià)值的礦床；二是對(duì)采礦試驗(yàn)的商業(yè)性回收；三是在國(guó)際海底區(qū)域中進(jìn)行的冶金相關(guān)試驗(yàn)。

我國(guó)《深海法》第二十條規(guī)定：國(guó)際海底區(qū)域的承包者應(yīng)當(dāng)定期向國(guó)家海洋主管部門報(bào)告下列事項(xiàng)：（1）勘探、開發(fā)活動(dòng)情況；（2）環(huán)境監(jiān)測(cè)情況；（3）年度投資情況；（4）國(guó)家海洋主管部門要求的其他事項(xiàng)。在以上規(guī)定下細(xì)化承包者應(yīng)展開的具體工作，如下：

（一）承包者應(yīng)確定大洋環(huán)境基線。大洋環(huán)境基線是指未被任何人類活動(dòng)影響狀態(tài)下的海洋環(huán)境及其的海洋生物的原始過(guò)程。在此基礎(chǔ)上確定大洋環(huán)境的基線和自然變化的范圍，用于未來(lái)同采礦開始后的環(huán)境狀況進(jìn)行比較。其中需要承包者收集基線參數(shù)清單應(yīng)包括以下：（1）關(guān)于水柱化學(xué)的化學(xué)海洋學(xué)數(shù)據(jù)；（2）未來(lái)礦址的沉積物性質(zhì)；（3）海底表面及其上的生物群落；（4）動(dòng)物的游動(dòng)攪動(dòng)沉積物所造成的生物擾動(dòng)等。

（二）承包者應(yīng)制訂勘探、開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境影響評(píng)估及檢測(cè)方案。承包者應(yīng)與管理局通力合作，制定制訂勘探、開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)的境影響方案并嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)還要對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)。承包者在對(duì)深海資源開采前應(yīng)向國(guó)際海底管理局遞交一份深?？碧?、開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境潛在影響的評(píng)估書以及檢測(cè)方案建議書。

（三）規(guī)定承包者應(yīng)采取一切有效措施避免、減輕和控制深?？碧健㈤_發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的破壞。承包者應(yīng)采取一切必要措施避免、減輕和控制深?？碧?、開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的不良影響。采取的措施要是最佳合理的，對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)要是最大限度的。各承包者在“區(qū)域”的勘探、開發(fā)活動(dòng)中尤其要注意以下兩點(diǎn)：一是最大程度減少勘探活動(dòng)對(duì)深海環(huán)境的有害影響；二是勘探、開發(fā)活動(dòng)不得影響正在進(jìn)行的海洋科考活動(dòng)。

（四）承包者應(yīng)提交相應(yīng)的應(yīng)急計(jì)劃。我國(guó)《海商法》規(guī)定海難救助的客氣為船舶、其他海上財(cái)產(chǎn)、遭遇危險(xiǎn)的海上人命以及被污染或遭遇損害威脅的環(huán)境。國(guó)際海底區(qū)域的勘探、開采活動(dòng)是在深海中進(jìn)行的，倘若發(fā)生海難事故一般的救助合同、救助報(bào)酬、救助機(jī)關(guān)及救助設(shè)備就無(wú)法應(yīng)對(duì)深海海難。為了防止、減少和控制海上其它危害，在開采活動(dòng)開始前應(yīng)制定具體的操作規(guī)程和深海環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案。將應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容列入深海法，可有效減少發(fā)生深海礦難時(shí)因應(yīng)急預(yù)案不足而到導(dǎo)致的人員、財(cái)產(chǎn)等重大損失和環(huán)境污染問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案還應(yīng)配備相應(yīng)的救援設(shè)備。

（五）規(guī)定嚴(yán)格的應(yīng)急報(bào)告制度。承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)有可能引起或造成對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞時(shí)，應(yīng)采取一切可利用的必要手段，以避免或制止事故對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的破壞。所以，有必要嚴(yán)格應(yīng)急報(bào)告，在第一時(shí)間發(fā)出警報(bào)，報(bào)告國(guó)家海洋管理部門，同時(shí)向國(guó)際海底管理局作出事故具體的報(bào)告。

完善“區(qū)域”有關(guān)環(huán)境評(píng)測(cè)與保護(hù)的規(guī)定也是我國(guó)支持國(guó)際海底管理局制定的“克拉里昂-克利珀頓區(qū)（CC區(qū)）環(huán)境管理計(jì)劃”的目標(biāo)具體體現(xiàn)，有利于我國(guó)提升與國(guó)際社會(huì)就相關(guān)話題進(jìn)行溝通、交流的層次，由政策和規(guī)則的參與、遵守者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭?guī)則的制定者。

四、結(jié)語(yǔ)

《深海法》的通過(guò)，一方面為我國(guó)推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供了新航標(biāo)；另一方面對(duì)于維護(hù)我國(guó)勘探、開發(fā)海底區(qū)域提供了法律層面的保障。但我國(guó)現(xiàn)有深海工作機(jī)制和管理機(jī)制也面臨著更高的挑戰(zhàn)。只有站在國(guó)際視野的角度，高瞻遠(yuǎn)矚，加快相關(guān)法律制度和配套設(shè)施的建設(shè)，才能保證我國(guó)海洋事業(yè)持續(xù)健康的快速發(fā)展。

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