“專車新政”正式實施背景下網(wǎng)約車監(jiān)管及未來走向問題探討

摘要：文章在《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》正式實施背景下，首先對我國網(wǎng)約車快速發(fā)展的原因、網(wǎng)約車發(fā)展階段以及網(wǎng)約車帶來的新變化進行了分析；然后從網(wǎng)約車平臺公司和政府監(jiān)管部門兩個角度羅列出網(wǎng)約車監(jiān)管中存在的問題，認為網(wǎng)約車平臺公司對車輛的情況審查不嚴，對司機缺乏安全監(jiān)管；監(jiān)管部門對網(wǎng)約車的法律沖突和監(jiān)管不規(guī)范。最后，結(jié)合《暫行辦法》對完善網(wǎng)約車法律法規(guī)提出合理化建議，同時對新政實施細則引發(fā)的爭議和未來的走向進行了探討。

關鍵詞：網(wǎng)約車；專車網(wǎng)絡平臺；《暫行辦法》；網(wǎng)約車監(jiān)管

中圖分類號：F572文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0032-03

作者簡介：莊季喬（1993-），男，陜西西安人，西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院，經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法和知識產(chǎn)權法。

網(wǎng)約車的監(jiān)管問題是近兩年政府交管部門和專家學者一直探討的熱點問題，因為網(wǎng)約車對原有的以特許經(jīng)營為基礎的出租汽車行業(yè)造成了巨大的沖擊，在世界各地都引發(fā)極大關注、爭議和沖突。2016年7月28日下午，在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，“專車新政”正式對外發(fā)布，并于11月1日正式實施。這份由交通部牽頭出臺的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）是我國首部施行的網(wǎng)約車管理辦法，將曾經(jīng)處于灰色地帶的網(wǎng)約車納入了出租汽車管理范圍，從國家法規(guī)層面首次明確了網(wǎng)約車的合法地位。網(wǎng)約車新政實施后，對于交通領域出現(xiàn)的智能創(chuàng)新形式的網(wǎng)約車，如何進一步進行監(jiān)管，新政還有哪些方面需要完善等是本文要討論的主要問題。

一、我國網(wǎng)約車發(fā)展概況

網(wǎng)約車是網(wǎng)絡預約出租汽車的簡稱。近兩年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，網(wǎng)約車在中國市場表現(xiàn)突出。由于網(wǎng)約車可以滿足城市早晚高峰人們出行的交通需求，網(wǎng)約車的服務質(zhì)量比出租車高，網(wǎng)約車方便快捷，減少資源浪費等原因，使網(wǎng)約車的規(guī)模日趨擴大。據(jù)統(tǒng)計，網(wǎng)絡預約出租車和專車類用戶在網(wǎng)民中的滲透率為24.3%。網(wǎng)約車的發(fā)展主要經(jīng)歷四個階段：

（一）第一階段2010年5月至2012年9月。網(wǎng)絡平臺公司最初階段是將出租汽車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)信息匹配，減少信息不對稱而帶來的空駛等利用率低下問題。2010年5月，國內(nèi)出現(xiàn)了最早的網(wǎng)約車服務公司———易道用車，到2012年8-9月快的打車和嘀嘀打車先后上線，隨后各種打車軟件開始出現(xiàn)；但當時的打車軟件多局限于日常概念的“出租車”，并未涉及“專車”。

（二）第二階段2013年5月至2014年9月。這一階段，國內(nèi)大小打車軟件達40多款，價格戰(zhàn)引發(fā)的惡性競爭和監(jiān)管缺位等引起各界關注。深圳市交通委內(nèi)部下發(fā)關于強制要求司機卸載手機打車應用的通知引發(fā)爭議；北京市交通委官網(wǎng)發(fā)布《北京市出租汽車電召服務管理試行辦法》，強制統(tǒng)一在線打車App。交通部發(fā)布《關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》，要求“著力營造統(tǒng)一、開放、公平、有序的發(fā)展環(huán)境”，“平臺運轉(zhuǎn)不得影響手機召車軟件正當功能和良性競爭”。2014年6-9月，快的、滴滴、優(yōu)步相繼推出了“專車”服務，從一開始只在一線城市運行，后逐漸在全國各大城市推廣。2014年下半年，北京、沈陽、南京、廣州等多個城市在相繼出臺了嚴禁私家車主等利用互聯(lián)網(wǎng)和手機軟件從事非法營運行為的通知、通告，并實施嚴厲的處罰，網(wǎng)約車作為非法營運車而被禁止。

（三）第三階段2015年1月至2016年7月。這一階段是網(wǎng)約車快速發(fā)展時期，也是專車和出租車的博弈愈演愈烈，沖突較多的時期，僅5月期間，全國就有16個城市先后出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車停運事件。2015年10月10日，交通運輸部《暫行辦法（征求意見稿）》正式將網(wǎng)約車服務企業(yè)納入常規(guī)的出租車管理體系中，這就意味著網(wǎng)約車只有拿到出租車經(jīng)營牌照后，才能進行專車服務，并確定了對網(wǎng)約車采取類似常規(guī)出租車的監(jiān)管模式進行監(jiān)管。

（四）第四階段2016年11月以后。這一階段是逐步規(guī)范網(wǎng)約車監(jiān)管，不斷完善管理制度的時期。2016年7月28發(fā)布了網(wǎng)約車《暫行辦法》，于11月1日正式實施，《暫行辦法》將曾經(jīng)非法的網(wǎng)約車納入了出租汽車管理范圍，明確了網(wǎng)約車的合法地位，從此網(wǎng)約車進入不斷完善發(fā)展時期。

二、網(wǎng)約車現(xiàn)行監(jiān)管中存在的問題

（一）網(wǎng)約車平臺內(nèi)部監(jiān)管缺失

1.網(wǎng)約車平臺對車輛的情況審查不嚴，對司機缺乏安全監(jiān)管。據(jù)調(diào)查，網(wǎng)約車平臺接入車輛良莠不齊，有的網(wǎng)約車司機有多次未處理的違章記錄仍舊接單上路，而網(wǎng)約車平臺沒有任何監(jiān)管措施和處理手段；有的網(wǎng)約車司機為了搶單或?qū)Ш?，一路出行不停地撥弄手機。這勢必影響司機行駛專注力，造成安全隱患。

2.網(wǎng)絡注冊無法審核信息冒用。目前網(wǎng)約車司機注冊全部為網(wǎng)絡注冊，即只要提供真實相符的車輛、司機信息，即可注冊成為一名網(wǎng)約車司機。很多司機因投訴、刷單等問題被封號之后，會借用親友的車輛信息注冊賬號繼續(xù)接單。

3.缺乏對網(wǎng)約車司機背景的調(diào)查。有的司機本身有偷盜、吸毒等犯罪記錄，網(wǎng)約車平臺在沒有查實的情況下允許其注冊運營，因而為日后埋下隱患。

4.乘客維權困難。網(wǎng)約車評價機制、投訴機制有時出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，信息不對稱，乘客投訴維權困難。

5.保險理賠困難。車輛出事后對乘客的保險問題尚未理順，乘客索賠困難。

（二）監(jiān)管部門對網(wǎng)約車的法律沖突和監(jiān)管存在不規(guī)范現(xiàn)象

1.執(zhí)法不規(guī)范。交管、城管等執(zhí)法部門采用釣魚執(zhí)法、蹲點執(zhí)法等方式打擊網(wǎng)約車的運動式執(zhí)法時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法，使網(wǎng)約車司機對執(zhí)法部門的查處心懷不滿但又無可奈何，對政府形象造成極大損害。

2.法律沖突造成監(jiān)管部門壓力大。對行業(yè)主管部門乃至各級政府而言，現(xiàn)有法律秩序遭到?jīng)_擊，新的法律規(guī)定剛剛形成，來自出租車罷工停運事件、出租車司機與網(wǎng)約車司機對峙、毆打、各類群體性糾紛等都給監(jiān)管者帶來巨大的壓力。

三、“專車新政”正式實施背景下對網(wǎng)約車監(jiān)管的建議

（一）制定法律法規(guī)監(jiān)管網(wǎng)約車

今年11月1月實施的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》涵蓋了行業(yè)界定、管轄部門、監(jiān)管內(nèi)容以及標準等內(nèi)容，將網(wǎng)約車仍屬于出租車范疇，根據(jù)出租車管理的法律法規(guī)管理，明確了“網(wǎng)約車”的合法地位，但私家車仍被禁止做專車。按照新出臺的《暫行辦法》，只有在滿足了一定條件，特別是將車輛轉(zhuǎn)換為“預約出租客運”的營運性質(zhì)后，私家車方可從事“網(wǎng)約車”服務?！稌盒修k法》是網(wǎng)約車行業(yè)法制化管理的一個良好開端。

（二）制定行業(yè)標準規(guī)范網(wǎng)約車

如果說法律法規(guī)是確定網(wǎng)約車業(yè)務不可逾越的底線標準，那么，網(wǎng)約車行業(yè)標準則是這一行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的根本保證。例如，法律法規(guī)確定了網(wǎng)約車司機應具備的最基本資質(zhì)要求，如駕照、年檢合格等；而行業(yè)規(guī)范則應確立高于法律底線的準入標準，如司機有超過三個月以上的違章未處理，就可以中止其接單的資格；對于有犯罪記錄的司機，為避免歧視，行業(yè)內(nèi)部可以設定對司機犯罪記錄的審核，并采用擔保、篩選犯罪記錄類型、設置無犯罪記錄年限要求等審批手段。

（三）運用大數(shù)據(jù)對網(wǎng)約車進行監(jiān)管

對于網(wǎng)約車平臺的網(wǎng)絡審核難以規(guī)避使用他人信息注冊的情況，數(shù)據(jù)操作執(zhí)行的問題，可以借用大數(shù)據(jù)有效遏制。通過大數(shù)據(jù)比對，利用他人信息注冊司機接單賺錢的情況顯然可以得到有效的監(jiān)管。

（四）遇事按照乘客權益優(yōu)先的原則處理

當網(wǎng)約車服務過程中發(fā)生安全事故，《暫行辦法》要求經(jīng)營者應承擔先行賠付責任，不得以任何形式向乘客及駕駛員轉(zhuǎn)移運輸服務風險。接到乘客投訴后，經(jīng)營者應在24小時內(nèi)處理，5日內(nèi)處理完畢，并將處理結(jié)果告知乘客。這一規(guī)定是對規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)、引導它快速有序發(fā)展的很重要前提。

四、“專車新政”的主要爭議及網(wǎng)約車未來走向

（一）“專車新政”的主要爭議

專車新政帶來的主要爭議是戶籍限制和車輛牌照要求。以京滬為例，針對公眾關心的網(wǎng)約車車牌和駕駛員戶籍的要求，北京市規(guī)定“網(wǎng)約車司機必須為北京戶籍”，中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍表示，北京市交委保留“京人京車”是應了老百姓的呼聲的解釋有待質(zhì)疑。上海市地方性法規(guī)《上海市出租汽車管理條例》也規(guī)定了只有本市戶籍的人員方能從事出租汽車營運服務。

易觀汽車與交通出行研究中心研究總監(jiān)張旭在接受鳳凰科技采訪時說：“交通部門沒有考慮到市場對于專車運營的真實需求。通過這種方式來減少專車現(xiàn)象，我認為是存在一定的權力尋租現(xiàn)象的?！眹倚姓W院副教授張效羽認為，保留本地車牌和本地戶籍的問題應該一分為二來看待。保留本地車牌問題不大。但是京滬地區(qū)網(wǎng)約車保留本地戶籍可能是為了保障本地人就業(yè)。這將使北京上海網(wǎng)約車數(shù)量大幅減少，價格大幅上升，“打車貴”、“打車難”的狀況將再次出現(xiàn)。

（二）網(wǎng)約車未來走向

根據(jù)此前滴滴公布的數(shù)據(jù)，上海司機中戶籍符合規(guī)定的不足3%。雖然北京數(shù)據(jù)未曾公開，但也應不占據(jù)明顯優(yōu)勢。如果戶籍和車籍的規(guī)定現(xiàn)在強行實施，不僅是滴滴，所有涵蓋有C2C出行業(yè)務的平臺都將遭受重大打擊。與出行服務相伴的另一項打擊，則是高融資的平臺面臨的估值風險。滴滴如何在政策打壓下維持自己的1899億元估值將是一個難題。

網(wǎng)約車平臺會遭受重創(chuàng)，細則的出現(xiàn)對每個公司都會有影響，但是不會太大。因為市場已經(jīng)做大了，老百姓對網(wǎng)約車服務是剛性需求，加上投入的資本成本和習慣成本，政府想要通過一紙空文去改變現(xiàn)在的狀況不太可能。例如北京的網(wǎng)約車新規(guī)有5個月的窗口期，但上海市的規(guī)定沒有留下這個窗口期。如果用文件來立即禁止網(wǎng)約車的話，這會將許多合法車輛變成非法運營的黑車。短時間之內(nèi)將會出現(xiàn)另一個現(xiàn)象是地方網(wǎng)約車細則的集中出臺，但對二線城市而言，北京、上海的特征明顯，不具有大城市標桿作用，政策也不會完全一致。各個城市的政策嚴格程度不一樣，就會造成打車價格不一樣。

長期看來，一些出行成本更高的城市可能會慢慢轉(zhuǎn)變，可以預測，隨著網(wǎng)約車的發(fā)展，或許今后網(wǎng)絡約租車和巡游出租車之間的界限會進一步模糊，兩個行業(yè)之間相互融合，城市政府可能也不會再堅持本地戶籍。

五、結(jié)語

正式頒布的《暫行辦法》，總體上更加重視對乘客安全及個人信息的保護，尤其是對網(wǎng)絡信息安全有更高的要求。對于網(wǎng)約車平臺而言，在行業(yè)準入上有了更嚴格、更明確的要求，并增加了對服務信息真實、公開的要求，如強調(diào)出租車、駕駛員線上線下一致，要求其配合主管部門和公安機關的工作。同時還明確了網(wǎng)約車強制報廢的條款。當然，《暫行辦法》只是開始，我們相信，相關配套的政策法規(guī)將會在實踐中不斷完善。

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