“城中村”改造中的制度糾結(jié)與平衡

周少來

【摘要】“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關(guān)鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設(shè)。從短期來看，則是一個各種利益相關(guān)方之間的利益協(xié)調(diào)和利益平衡問題，利益相關(guān)方的“利益博弈”決定改造過程，關(guān)鍵是如何建構(gòu)一個保證公平公正的利益協(xié)調(diào)和利益平衡的制度機制。

【關(guān)鍵詞】“城中村”改造 國家治理 利益協(xié)調(diào) 【中圖分類號】D035 【文獻標(biāo)識碼】A

“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發(fā)展中各種“制度性問題的糾結(jié)”，不是簡單的“推倒重建”所能“一推了之”的?！俺侵写濉备脑熳鳛橹卫怼俺侵写濉眴栴}的應(yīng)對之策，在全國范圍內(nèi)，從小城鎮(zhèn)到一線城市全面鋪開，展現(xiàn)了中國特有的國家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進中，深刻反映和體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的各種制度性改革問題，從而具有了國家治理現(xiàn)代化的普遍治理意義。

“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國“城中村”的鮮明地域標(biāo)志

中國城市化進程，伴隨著中國現(xiàn)代化進程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據(jù)城市常駐人口統(tǒng)計，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達到57.35%，城鎮(zhèn)常駐人口已達到79298萬人。

伴隨著急劇擴張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農(nóng)村”的態(tài)勢下，受到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制性約束，各種大小不一，樣態(tài)各異的“城中村”被逐漸地、一個一個地“遺留”在城市中。由于城鄉(xiāng)二元的土地所有制制度，農(nóng)田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡單，因此村莊農(nóng)用耕地被快速征作城市國有建設(shè)用地，而農(nóng)民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農(nóng)民住房拆遷補償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進程“遺留”下來，“城中村”積累性產(chǎn)生，“城中村”問題浮出水面。

正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網(wǎng)，一旦發(fā)生火災(zāi)等事故災(zāi)害，消防車根本無法進入；“城中村”成為大量流動外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時常發(fā)生，“城中村”管理面臨極大挑戰(zhàn)?！八瞥欠浅?、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國“城中村”的鮮明地域標(biāo)志。

這種各級城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復(fù)雜難解”的“城中村”問題。城市化進程越是簡單粗暴擴張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規(guī)模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價和房價，更是刺激了“城中村”村民擴建樓房和加高樓層的“尋租”欲望?！俺侵写濉眴栴}隨之呈現(xiàn)出一個越積越多，越多越難改造的“治理困境”。

但“城中村”改造，是城市化進程中提升城市文明的必然趨勢，也是提升“城中村”民眾生活品質(zhì)的民生要求?！皠菰诒匦小钡摹俺侵写濉备脑?，面對長期累積的“城中村”問題，也必定是一個階段性發(fā)展問題。這便關(guān)涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。

“城中村”改造關(guān)涉各種“制度性問題糾結(jié)”的深層改革邏輯

“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結(jié)”的歷史性積累結(jié)果，就必須針對各種“制度性問題糾結(jié)”而推行深層改革?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。

城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，造成了城鄉(xiāng)二元分治的總體性格局。城鄉(xiāng)戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉(xiāng)不同的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)、不同的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)、不同的社會保障體系、不同的住房和拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、不同的城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制等?！俺侵写濉备脑熘杏龅降母鞣N難題也由此產(chǎn)生。

例如，城市的國有土地所有制與農(nóng)村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補償標(biāo)準(zhǔn)?！俺侵写濉备脑熘?，有關(guān)土地征用和民房拆遷的法規(guī)依據(jù)，是依據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》？還是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》《城市房屋拆遷管理條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》？況且不同的法律法規(guī)中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規(guī)定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理條例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時，所根據(jù)的上位法和具體的實施細節(jié)則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。

又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農(nóng)村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權(quán)利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權(quán)、選舉權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何落實？原有“城中村”中龐大的“集體資產(chǎn)、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會”變“居委會”后如何繼續(xù)推進基層民主自治？

再如，社會制度層面，“村民”變“居民”后，有關(guān)醫(yī)療、教育、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系如何與城市管理體系對接？原有“村民”各自繳納、時間先后不一和金額多少不一的各種保險如何接續(xù)管理？各種社會保障所需的龐大補交和支出資金如何籌集？城市社會保障資金如何能夠接納如此突然“進入”的龐大“城中村”居民？

還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進的“城中村”改造中保護傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護性開發(fā)？原有的鄉(xiāng)村道德禮治、風(fēng)俗習(xí)慣如何在城市文明中發(fā)揮作用？

只有在“城中村”改造中，一體聯(lián)動地推進各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發(fā)生大規(guī)模的上訪和群體性事件，同時保證后續(xù)的城市化擴張中不再出現(xiàn)新的“城中村”問題。

“城中村”改造的關(guān)鍵制度機制是利益協(xié)調(diào)和利益平衡

“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關(guān)鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設(shè)。從短期來看，則是一個各種利益相關(guān)方之間的利益協(xié)調(diào)和利益平衡問題。

在全國各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導(dǎo)、企業(yè)運作、社會協(xié)同、村民參與”的總體原則下，創(chuàng)造了各種不同的改造模式：如政府主導(dǎo)的“包拆包建”模式、開發(fā)商主導(dǎo)的“市場化運作”模式、村委會和村民主導(dǎo)的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨自決定”和“獨自完成”改造進程，都會涉及各種利益相關(guān)方的利益協(xié)調(diào)和利益博弈。具體來說，主要有如下相關(guān)方：

城市政府，盡管各地城市政府，在其區(qū)位優(yōu)勢、城市規(guī)模和財政收入等方面各不相同，但在提升城市品質(zhì)、增加城市土地收入方面，都有強烈的“城中村”改造動機。城市政府是城市發(fā)展的引導(dǎo)者和主導(dǎo)者，是“城中村”改造中的關(guān)鍵性組織者和協(xié)調(diào)者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發(fā)商、村民的利益博弈。

開發(fā)商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導(dǎo)”的程度不同。但開發(fā)商的根本“宗旨”是其利潤回報，有利可圖則介入開發(fā)，反之則沒有“改造激勵”。利用開發(fā)商的專業(yè)開發(fā)資源和專業(yè)技能，是保證“改造質(zhì)量”的主要途徑。城市政府如何激勵和引入各種開發(fā)商積極介入改造開發(fā)，主要是通過“讓利與商”來實現(xiàn)的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。

村委會，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產(chǎn)和公益的守護者。為了減少“談判對象”和“談判交易成本”，政府和開發(fā)商一般都愿意選擇“村委會”作為“談判代表”，而不會選擇與每家每戶“一對一”地分別談判。所以，村委會是否能夠充分代表“村民利益”？村委會領(lǐng)導(dǎo)是否公正無私并有能力與政府、開發(fā)商反復(fù)談判？村委會成員是否有貪污腐敗、截取冒領(lǐng)征地和拆遷款行為？都成為改造進程能否順利推進，村民能否認同和支持改造工程的關(guān)鍵因素。

村民，是“城中村”改造的最終相關(guān)方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關(guān)注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態(tài)度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動員協(xié)調(diào)工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗政府的行政能力和為民服務(wù)意識的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

還有一個“間接利益相關(guān)方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權(quán)、更無利益分享權(quán)。甚至政府和開發(fā)商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對當(dāng)?shù)氐膭趧用芗椭圃鞓I(yè)帶來勞動力雇傭的壓力。

在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應(yīng)”的影響之外，城市政府、開發(fā)商、村委會、村民之間是緊密互動的“直接利益博弈者”，政府和開發(fā)商可能“合謀勾結(jié)”以最大限度獲取“土地開發(fā)增值”；開發(fā)商和村委會，也可能“合謀勾結(jié)”以私分截留補償資金；村委會和村民團結(jié)程度越高，與政府和開發(fā)商的“談判能力”就越強，贏得“城中村利益”的機會和收益就越多。

在城市政府的主導(dǎo)下，經(jīng)過各種利益相關(guān)方反復(fù)的博弈協(xié)商，建構(gòu)公平、公正、公開的利益協(xié)調(diào)和利益平衡機制，就是“改造工程”能否順利推進并沒有“后遺癥”的制度性關(guān)鍵。這在全國各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。

在“城中村”改造的歷史進程中構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系

隨著中國全面現(xiàn)代化進程的整體推進，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗著現(xiàn)代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系的契機和機會。

“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達”機制，為順暢的協(xié)商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎(chǔ)。同時，需要中央政府協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各種有關(guān)“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實施細則，為“城中村”改造提供協(xié)調(diào)一致的法律和政策支持。

“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，制定社會資金參與“改造”的融資途徑和運作平臺，構(gòu)建政府、開發(fā)商、村委會及村民平等溝通的利益協(xié)調(diào)機制。同時，開放公共媒體和社會組織參與監(jiān)督的途徑和機制。構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織、媒體和民眾多元參與、協(xié)同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進的制度保障，也是提升現(xiàn)代城市治理能力的制度體系保障。

“城中村”改造后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，使城鄉(xiāng)居民都能平等享有公平的權(quán)利保障，推進“城中村”居民一體深度融入“城市化”進程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應(yīng)的基礎(chǔ)上，降低“城中村租房”的市場需要和“村民建房動機”，消除“城中村”再生的“外部激勵”，防止“冒進性的激進城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時，在消除戶籍限制、對接城鄉(xiāng)征地補償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設(shè)，奠定長久的制度體系基礎(chǔ)。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)，政治理論室主任）

【參考文獻】

①《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，中國政府網(wǎng)，2014年3月16日。

②《習(xí)近平對深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示》，新華網(wǎng)，2016年2月23日。

責(zé)編/溫祖俊 美編/李祥峰