淺談當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困局與突破

趙冬青

摘要：縣鄉(xiāng)是民生之地，處于安民富民的前沿，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定和政權(quán)穩(wěn)固的重要基礎(chǔ)。通過對(duì)部分縣鄉(xiāng)的調(diào)研感到，縣鄉(xiāng)在改革開放的大局下，總體實(shí)力有所增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)。但也看到，一些縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)卻增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政“收入難增，支出難壓，平衡難保”的問題比較突出，需引起廣泛的關(guān)注和應(yīng)有的重視。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；困局；突破

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政困局的主要表現(xiàn)

（一）財(cái)源少，存在“一低一高”

我們調(diào)研的縣鄉(xiāng)，普遍存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的問題。用有的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)話說，是“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、經(jīng)濟(jì)弱縣、財(cái)政窮縣”。由于農(nóng)業(yè)化成分較高，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入拉動(dòng)作用較弱，這是調(diào)研過的所有縣鄉(xiāng)一個(gè)共同的特點(diǎn)。因?yàn)樨?cái)源少，收支矛盾比較突出，有的縣既難以保吃飯，又難以保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有的鄉(xiāng)甚至是“吃不飽飯”或“吃不上飯”的財(cái)政。然而，一邊是財(cái)力長(zhǎng)期嚴(yán)重不足，一邊是支出逐年攀升，形成了“一低一高”的怪圈。

（二）保障弱，存在“一欠一緩”

確保政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，是財(cái)政部門的重要職能。但是，由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，實(shí)際可用財(cái)力較少，對(duì)一些剛性支出的擴(kuò)大和增長(zhǎng)，保障能力顯得弱之又弱，如對(duì)人員工資、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等剛性支出，收支矛盾不斷突出，不得不采取一欠一緩的辦法來應(yīng)付（欠發(fā)標(biāo)準(zhǔn)工資和農(nóng)村教師工資，暫緩兌現(xiàn)國(guó)家先后出臺(tái)的提升人均工資標(biāo)準(zhǔn)）。以上的“一欠一緩”，不僅影響了黨和政府在人民群眾中的形象，也影響公教人員的工作熱情和社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）債務(wù)重，存在“一顯一隱”

為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多縣借助國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的大好時(shí)機(jī)，多方舉債，亂上項(xiàng)目。由于部分項(xiàng)目缺乏可行性研究和科學(xué)論證，對(duì)市場(chǎng)調(diào)查預(yù)測(cè)也不夠，使得這些項(xiàng)目自身還款能力很低，造成貸款資金的死滯沉淀，加重了財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。這些借貸款項(xiàng)既有合作基金貸款，也有世行貸款；既有政府擔(dān)保，也有稅收返還擔(dān)保，而這些債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。

（四）剛性強(qiáng)，存在“一兜一掛”

縣鄉(xiāng)財(cái)政的包袱比較沉重，有不少是較大赤字運(yùn)行，究其原因：一是剛性支出，財(cái)政“兜底”；二是為保平衡，支出掛賬。近年來，國(guó)家不斷出臺(tái)政策性增加支出項(xiàng)目，實(shí)際大大超出縣鄉(xiāng)財(cái)力的增長(zhǎng)水平和負(fù)擔(dān)能力。如調(diào)整工資、專項(xiàng)資金要求地方財(cái)政配套等，以上各種硬性支出的增長(zhǎng)幅度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過縣鄉(xiāng)財(cái)力增加，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政包袱過重，這是其一。其二，部分縣鄉(xiāng)為使年度預(yù)算執(zhí)行做到收支平衡，對(duì)實(shí)際發(fā)生的一些支出采取掛賬方式，呈現(xiàn)隱性赤字。

（五）環(huán)節(jié)多，存在“一補(bǔ)一抽”

調(diào)查了解，一些市出臺(tái)了集中縣財(cái)力的調(diào)控措施，使本來就貧困的縣鄉(xiāng)財(cái)政更加困難。這樣只能加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力，挫傷縣鄉(xiāng)發(fā)展的積極性；同時(shí)，省里近幾年對(duì)縣域，特別是對(duì)貧困縣轉(zhuǎn)移支付得不到有效運(yùn)用。一邊采取各種政策措施支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一邊卻在往回抽財(cái)力，目前省以下財(cái)政體制的管理環(huán)節(jié)比較多，層層“把關(guān)”，層層“抽條”，轉(zhuǎn)移支付很難一步到位。有的地區(qū)將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上收，使處于基層的縣鄉(xiāng)自然困難。這個(gè)問題不整改，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)難好轉(zhuǎn)。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困局的成因分析

當(dāng)前，縣鄉(xiāng)財(cái)政形成的困局，究其原因是多方面的，既有體制上的原因，又有地域上的因素；既有機(jī)制上的原因，又有政策上的因素；既有客觀上的原因，又有主觀上的因素。是長(zhǎng)期積累的結(jié)果。

（一）從聚財(cái)角度上分析，基礎(chǔ)薄弱，功能低下

縣鄉(xiāng)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，缺乏自我積累、自我造血和自我發(fā)展能力低，是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因之一。一是基礎(chǔ)財(cái)源不穩(wěn)。二是主體財(cái)源萎縮。三是后續(xù)財(cái)源乏力。

（二）從用財(cái)角度上分析，包攬過多，結(jié)構(gòu)失調(diào)

一是供養(yǎng)人口多。機(jī)構(gòu)設(shè)置要求上下對(duì)口，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控，這里面既有政府職能尚未真正轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革沒有真正到位的原因，也有人口老齡化自然規(guī)律的影響。二是支出口徑寬。近年來影響財(cái)政增支減收的政策層出不窮，雖然這些政策的出臺(tái)大都是支持改革和社會(huì)進(jìn)步所必須的，但確已超出縣級(jí)財(cái)政承受能力，突破了原有財(cái)政承擔(dān)范圍。

（三）從理財(cái)角度上分析，觀念守舊，方法不新

一是等靠要，依賴思想。多年來，一些縣鄉(xiāng)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等歷史原因，一直是靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助過日子，依賴性強(qiáng)。二是素質(zhì)低，內(nèi)功不好。一些縣鄉(xiāng)之所以存在違規(guī)使用財(cái)政資金，甚至違法行為，與財(cái)政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高不無關(guān)系。三是監(jiān)督不力，執(zhí)法不嚴(yán)。

三、縣鄉(xiāng)財(cái)政困局的突破與對(duì)策

要從根本上解決縣鄉(xiāng)問題，關(guān)鍵在縣鄉(xiāng)，出路在發(fā)展，重點(diǎn)在突破。

（一）大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大縣鄉(xiāng)財(cái)力

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本出路。首先要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)稅農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率。第二培植新財(cái)源。大力扶持和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，努力培養(yǎng)大項(xiàng)目和龍頭企業(yè)，使之在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起拉動(dòng)、帶動(dòng)效應(yīng)。第三充分利用礦山資源、旅游資源，擴(kuò)大財(cái)政收入來源渠道。同時(shí)要盡快研究制定橫向轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援實(shí)施方案，建立緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的多元化機(jī)制。

（二）完善長(zhǎng)效體系，調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

完善轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政管理體系。建立和完善規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)困難縣轉(zhuǎn)移支付，努力形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以有條件轉(zhuǎn)移支付為輔，以特殊轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付。強(qiáng)化財(cái)政支出管理是緩解縣鄉(xiāng)困難的直接有效措施?？h財(cái)政應(yīng)做到收入一個(gè)口徑，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗，杜絕財(cái)政資金支出的隨意性、盲目性，努力構(gòu)建財(cái)政資金支出規(guī)范、安全、有效的平臺(tái)，做到一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)。

（三）精簡(jiǎn)供養(yǎng)人口，緩解縣鄉(xiāng)困難

堵不住“亂進(jìn)人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費(fèi)”、“濫舉債”的痼疾?？h鄉(xiāng)一級(jí)必須切實(shí)規(guī)范財(cái)政供給范圍，要以機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革為契機(jī)，解決供養(yǎng)人口過多、包攬過多、不合理補(bǔ)貼和投資過多問題。

（四）構(gòu)筑安全屏障，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

為使縣鄉(xiāng)輕裝前進(jìn)，集中精力抓經(jīng)濟(jì)、抓發(fā)展，應(yīng)盡快組織縣鄉(xiāng)對(duì)債務(wù)進(jìn)行一次清理，對(duì)因上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、或因“上級(jí)出政策、下級(jí)出資金”而形成的債務(wù)，應(yīng)給予必要的資金援助，尤其是貧困縣。通過多種政策和措施，使縣鄉(xiāng)盡快擺脫債務(wù)的困擾。