區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究

毛慶欣　王梓玥

摘要：建立健全區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代突發(fā)災(zāi)害事件的有效措施，是政府與社會(huì)關(guān)注的重要議題。目前我國(guó)處于區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立初期，雖取得一定的成績(jī)，但仍存在問(wèn)題。本文基于現(xiàn)實(shí)情況和相關(guān)理論，探討區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)中的問(wèn)題并提出建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；跨區(qū)域；災(zāi)害；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)是各類突發(fā)災(zāi)害事件頻發(fā)的國(guó)家，從2003年“SARS”事件、2013年雅安地震，到2016年長(zhǎng)江中下游地區(qū)暴雨洪澇災(zāi)害等重大突發(fā)事件，都給人民生命和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大損失。這些突發(fā)災(zāi)害事件的規(guī)模往往橫跨了多個(gè)行政區(qū)域，然而我國(guó)實(shí)行的是“分類管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理為主”管理模式，類似事件的嚴(yán)重程度常常超過(guò)屬地行政區(qū)域的應(yīng)急能力，單個(gè)行政區(qū)域的應(yīng)急資源并不能滿足救災(zāi)需求，結(jié)果導(dǎo)致災(zāi)害造成的損失進(jìn)一步加大。這表明，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式并不能有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域突發(fā)災(zāi)害事件，需要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制以有效應(yīng)對(duì)。

一、我國(guó)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

2001年中國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)——南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)開(kāi)始運(yùn)行，打破了我國(guó)城市應(yīng)急系統(tǒng)獨(dú)立散亂的局面?！胺堑洹卑l(fā)生后，2004年城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)引起重視，各城市開(kāi)始展開(kāi)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)。2005至2006年間國(guó)務(wù)院通過(guò)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，并發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，均提出要加強(qiáng)各地區(qū)、各部門以及各級(jí)各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。之后，我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)逐步發(fā)展，但總體進(jìn)展較緩。黨的十八大報(bào)告指出，應(yīng)加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。2013年環(huán)保部和交通部簽署了《關(guān)于建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的協(xié)議》，2014年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制建設(shè)的通知》，這些文件的出臺(tái)都體現(xiàn)了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的重要性，并在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)。

目前，全國(guó)各城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)正在完善中，部分地區(qū)也初步建立了區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，如珠三角區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、長(zhǎng)江三角洲突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)聯(lián)盟等。這些區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制針對(duì)預(yù)案編制、應(yīng)急響應(yīng)、協(xié)同作業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)行深入合作，提高了區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力，為完善我國(guó)區(qū)域聯(lián)動(dòng)體系奠定了基礎(chǔ)。但總體上，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)還處在發(fā)展初期，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)途徑還不夠成熟和有效，面臨的問(wèn)題主要有：

1.聯(lián)動(dòng)應(yīng)急有關(guān)的法律和預(yù)案不夠完善

我國(guó)目前的應(yīng)急管理工作相關(guān)指導(dǎo)文件主要是應(yīng)急預(yù)案，而預(yù)案只具備行政命令或條例的約束力，與聯(lián)動(dòng)應(yīng)急法律相比缺乏強(qiáng)制效力和效果。同時(shí)現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案均由各地區(qū)和部門獨(dú)立制定，缺乏聯(lián)動(dòng)性和綜合性。且有些應(yīng)急管理預(yù)案還存在內(nèi)容籠統(tǒng)、形式主義等問(wèn)題。這些都使得跨區(qū)域突發(fā)事件所涉及的地區(qū)和部門在管理上缺乏積極性，甚至不管不顧，消極應(yīng)對(duì)。

2.政府部門各自為政、缺乏協(xié)作意識(shí)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定對(duì)于“跨省級(jí)行政區(qū)劃分的，特別重大突發(fā)公共事件”，各級(jí)政府制定本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，但仍然采用“分類管理。分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理”政策。在此情況下，“分類管理”導(dǎo)致職能部門之間各自為政，畫地為牢；“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”導(dǎo)致各地方政府缺乏合作、協(xié)調(diào)意識(shí)。加之各地方政府往往考慮地方利益，不愿意協(xié)作公共問(wèn)題，使得應(yīng)急聯(lián)動(dòng)在各部門、各政府之間難以開(kāi)展。

3.科技信息技術(shù)有待提升

跨域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作涉及到災(zāi)害預(yù)警、響應(yīng)、救助、探測(cè)等多個(gè)方面，不僅需要專業(yè)人才，還需要相配套的技術(shù)、設(shè)施，和工具。目前我國(guó)應(yīng)急科技還處于較落后的水平，對(duì)于GIS技術(shù)、遙感技術(shù)、機(jī)器人搜救等都在處于探索初期，在重大跨域?yàn)?zāi)害時(shí)救援工作往往顯得乏力。而美國(guó)日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已將最新的人工智能技術(shù)和信息搜索引擎應(yīng)用到了應(yīng)急管理中，可見(jiàn)在分秒必爭(zhēng)的災(zāi)害救援工作中，先進(jìn)高效的科技技術(shù)顯得尤為重要。

二、對(duì)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)展的建議

1.完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系和應(yīng)急預(yù)案

首先，中央出臺(tái)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法律法規(guī)明確跨區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各地區(qū)、部門應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施；其次，各級(jí)地方政府應(yīng)制定相配套的地方法規(guī)或規(guī)章制度，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)分工；第三，出臺(tái)與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相配套的制度和條例，以此來(lái)輔佐法律法規(guī)的執(zhí)行；第四，制定具有綜合性和專業(yè)性的跨域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，并通過(guò)實(shí)踐和應(yīng)急演練來(lái)不斷檢驗(yàn)和完善。

2.整合權(quán)力資源，統(tǒng)一決策

對(duì)于現(xiàn)行體制中條塊分割、管理分散的情況，應(yīng)該整合權(quán)力資源，建立資源配置統(tǒng)一決策的體制，一體化管理跨域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的資源配置過(guò)程，從根本上改變效率低、不作為的局面，提高救援的效益。具體措施為：建設(shè)獨(dú)立于各地區(qū)、部門的管理系統(tǒng)，賦予相應(yīng)的權(quán)利資源，并由其管理相關(guān)的應(yīng)急資源系統(tǒng)，將行政管理與專業(yè)管理相結(jié)合，從而形成獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。

3.提高應(yīng)急科技水平

科學(xué)技術(shù)滲透于災(zāi)害應(yīng)急管理全過(guò)程，要善于借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家，在大力培養(yǎng)應(yīng)急管理人才的同時(shí)致力于應(yīng)急科技技術(shù)的配套提升。鼓勵(lì)應(yīng)急管理相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”模式的發(fā)展，建設(shè)先進(jìn)的應(yīng)急信息平臺(tái)，以聯(lián)通各地區(qū)和部門應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，搭配相關(guān)的法律和行政體制，形成完善、高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。