借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好PPP推進(jìn)工作的建議

李麗麗

摘要：在發(fā)達(dá)國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)。PPP方式的優(yōu)點(diǎn)在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。

關(guān)鍵詞：PPP先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；工作建議

一、PPP先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前我國的投資渠道非常有限，PPP模式在國內(nèi)應(yīng)用前景非常好，會(huì)成為地方政府接下來幾十年的主要融資途徑。因此，總結(jié)PPP研究的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。

1.遵循國家政策，因地制宜開展創(chuàng)新。在目前國家PPP政策制度正在逐步完善的階段，解放思想，按照頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合的原則，堅(jiān)持PPP工作開展要有利有據(jù)，對于國家政策已經(jīng)明確的事項(xiàng)，認(rèn)真研究，為已經(jīng)開展的工作提供政策依據(jù)；對于國家政策尚未明確的事項(xiàng)，先行先試，為將要開展的工作積累經(jīng)驗(yàn)。一方面為PPP模式推廣營造敢于實(shí)踐的氛圍，一方面也為貫徹落實(shí)國家PPP政策搭建寬松的環(huán)境和舞臺(tái)。

2.繼承原有體制機(jī)制，結(jié)合實(shí)際不斷完善。明確對原有模式較為成熟的項(xiàng)目如高速公路、市政公共設(shè)施等，PPP投融資方案按原渠道審查審批。對涉及資源配置的土地整治開發(fā)、軌道交通、地方鐵路等項(xiàng)目，PPP投融資方案由項(xiàng)目發(fā)起人細(xì)化提出，由行業(yè)主管部門初審，發(fā)改委會(huì)同財(cái)政、國資委等有關(guān)部門審核，報(bào)市政府審議后執(zhí)行。區(qū)縣土地整治開發(fā)等項(xiàng)目PPP投融資方案由區(qū)縣政府參照前述原則審查審批，試點(diǎn)工作期間由發(fā)改委牽頭審查，報(bào)市政府同意后審批。政府在不打破原有審批體制的基礎(chǔ)上，按照存量、新建項(xiàng)目兩條腿走路的原則，通過建立主管部門初審+職能部門會(huì)審制度，整合行政資源，提高審批效率。

3.做到精細(xì)篩選，集中簽約發(fā)布項(xiàng)目。政府在開展PPP工作時(shí)，注重項(xiàng)目篩選，成熟一批，推出一批，在項(xiàng)目儲(chǔ)備上做的工作比較深入，對項(xiàng)目篩選比較嚴(yán)格，只有具備相應(yīng)收益權(quán)的項(xiàng)目才能入庫，對項(xiàng)目前期基本建設(shè)程序如可研等相關(guān)論證審批基本完成，發(fā)布時(shí)已對項(xiàng)目邊界條件進(jìn)行明確約定，避免了以前招商引資先定項(xiàng)目，邊談邊改的現(xiàn)實(shí)存在的問題，而是讓社會(huì)資本一開始就看到完整的項(xiàng)目規(guī)劃和權(quán)益約定。

4.堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)大批骨干。政府明確提出推進(jìn)PPP融資模式改革的5個(gè)邊界條件。邊界條件的確定，讓政府各部門、各地區(qū)加深對PPP模式的理解，并對PPP模式的推廣有廣泛的共識(shí)。

5.注重風(fēng)險(xiǎn)把控，扎實(shí)推動(dòng)項(xiàng)目。為避免社會(huì)資本暴利，設(shè)置補(bǔ)助下限及利潤分配上限，通過加強(qiáng)前期邊界條件設(shè)計(jì)工作，做實(shí)項(xiàng)目。發(fā)改委、財(cái)政局會(huì)同行業(yè)主管部門在項(xiàng)目儲(chǔ)備階段即對項(xiàng)目邊界條件進(jìn)行了設(shè)計(jì)劃分出了PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和享受收益，防止暴利，對資源配置、開發(fā)增值類項(xiàng)目，合理約定投資人的收益上下限。

二、工作建議

PPP工作建議堅(jiān)持“三個(gè)導(dǎo)向”，即堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、堅(jiān)持成果導(dǎo)向，進(jìn)一步深化PPP試點(diǎn)各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型、投融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完成公共服務(wù)供給體制和投入方式改革創(chuàng)新。

1.完善改革體系，充實(shí)政策資源。一是制定充實(shí)配套政策，先進(jìn)的PPP政策的I+X體系是保證PPP項(xiàng)目推進(jìn)的強(qiáng)大的政策性資源。對PPP推進(jìn)中涉及的邊界條件、重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域和適用范圍等借鑒“厘清五個(gè)邊界條件、做好五個(gè)防范、加強(qiáng)四個(gè)管理”的操作要點(diǎn)，進(jìn)一步充實(shí)明確具體政策內(nèi)容，以增強(qiáng)可操作性。進(jìn)一步制定完善國資使用與作價(jià)入股、土地對價(jià)等PPP相關(guān)支持政策；制定分行業(yè)實(shí)施細(xì)則，解決PPP推進(jìn)工程中的難點(diǎn)。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目管理，推進(jìn)項(xiàng)目落地。一是突出重點(diǎn)項(xiàng)目。國家分批發(fā)布示范項(xiàng)目，進(jìn)行試點(diǎn)性推進(jìn)，對成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行復(fù)制。建議：以財(cái)政部、國家發(fā)改委示范項(xiàng)目、市領(lǐng)導(dǎo)主抓項(xiàng)目和各單位重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目為主攻方向，進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)推進(jìn)，形成總體上和各行業(yè)領(lǐng)域可推廣、可復(fù)制的PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)。二是加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，以公共資源需求平衡為出發(fā)點(diǎn)，制定發(fā)展中長期戰(zhàn)略。建議：開展分行業(yè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，行業(yè)主管部門會(huì)同發(fā)改委加快急需實(shí)施項(xiàng)目可研編制等前期工作力度，為適時(shí)推出新一批PPP開發(fā)項(xiàng)目做好充分的準(zhǔn)備。三是化解政府債務(wù)，將PPP項(xiàng)目開發(fā)與化解政府債務(wù)進(jìn)行有效銜接。

3.優(yōu)化評審機(jī)制，提高審批效率。一是按項(xiàng)目建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。按照“有利、有據(jù)”的原則，僅對原有政策進(jìn)行“打補(bǔ)丁”措施。根據(jù)國辦42號(hào)文件“建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率”和財(cái)政部113號(hào)文件“縣級（含以上）人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制”的要求，建議：借鑒先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際按項(xiàng)目建立由發(fā)改委、財(cái)政局各有側(cè)重（存量項(xiàng)目由財(cái)政牽頭，增量項(xiàng)目由發(fā)改委牽頭），相關(guān)部門參加的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作小組，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查指導(dǎo)等工作。二是實(shí)行實(shí)施方案會(huì)審機(jī)制。通過建立發(fā)改委、財(cái)政牽頭，相關(guān)行業(yè)主管部門參加會(huì)議聯(lián)審機(jī)制，對實(shí)施方案中商業(yè)模式、交易結(jié)構(gòu)和信用結(jié)構(gòu)等核心環(huán)節(jié)進(jìn)行審核提高工作效率。三是完善財(cái)政部門評價(jià)論證工作機(jī)制。著手對納入財(cái)政部試點(diǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行物有所值和財(cái)政可承受能力評價(jià)評估工作。建議：在項(xiàng)目識(shí)別階段財(cái)政部門重點(diǎn)進(jìn)行物有所值的定性評價(jià)工作，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段財(cái)政部門要進(jìn)行物有所值財(cái)務(wù)分析，并對需要財(cái)政付費(fèi)的項(xiàng)目集中進(jìn)行財(cái)政可承受能力的驗(yàn)證工作。

4.充分利用內(nèi)外人才優(yōu)勢，加速PPP項(xiàng)目推進(jìn)。一是拓寬PPP學(xué)習(xí)內(nèi)容與方式。PPP工作一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是持續(xù)開展PPP的專項(xiàng)培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)為行業(yè)主管部門、區(qū)縣政府和國企培養(yǎng)一大批精政策、懂理論、擅實(shí)踐的PPP“操盤手”。建議：將PPP納入市管干部、處級干部和行業(yè)主管部門的培訓(xùn)內(nèi)容，并充分引入與高校和中介機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)模式。二是整合現(xiàn)有PPP人才隊(duì)伍。建議：在不改變現(xiàn)有編制和人員隸屬關(guān)系前提下，對各行業(yè)PPP專業(yè)人才進(jìn)行整合，形成一支較強(qiáng)的專業(yè)人才隊(duì)伍，定期對PPP工作相關(guān)政策和核心技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)研分析，為PPP決策工作提供支持。三是充分借智借力，引入第三方中介機(jī)構(gòu)和法律顧問。建議：集思廣益、充分發(fā)揮“外腦”的智慧，廣泛吸納專家學(xué)者及專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見和建議，充分借助他們的智慧成果和思考，為PPP項(xiàng)目邊界條件設(shè)定、方案編制、方案評審、合同編制與談判簽訂等核心環(huán)節(jié)提供智力支持，保證PPP工作順利推進(jìn)。