岳麓山下“上好園”

潘旺明+李鴻+李曉麗+鐘慧

學前教育作為整個教育的起點，是教育均衡發(fā)展的源頭，它的均衡發(fā)展是促進教育和社會公正、公平的基礎(chǔ)。區(qū)域?qū)W前教育是否均衡發(fā)展實際上就是區(qū)域?qū)W前教育是否公平的問題。學前教育均衡發(fā)展并不是全區(qū)各區(qū)域和各類幼兒園均等發(fā)展，而是指在全區(qū)學前教育整體持續(xù)發(fā)展的前提下，城鄉(xiāng)和公民辦幼兒園之間的差距逐步縮小的過程，主要表現(xiàn)在三個方面：教育機會、教育過程和教育結(jié)果的公平。教育機會的公平從入園率可以體現(xiàn)，教育過程的公平則主要體現(xiàn)在資源配置的平等，包括財政投入、師資和設(shè)施設(shè)備等資源的均衡配置，教育結(jié)果的公平在現(xiàn)階段主要體現(xiàn)在接受幼兒教育后升入小學的機會均等。

岳麓區(qū)在促進學前教育均衡發(fā)展方面做了大量的工作，為深入了解岳麓區(qū)促均衡的成效，本研究以岳麓區(qū)教育局的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時對全區(qū)各級各類幼兒園進行了問卷調(diào)查，并結(jié)合實地調(diào)查的方法，從教育機會、教育過程和教育結(jié)果這幾個方面分析均衡發(fā)展的實施成效與問題，反思現(xiàn)階段的不足，為之后的發(fā)展提供實證依據(jù)。

一、岳麓區(qū)學前教育均衡發(fā)展成效分析

（一）“有園可上”，促進了教育機會的均衡

1.學前教育資源不斷擴充，城鄉(xiāng)差距逐步縮小。

岳麓區(qū)為解決“入園難”的現(xiàn)實問題，大力拓展學前教育資源，從2011年到2016年，岳麓區(qū)學前三年毛入園率從86.9%上升到了95%。這五年期間，岳麓區(qū)共增加了70所幼兒園，增長了 113%，是2011年的2倍多。其中農(nóng)村新增了幼兒園42所，是2011年的5倍，在園幼兒增加了9106人；城區(qū)幼兒園新增了28所，在園幼兒增加了4924人。城區(qū)和農(nóng)村的差距逐步縮小，2011年園所數(shù)量相差42所，到2016年相差28所，農(nóng)村的學前教育資源明顯得到擴充。

2.學前優(yōu)質(zhì)資源不斷充實，公民辦差距逐漸減小。

近年各地區(qū)出現(xiàn)的“入園難、入公辦園更難”問題已成為社會焦點，公民辦園之間在收費、師資、設(shè)施設(shè)備等方面都有著明顯差距，縮小民辦園與公辦園的差距是緩解這個矛盾的必行之舉。2012年至2016年期間，岳麓區(qū)共認定了50所普惠性民辦幼兒園，其中一級9所，二級2所，三級16所，四級23所。岳麓區(qū)的市一級普惠園數(shù)量占長沙市一級普惠園的38%。

湖南省實施第二期學前教育三年行動計劃（2015年～2017年）在其年度目標中明確指出2016年公辦園和普惠性民辦園占幼兒園總數(shù)比例達到55%。截至2016年3月，岳麓區(qū)共有公辦幼兒園31所、普惠性民辦幼兒園50所，公辦和普惠性民辦幼兒園數(shù)量占全區(qū)幼兒園總數(shù)的61.8%，已達到三年行動計劃中的2017年的年度目標，其數(shù)量在湖南省處于領(lǐng)先位置。

（二）“有好園可上”，促進了教育過程的均衡

1.學前教育經(jīng)費投入不斷增加。

（1）學前教育經(jīng)費投入逐年增加。

財政投入是衡量政府對學前教育是否重視的重要指標。由調(diào)查可知，岳麓區(qū)每年對學前教育的經(jīng)費投入都是逐年增加，2015年共投入3792.72萬元，學前生均公用經(jīng)費標準也在逐年遞增，從2012年生均100元每年增加到2014年的120元每年，占全區(qū)小學生均公用經(jīng)費比由16.7%提高到了20%。

（2）學前教育經(jīng)費投入范圍逐步擴大。

從全國范圍來看，民辦幼兒園是我國學前教育的主力軍，岳麓區(qū)也不例外。長期以來，岳麓區(qū)財政對學前教育資源的投入主要集中在少數(shù)公辦幼兒園，對民辦園幾乎沒有經(jīng)費投入。這幾年，岳麓區(qū)在提高公辦幼兒園財政投入的基礎(chǔ)上，還加強了對普惠性民辦園的投入，選擇了辦園規(guī)范、質(zhì)量合格、收費合理的民辦幼兒園，通過減免小區(qū)配套幼兒園場地租金、區(qū)財政給予辦園經(jīng)費補助的方式予以扶持。通過獎補的方式降低普惠性民辦園的收費，且每年對辦園質(zhì)量好、群眾滿意的普惠園給予一定獎勵，從2012年到2015年分別投入獎補專項經(jīng)費99.0萬元、120.0萬元、382.0萬元、423.8萬元。

（3）學前教育經(jīng)費投入向農(nóng)村及貧困地區(qū)傾斜。

岳麓區(qū)制訂了《岳麓區(qū)低保家庭幼兒和孤兒免費入園》等扶貧資助相關(guān)文件，對具有岳麓區(qū)戶口的學齡前低保人員子女和孤兒實行免費入園，對貧困家庭的子女給予一學期500元的補助。

2.教師數(shù)量迅速增加，師幼比日趨合理。

2013年的調(diào)查結(jié)果顯示，岳麓區(qū)農(nóng)村教師少，師幼比為1∶26.32，與國家規(guī)定的師生比上限1∶7相距甚遠。這幾年，岳麓區(qū)通過招聘和引進優(yōu)秀幼兒教師，與2013年相比，2016年農(nóng)村幼兒教師凈增1136人，數(shù)量達到了1281人，師幼比為1：8.01，雖與1∶7仍有差距，但進步明顯，與城區(qū)的差距日益縮小。

3.辦學設(shè)施日漸豐富。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，岳麓區(qū)各區(qū)域生均園舍建筑面積和生均圖書數(shù)量都呈現(xiàn)上升趨勢，且農(nóng)村和城區(qū)生均圖書數(shù)量的差異呈縮小之勢，說明這幾年岳麓區(qū)各區(qū)域幼兒園的辦學設(shè)施設(shè)備越來越豐富。

二、岳麓區(qū)學前教育均衡發(fā)展存在的問題

這幾年，岳麓區(qū)在促進學前教育均衡發(fā)展方面可以說是小有成就，但由于學前教育在整個基礎(chǔ)教育體系中仍是發(fā)展薄弱的環(huán)節(jié)，促均衡發(fā)展也是一個需要繼續(xù)努力的任務(wù)。

（一）學前教育資源覆蓋面不全，農(nóng)村地區(qū)仍需提高覆蓋面

總的來說，岳麓區(qū)學前教育資源總量得到了明顯提升，入園率也逐年提高，但學前教育資源尚未實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋。2015年，岳麓區(qū)確保了每個街道有1所公辦中心幼兒園，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2～3所公辦幼兒園，可有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍很大，適齡兒童較分散，入園得不到滿足。一些遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心處于邊遠村落的幼兒更是難以接受到有質(zhì)量的學前教育。城區(qū)幼兒園則存在布局不合理的問題，幼兒園超規(guī)模和大班額現(xiàn)象較突出。

（二）學前教育財政投入不足，農(nóng)村地區(qū)和民辦園的投入仍需加大

雖然這幾年岳麓區(qū)對學前教育的總投入逐年提高，但占全區(qū)教育經(jīng)費總投入比仍然較低，2012年從2011年的3.65%提高到了4.28%，到2015年又回到了3.5%。對民辦幼兒園的投入仍需加強，在2016年公辦和普惠性民辦幼兒園數(shù)量已達到全區(qū)幼兒園總數(shù)的61.8%，與《長沙市岳麓區(qū)學前教育發(fā)展三年行動計劃及補充意見》中提到的“到2020年占全區(qū)幼兒園總數(shù)的80%”的目標仍有一定差距。

（三）幼兒教師數(shù)量和質(zhì)量亟待提高

岳麓區(qū)城區(qū)幼兒園的師幼比在2013年為1∶6.64，在國家規(guī)定的師生比上限1∶7之內(nèi)，隨著適齡兒童的增多，教師的數(shù)量沒有跟上在園幼兒的增長，到2016年城區(qū)幼兒園的師幼比為1∶7.32，農(nóng)村幼兒園在2016年提高到了1∶8.01，也和國家的規(guī)定有差距。且隨著“二胎政策”的出臺，適齡兒童在近幾年會急劇上升，所需的幼兒園教師也會相應(yīng)增加。

在教師的學歷、職稱、性別方面，岳麓區(qū)的幼兒教師存在結(jié)構(gòu)不合理的問題。高學歷層次教師少，性別結(jié)構(gòu)嚴重不合理，95%以上的幼兒教師為女性，男性教師稀缺，僅在少數(shù)幼兒園內(nèi)有男教師。高級職稱教師少，民辦園幼兒教師未評職稱的占大多數(shù)。

三、岳麓區(qū)學前教育均衡發(fā)展問題解決對策

（一）完善“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務(wù)體系

1.逐漸形成以政府為主導(dǎo)，公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園格局。

一些國家和地區(qū)的辦園體制改革表明，在保證公辦園普惠性和公益性的前提下，以公辦園為主導(dǎo)力量有利于加快學前教育普及、保障學前教育公平。岳麓區(qū)民辦園占幼兒園總數(shù)的比例達76.5%，要繼續(xù)加大普惠性民辦園的建設(shè)，新建小區(qū)配套幼兒園要嚴格確保用于舉辦公辦園或者普惠性質(zhì)的民辦幼兒園，加強政府職能，擴大普惠性資源、加強對普惠性民辦幼兒園的監(jiān)管，實現(xiàn)以公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園格局。

2.合理布局設(shè)點，科學預(yù)測需求。

滿足農(nóng)村地區(qū)適齡兒童的入園需求。采用新建、擴建、改建、合并等方法不斷完善農(nóng)村學前教育布點，繼續(xù)建設(shè)農(nóng)村公辦幼兒園和村小學附屬幼兒園。偏遠農(nóng)村聯(lián)村設(shè)置幼兒園，嘗試建立寄宿制幼兒園。科學分析和預(yù)測未來三年到五年全區(qū)幼兒出生高峰情況和區(qū)域分布情況，科學測算入園需求和供需缺口，采取有針對性的措施加大對公辦民辦幼兒園的提前規(guī)劃、調(diào)整和布局，有效利用學前教育資源。

（二）健全學前教育財政投入的保障機制

1.加大學前教育投入力度。

進一步明確學前教育的公益性，保障廣大適齡兒童接受最基本的學前教育，穩(wěn)步提升學前教育的投入，新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜，財政性學前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中要占合理的比例。繼續(xù)加強普惠性民辦園的建設(shè)，縮小公民辦之間的差距；支持農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的學前教育，設(shè)立農(nóng)村學前教育發(fā)展專項經(jīng)費，促進農(nóng)村學前教育的快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

2.完善學前教育資助制度。

進一步明確貧困補助的對象和補助方式。為確保每一位適齡兒童都有條件接受基本的學前教育，政府應(yīng)明確補助的范圍，除了保證在園接受學前教育的經(jīng)濟困難家庭的幼兒享受此項補貼之外，還要考慮到那些無法負擔學前教育費用的貧困家庭的未入園幼兒。在補助方式上，補貼現(xiàn)金的方式可改為直接給幼兒發(fā)放免費入學卡，避免貧困家庭把補助用在非學前教育上，入學卡能夠免費入學，還能減免部分或者全部的保教費。

（三）建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精良的幼兒教師隊伍

1.擴大幼師隊伍，保證教師數(shù)量。

根據(jù)國家要求的師生比，進一步增加學前教師編制，出臺公辦幼兒園編制標準，按照編制標準和核定辦法認真做好核編工作。公開招聘公辦園教師，充實公辦教師隊伍，緩解師生比偏低的現(xiàn)狀，也為進一步新建公辦中心幼兒園提供人才儲備。加大對民辦園教師招聘的指導(dǎo)與監(jiān)督，民辦幼兒園也要按國家標準配足教職工，并將師幼比配備情況納入辦園許可范圍。提高教師待遇，并實現(xiàn)對農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的教師傾斜，做到待遇留人、感情留人，逐步吸引男性教師進入幼師隊伍，確保公辦園和民辦園在教師數(shù)量上的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.完善幼兒園幫扶和師資流動制度，提高教師的專業(yè)化水平。

政府應(yīng)加強制度和行政干預(yù)，引導(dǎo)公辦園幼兒教師在不同發(fā)展水平幼兒園間的合理流動。繼續(xù)完善各地區(qū)幼兒園的幫扶制度，可以嘗試幼兒教師之間的“一對一”或“一對多”的幫扶，積極鼓勵發(fā)展水平較高的幼兒園教師向農(nóng)村園、薄弱園流動，為反向流動的幼兒教師建立補償制度。創(chuàng)造機會讓教師參加在職培訓(xùn)，并將教師參加培訓(xùn)的時間納入年終考核；引導(dǎo)教師特別是民辦園教師參加職稱評定和學歷的深造，為民辦園教師發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。

【該論文為省教育科學“十二五”規(guī)劃立項課題“岳麓區(qū)學前教育均衡發(fā)展的實踐研究”研究成果，編號：XJK013BZXX029】

（作者單位：長沙市岳麓區(qū)教育局）