中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治分析

康紅軍 徐興興

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治分析

康紅軍 徐興興

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

以人為本的新農(nóng)村，其實質是以滿足農(nóng)民需求為導向的新農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為新農(nóng)村政策最直接的執(zhí)行者，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉移支付資金為農(nóng)民提供公共服務，其財政支出結構對新農(nóng)村建設績效具有重大影響。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐步由“汲取型政權”轉型為“支出型政權”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主性逐步喪失，致使其財政支出結構的偏差，導致新農(nóng)村建設的“物的新農(nóng)村”傾向突顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“地方國家”、“政黨助手”、“地方政府”、“官員理性”多維特性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的復雜性?！暗胤絿摇本S護穩(wěn)定，“政黨”鞏固執(zhí)政基礎，“地方政府”偏好政績，“官員理性”偏好晉升，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出邏輯。要實現(xiàn)農(nóng)村善治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出應重在農(nóng)民發(fā)展能力提升，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，實現(xiàn)“為農(nóng)民而支出”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 支出政治 人的新農(nóng)村 稅費改革 財政自治性

一、以人為本新農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治

長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)更多的關注“物的新農(nóng)村”，將新農(nóng)村建設理解為易見成效的村莊整治、將城鎮(zhèn)發(fā)展的思路照搬到新農(nóng)村建設中、將道路硬化、路燈亮化、農(nóng)民上樓等物的新農(nóng)村建設作為工作重心，而對增加農(nóng)民收入、農(nóng)民權利保護、農(nóng)村生態(tài)建設、農(nóng)村精神文明培育等見效慢、投入大、政績不明顯的工作重視不夠。農(nóng)民除了物質層面的需求，還有對精神文化、民主權利、公共服務等諸多層面的需求。新農(nóng)村建設既需要加強基礎設施建設與產(chǎn)業(yè)建設，又需要加強政治文明、生態(tài)文明、精神文明建設，以滿足農(nóng)民日益增長的物質文化精神需要。這形成了政府公共品供給與農(nóng)民內(nèi)在需求脫節(jié)的非均衡矛盾。

加之，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，農(nóng)村社會結構轉型升級不斷加快，農(nóng)村社會出現(xiàn)許多新問題、新情況。農(nóng)民外出務工致使農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”現(xiàn)象，農(nóng)村留守老人、留守兒童、留守婦女問題突出；農(nóng)村黨員發(fā)展難、黨支部書記選拔難、農(nóng)村黨組織凝聚力下降，黨的執(zhí)政根基受到一定消弱；農(nóng)村干部隊伍文化程度偏低、年齡結構老化、帶領農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟、化解農(nóng)村矛盾糾紛的能力不強；村民自治流于形式，農(nóng)村社會治理復雜性和難度不斷增加，“人的新農(nóng)村”提出日程。2014年12月，中央農(nóng)村工作會議首次提出要建設“人的新農(nóng)村”①,積極穩(wěn)妥推進新農(nóng)村建設，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質，推動“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設齊頭并進。

以人為本的新農(nóng)村，其實質是以滿足人的需求為導向的新農(nóng)村。這種需求，一方面通過社會供給機制實現(xiàn)，另一方面通過政府公共機制供給而實現(xiàn)。對于農(nóng)民來說，村集體經(jīng)濟實力雄厚、農(nóng)民富裕、社會資本豐富的村莊，通過自籌資金推進農(nóng)村公共服務建設，能享受到更好的服務，但這種供給是不均衡的；而政府公共供給機制則能通過政府公共財政的均衡配置，對經(jīng)濟落后的農(nóng)村進行財政傾斜性投入，可以實現(xiàn)農(nóng)民享受公共服務的基本均等。顯然，在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距較大的中國廣大農(nóng)村，政府通過均衡的公共財政供給，對于滿足農(nóng)民需求，享受 “新農(nóng)村建設帶來的美好生活”至關重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國新農(nóng)村建設政策最直接的執(zhí)行者，直接面對農(nóng)村基層，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉移支付資金為農(nóng)民群眾提供公共服務。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政支出，探求其財政支出機制的運行邏輯，對于改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出體制，為農(nóng)民提供更多、更優(yōu)的公共服務，具有很強的現(xiàn)實意義。

關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出論題，至少要回應以下幾個問題，一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出偏好，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資金花在了哪些地方，譬如生產(chǎn)性建設的投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持、基礎設施建設投入，抑或在村莊整治、村容村貌改善支出，抑或村莊公共服務供給、村民社會保障投入等等；二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出效益，哪些主體將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出中獲益，譬如國家、政黨、上級政府、鄉(xiāng)政府、政府官員、農(nóng)民這些主體如何收益，多大程度受益；三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出機制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出偏好的內(nèi)在邏輯，回應這一系列問題，我們稱之為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治”②。我們將以人為本新農(nóng)村，界定為滿足農(nóng)民需求為價值取向的新農(nóng)村，因此，也可以說，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治問題，也就是回應“誰獲益”的問題，也是在回應新農(nóng)村建設的核心命題。

現(xiàn)有的研究，無論是新農(nóng)村建設抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究，都缺乏對其充分的討論。大量關于新農(nóng)村建設文獻中，多集中在新農(nóng)村建設本身的學術命題③、以及新農(nóng)村建設的一般性財政支出問題④。僅有少數(shù)研究者關注新農(nóng)村建設中政府財政支出的政治問題。比如早在2007年，就有學者從農(nóng)民的發(fā)展權利角度考察了新農(nóng)村建設中的財政支出的人本政治問題，提出以人為本、促進農(nóng)民發(fā)展是新農(nóng)村建設的價值目標，開發(fā)農(nóng)村人力資源、提高農(nóng)民的發(fā)展能力是新農(nóng)村建設的首要任務，公共財政應重點投入農(nóng)村義務教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生領域?！?〕也有學者從政府績效評估機制的角度考察了新農(nóng)村建設中的財政投入結構不均衡問題，認為不當?shù)恼冃Э己藱C制影響了政府的對農(nóng)技推廣、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)的支出?！?〕另有學者從中央支農(nóng)資金配套制度的考察出發(fā)，提出在現(xiàn)行壓力型行政體制下，基層政府為提升政績，在爭取配套資金過程中產(chǎn)生潛在的財政支出，引發(fā)了鄉(xiāng)村負債風險。〔3〕以上學者的研究豐富了我們的研究視野，但未能從新農(nóng)村建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出政治邏輯層面來討論，未能回應“誰獲益”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的核心命題。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究來看，現(xiàn)有研究具有如下特征。

一是，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性研究。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性研究比較典型代表性的定位諸如 “汲取型政權”、〔4〕“懸浮型政權”、〔5〕“協(xié)調型政權”、〔6〕“維控型政權”、〔7〕“三維型政權”、〔8〕“服務型政府”、〔9〕“惠農(nóng)型政府”、〔10〕“空殼化政府”〔11〕。 這些特性影響其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及其財政支出的結構、收益與機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權組織，是國家與社會的鏈接點、政府與農(nóng)民的互動的交互點，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性，也是在探討中國國家與社會關系、政府與農(nóng)民關系。

二是，多在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為問題。諸如從項目下鄉(xiāng)、〔12〕國家與農(nóng)村正式制度轉型、〔13〕財政體制變革、〔14〕壓力型體制、〔15〕有限資源與多重角色、〔16〕等角度探討其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響及其運行邏輯。獨具中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，直接影響著其如何分配財政資源，也即如何花錢的問題。

三是，已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出研究，或從財政涉農(nóng)資金使用的科學管理開展分析，〔17〕抑或從制度變革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束著手研究，〔18〕鮮有文獻從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的結構、機制進行系統(tǒng)的分析，對其支出的政治邏輯分析文獻幾乎沒有。

鑒于此，延續(xù)現(xiàn)有學術研究路徑，本文試圖從以下兩個方面推進推進：一是分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的偏好、結構、效益及其政治邏輯；二是基于調查的最新的數(shù)據(jù)分析。正處于職能轉型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出偏好是否得到糾偏，并對其進行較為系統(tǒng)的政治學解釋?；诂F(xiàn)有政府特性與政府行為研究，在制度與政策設計上進行行為糾偏，從經(jīng)驗層面和理論層面來回應以人為本的新農(nóng)村建設推進路徑。

本文以中國中部Y市S鄉(xiāng)為研究對象，對該鄉(xiāng)政府財政支出的偏好選擇、效益、支出機制進行典型個案剖析。S鄉(xiāng)地處Y市西部邊陲，國土面積69.5平方公里，下轄29個行政村，總人口4.5萬人，Y市農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)，區(qū)域旅游文化資源豐富，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷。近年來，S鄉(xiāng)圍繞“生態(tài)立鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)強鄉(xiāng)，奮力打造中國最美花香”的目標，突出生態(tài)建設，成功舉辦Y市首屆園林博覽會，吸引游客103.5萬人，實現(xiàn)旅游總收入3.5億元，將生態(tài)富礦挖掘成了人文經(jīng)濟富礦。2015年，S鄉(xiāng)進一步發(fā)揮園林博覽會品牌效應，利用被納入H省十大鄉(xiāng)村精品旅游線路機遇，舉辦Y市S鄉(xiāng)首屆玫瑰花節(jié)，進行生態(tài)開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，力圖實現(xiàn)生態(tài)建設與發(fā)展旅游經(jīng)濟融合發(fā)展，全鄉(xiāng)實現(xiàn)財政總收入1261萬元。2015年10月，在Y市市委推動下，開展基層黨建與基層治理改革試點，推進基層組織建設，鞏固農(nóng)村基層政權，增強基層黨組織的滲透力、影響力、凝聚力，提高基層治理能力，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的組織保障與和諧穩(wěn)定的環(huán)境。從財政收入看，S鄉(xiāng)具備一定的經(jīng)濟實力，且近年大力發(fā)展經(jīng)濟、推進改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出規(guī)模也不斷增長。從該鄉(xiāng)政府的財政支出案例進行觀察中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出的政治邏輯是一個較為可行的切入點。

本文的數(shù)據(jù)資料主要來源于筆者2016年4月至8月對S鄉(xiāng)的調研收集的，既包括課題組成員對S鄉(xiāng)各職能部門領導和工作人員的訪談記錄、S鄉(xiāng)政府政策性文件、政府工作報告、工作總結、講話材料等內(nèi)部資料、H省、Y市政府網(wǎng)站搜集的政策文件和新聞報道，又包括筆者對S鄉(xiāng)改革的參與式觀察收集的總結性材料、對S鄉(xiāng)村黨支部書記、理事會會長的訪談記錄、以及與S鄉(xiāng)農(nóng)民的交流獲得的經(jīng)驗性材料。

二、農(nóng)村財稅制度改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出偏差

開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性與行為邏輯研究，都會將農(nóng)村稅費改革作為討論的起點。同樣，也是我們探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治的源頭。

（一）農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出政治的興起

農(nóng)村稅費改革前，向農(nóng)民收取稅費、汲取農(nóng)村資源，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的職能之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府呈現(xiàn)出典型的“汲取型政權”〔19〕特征。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入越來越依靠中央政府的財政轉移支付資金，以及上級政府的配套性資金的投入。特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入與支出的非均衡趨向愈加明顯，形成其特定邏輯公共支出偏好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐步由“汲取型政權”轉型為“支出型政權”。

農(nóng)村稅費改革的初衷是為農(nóng)民減負，建立政府公共財政負擔的農(nóng)村公共服務供給和公共事業(yè)建設體系，客觀上規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，減輕了農(nóng)民負擔，緩和了鄉(xiāng)村干群沖突。但也壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌財政收入的大幅減少，加之，上級政府，特別是中央政府財政轉移支付不足進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化”現(xiàn)象突出?！?0〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權的不匹配，財政壓力不斷加大。在現(xiàn)行的政績考核體系下，一些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為考核達標，甚至不惜擠占、挪用工資、緩解工資性支出壓力，從而騰出資金來填補上級各口的檢查、調研所必要的“招待費”資金缺口，更不用談將有限的財政資金為農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品。據(jù)筆者2016年在S鄉(xiāng)的調研，據(jù)該鄉(xiāng)黨委副書記反映，接待各上級部門領導檢查、考核、調研都需要一大筆財政支出，僅2014年末，招待、送情財政支出就達100余萬，另外，各種其它支出也不少，近年來，鄉(xiāng)領導班子致力于推進各項改革，產(chǎn)生了廣泛影響，一年接待的記者就達200人次，都需要財政“管飯”，還要“管好”，因為事關鄉(xiāng)里的形象，這“請客”也是一筆不小的支出?！?1〕在招商引資背景下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其作為增加財政收入、緩解財政壓力，發(fā)展政績、為升遷爭取籌碼的重要手段。不斷改善轄區(qū)投資環(huán)境，以公共財政投入配套好園區(qū)內(nèi)公路、水、電、路等資源、整合涉農(nóng)資金、加強對村莊環(huán)境的綜合整治和農(nóng)房改造，來優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性選擇。本質上，招商引資所耗費的公共支出是一種“為晉升而支出”。

（二）財政自主性缺失與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結構偏差

農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了雙重影響，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化，另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的收支缺口與和債務壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有依賴國家財政的轉移支付與上級政府資金支持來緩解自身財政壓力，加重了對國家和上級政府的依賴，〔22〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出自主性缺失。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，緩解基層財政困難、鞏固農(nóng)村稅費改革成果而出臺“鄉(xiāng)財縣管”財政制度，盡管保證了工資的正常發(fā)放，但進一步壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出自主性，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的缺位?！?3〕農(nóng)村稅費改革、“鄉(xiāng)財縣管”與人事制度、政績考核制度糅合在一起，深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的非自主性，造成了深遠影響之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結構的偏差。

1.“人事制度”與請客買單的位子邏輯

在財政與事權不匹配的財政體制下，上級政府具有充分的動機，只擁有事權而將財政支出的責任下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是說要求下級做事付款，但不提供財政支持，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿意，但也無可奈何。因為如果拒絕執(zhí)行，就是“不作為”，就要被“問責”，就要“挪位子”?！?4〕

筆者調研所在的Y市書記雄心勃勃要在全市推進基層黨建與治理創(chuàng)新改革，并選取了S鄉(xiāng)作為試點，總結經(jīng)驗。為進一步提煉總結經(jīng)驗，并增強改革的權威性，Y市市委組織部以政府購買項目的形式，邀請H省Z大學研究團隊前來調研，為其總結提煉、拔高其改革經(jīng)驗。經(jīng)過一番博弈，Y市委組織部決定出資12萬，由Z大學研究團隊做這個項目，合同也由組織部與研究團隊簽署。但不久后，Y市組織部提出這個項目S鄉(xiāng)也要出5萬,合同也由S鄉(xiāng)與研究團隊簽署；項目結束后，S鄉(xiāng)先將全部資金轉給研究團隊，市委組織部以獎代補的方式返還給7萬給S鄉(xiāng)。Z大學研究團隊長期住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，S鄉(xiāng)必須為其“管吃、管住、管行”，還不能有絲毫怠慢，保證“招待”質量，“招待”不好不僅有可能受到市委領導批評，而且會影響經(jīng)驗總結材料的質量，從而影響市委改革的進程，影響自己的“位子”與升遷，所以還必須好好“供著”?！?5〕但對于S鄉(xiāng)來說，這也需要不少公共支出。

當然，這項支出還是不足為提的。為推進試點工作，S鄉(xiāng)不得不進行配套性支出，將試點經(jīng)驗“包裝”好，如配套推進村莊環(huán)境整治、基礎設施的進一步完善，才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的大頭。但至少可以看出，在現(xiàn)行行政體制與人事人事任免制度下，上級政府完全“可以請客，而不買單，或者少買單”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得“乖乖做事、好好買單”。這種財權與事權不匹配的買單性支出，對于本身財政薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，帶來了更大的財政壓力，也使得缺乏財力去為農(nóng)村隱性公共服務支出，扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結構。

2.“政績指揮棒”與顯性、生產(chǎn)性公共品偏好

現(xiàn)行的政績考核體系的“指揮棒”指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供易出政績的顯性、生產(chǎn)性公共品，而不是隱性、見效慢、投資周期長的消費性公共品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就具有了生產(chǎn)性公共品供給的偏好。

S鄉(xiāng)所在的Y市，為推進招商引資工作，在年度《鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核辦法》中明確制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資和項目建設的獎勵與問責制度，優(yōu)先提拔在招商引資中成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部，對招商引資不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行談話。在此背景下，作為農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的S鄉(xiāng)將招商引資作為一切工作的核心，為項目方提供保姆式的服務，在市級項目資金以獎代補的基礎上，給予審批費用減免、稅收比例返還等政策措施，同時，整合鄉(xiāng)財政資金，完善項目建設所需的基礎設施，一定程度上壓縮S鄉(xiāng)在民生領域的支出。

另外，在現(xiàn)有的政績考核體系下，由于顯性公共品投入易于測量，易為政績考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會整合更多的財政資金投入，如村莊環(huán)境整治、基礎設施建設、文化廣場建設等，但對村莊生態(tài)文明建設、精神文明建設、政治文明建設等隱性的公共品支出則投入不夠。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結構偏差與“物的新農(nóng)村”趨向

前述，在現(xiàn)行政績考核體系與財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出呈現(xiàn)出結構偏差格局，在新農(nóng)村建設更多地關注的是“村容村貌”整治與“拆舊建新”，而在培育新型農(nóng)民、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村生態(tài)保護等投入大、見效較緩慢的民生工程則重視不夠。新農(nóng)村建設呈現(xiàn)出對“物的新農(nóng)村”財政投入傾向。其具體表現(xiàn)為，在農(nóng)村留守群體權益保障上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏硬性的財政投入的制度性約束。在鄉(xiāng)土文明培育上僅僅停留在文化墻粉刷層面，缺乏專業(yè)文化人才的引入與鄉(xiāng)村內(nèi)生文化的培育，文化荒漠化現(xiàn)象仍較為明顯。

（四）農(nóng)村公共服務的“農(nóng)民負擔化”與公共支出糾偏

農(nóng)村稅費改革后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力與財政自主性不斷下降，以及公共財政支出結構的偏差，致使其公共服務供給水平較為低下，在農(nóng)村公共服務供給的責任和能力弱化，農(nóng)村公共服務“農(nóng)民負擔化”日趨明顯。以S鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)各村莊房頭宗族氛圍濃厚，組織化程度較高，自發(fā)成立理事會，籌資籌勞，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，供給村莊公共服務。2015年，S鄉(xiāng)Y村6個自然灣村民籌資510余萬元（村民集資、企業(yè)老板捐資）進行道路硬化、水塘整治、廁所改造、群眾活動中心建設，村莊基礎設施不斷健全，村莊環(huán)境美化升級。近年來服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理念的的不斷深化，但未根本扭轉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結構的偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊公益事業(yè)投入與公共服務供給上仍顯不足，農(nóng)民發(fā)揮著更為重要的作用。

當然，這種情況在不斷變化，S鄉(xiāng)政府積極整合涉農(nóng)政策、資金，采取“以獎代補”的方式，對起到示范、引領的村莊給予財政扶持資金，對村莊文化禮堂、文化墻建設給予專項資金補貼，傳揚核心價值觀，傳播優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，增強村民的文化素養(yǎng)。在村莊環(huán)境保潔上，由鄉(xiāng)財政給每個行政村配備2名保潔員，同時加強對村民環(huán)保意識的宣傳，整合一部分財政資金用于對衛(wèi)生保潔優(yōu)秀的村莊進行獎勵，以引導村民養(yǎng)成環(huán)保意識，自覺愛護村莊環(huán)境衛(wèi)生。這些轉變是否說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出結構得到了有效優(yōu)化？還有待進一步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的本質屬性、基本特性來進一步探討。

圖2-1：S鄉(xiāng)Y村6個自然灣村民籌資興辦公益事業(yè)情況

三、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復合體”與支出政治的復雜性

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出受到現(xiàn)行政績考核體制、財稅體制、人事制度等多重因素的影響，呈現(xiàn)出支出結構的偏差現(xiàn)象，也導致新農(nóng)村建設的“物的新農(nóng)村”傾向突顯。盡管，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能的不斷轉變，新農(nóng)村建設中“人的新農(nóng)村”理念的提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步在公共財政支出結構上的偏差得到一定糾正。下文，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結構偏差與糾正現(xiàn)象進行進一步的解釋。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“四維度”

除農(nóng)村稅費改革外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身特性是如何影響其財政支出結構？現(xiàn)有的人事制度、政績考核體制會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視生產(chǎn)性消費品提供，那么其又為何也對民生工程給予越來越多財政支出？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本特性是什么？其財政支出的機制和目標又是什么？

由于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具有多重特性，其支出政治也是復雜的。要理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，首先要清楚其作為國家政權最基層的組織載體、直接與農(nóng)民打交道、代表國家行使國家權力的特性；其次，在中國黨政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下工作，具有執(zhí)行黨委各項決策的屬性；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為市縣級政府的下級政府，受到市縣級政府人事制度、考核體系的壓力型控制；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員構成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職領導個人偏好和政績沖動，也是一個要考量的重要維度。從國家-政府、政黨-政府、上級-下級、官員-政府關系來看，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備“地方國家”、“政黨助手”、“下級政府”、“官員理性”四個維度。這四個維度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著四種制度角色，承擔相應的功能。

圖3-1 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“四維度”

第一，在國家-政府維度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權力的執(zhí)行者，是國家意志的體現(xiàn)，代表國家與農(nóng)民打交道，具有保障農(nóng)民權益、維護國家基層政權穩(wěn)定的職責。在地方國家的角色特征下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托權威體制代表國家構建秩序，維護農(nóng)村基層政權的穩(wěn)定與長治久安。

第二，在政黨-政府維度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行鄉(xiāng)黨委決策，是政黨權威的行政化滲透的組織載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治紀律的約束與控制下，不折不扣地執(zhí)行鄉(xiāng)黨委各項決議，汲取財政資源、加強基層黨組織建設、維護農(nóng)村弱勢群體權益，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎。在實際運作中黨政合一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事務決策與執(zhí)行由黨委統(tǒng)籌、動員。

第三，在上級-下級維度，上級政府依托各種針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核制度、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的人事任免，以及一系列問責制度，形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力型控制，確保政令暢通、決策得到切實執(zhí)行，提升政績。

第四，從官員-政府關系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在執(zhí)行上級政府決策、行使權力中擁有較大自由裁量權。官員作為理性人，追求收益的最大化，其往往又以晉升為基本取向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的政績觀、財富觀、安全觀影響鄉(xiāng)政府政策偏好、以及政策的執(zhí)行效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的四個維度影響其財政支出的復雜性，影響著其對農(nóng)村公共服務供給財政支出的偏好選擇。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多維功能與公共支出偏好

首先，在國家政權體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權組織，建構穩(wěn)定的鄉(xiāng)村秩序、維護基層政權的穩(wěn)定，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的本質屬性和首要的價值目標。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，我國農(nóng)民階層利益分化、異質性突顯，農(nóng)村社會面臨不少矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村矛盾的聚焦平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為農(nóng)民表達利益訴求的首選對象。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府漠視農(nóng)民利益，農(nóng)民的就會采取非理性、非法的方式釋放，或越級上訪、甚至以命相威脅，給基層社會穩(wěn)定帶來不少隱患。一些矛盾糾紛如未處理得

當，則可能釀成群體性事件。因此，維護穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“心頭之患”和“高度重視”的一項“政策”議程。執(zhí)行這項“政策”需要大量的財政支出。根據(jù)資料的可獲得性，筆者考察了東中部3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的2015年財政預算報告，分別為浙江江山市上余鎮(zhèn)、湖南宜章縣瑤崗鎮(zhèn)、貴州省銅鋅縣小水鄉(xiāng)。

圖3-2：東中西3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015綜合治理維穩(wěn)的財政預算

從圖3-2可看出，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)較于中西部綜合治理維穩(wěn)的財政支出均要高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合治理維穩(wěn)財政支出與經(jīng)濟的發(fā)達水平密切相關。一是由于經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力較為雄厚，財政預算比較充足，另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展也伴隨著各種諸如征地拆遷引發(fā)的各種社會矛盾，又刺激了綜合治理維穩(wěn)成本的上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持基層社會穩(wěn)定，對綜合治理維穩(wěn)財政支出有著特別的偏好，甚至不惜壓縮財政撥款的行政單位支出，為維穩(wěn)提供充足的活動經(jīng)費，以維護基層社會秩序的穩(wěn)定。

其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，黨政高度融合，黨委是有重要工作職責，擔負著發(fā)展地方經(jīng)濟，推動社會事業(yè)發(fā)展等重要職能。鄉(xiāng)人民政府協(xié)同鄉(xiāng)黨委完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作，特別是加強農(nóng)村黨組織建設，鞏固黨的執(zhí)政基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算每年要留出足額財政資金作為黨組織機構運行經(jīng)費。在一些進行基層黨建創(chuàng)新改革試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)政府投入到黨組織建設的經(jīng)費更是不留余力。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的地方政府，受到上級地方政府政績沖動的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將有限的財政資源投入到顯性的、易被政績量化的生產(chǎn)性公共品之中。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的財政資源投入到民生上來，與服務型政府、社會建設的理念的提出有關；黨的十八屆三中全會以來，全面深化改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入更多的財力到基層黨建與基層治理創(chuàng)新改革中來，同樣是由于中央、上級政府對其賦予更多的厚望，給予更多的關注，創(chuàng)造典型經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅能獲得更多的財政轉移支付資金，最為關鍵是能獲取更多的政績。

最后，以晉升為取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，依托其自由裁量權，影響財政預算支出的結構。當上級政府對其政績考核唯GDP取向時，其往往將更多的財政預算投入到生產(chǎn)性投資上，如加強基礎設施建設，大力招商引資，擴大投資，拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長，以獲取更大政績。當政績考核更加重視民生、重視環(huán)保，不以GDP論英雄時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往對農(nóng)村公共服務供給、農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入更多財政資源。

四、農(nóng)村善治的趨向：“為農(nóng)民而支出”

新農(nóng)村建設以來，中央各級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得以整合更多的涉農(nóng)資金開展村莊建設。但應自身財力不足、財政依賴性太強，以及財政投入體制、人事制度和政績考核體系的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的結構偏差較為顯著。在新農(nóng)村建設中，要實現(xiàn)農(nóng)村善治，應當調整現(xiàn)有財稅體制、健全轉移支付制度、完善以項目制為制度性財政資源分配體系；改進現(xiàn)有政績考核體系，形成以民生型考核制度體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的“為農(nóng)民而支出”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出要重在農(nóng)民的發(fā)展能力支出。農(nóng)民的發(fā)展能力受到其教育水平、健康程度、技能素養(yǎng)等方面的制約，國家財政對教育、醫(yī)療、勞動技能培訓的投入是尊重、提升農(nóng)民發(fā)展能力的物質基礎。然而，從國家公共財政投入體制看，受城鄉(xiāng)二元結構的影響，國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力技能培訓上重點向城市傾斜，致使國家對農(nóng)村義務教育等公共產(chǎn)品的供給不夠。加之，改革開放以來，受教育產(chǎn)業(yè)化與醫(yī)療衛(wèi)生市場化改革浪潮沖擊，農(nóng)民對教育、醫(yī)療產(chǎn)品的自我供給能力下降，上學難，看病貴問題突顯。近年來，隨著改革的深化，國家惠農(nóng)政策不斷增多，農(nóng)民享受到更多的國家財政投入，“農(nóng)民問題”日漸好轉。但與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結構的偏差，將國家部分財政資金“整合化”處理，脫離了農(nóng)民的實際發(fā)展需要，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財政資金也未能用到農(nóng)民最需要、最迫切的地方。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應轉變觀念，重點對農(nóng)民的教育、醫(yī)療、技能提升等方面進行財政投入，將教育、醫(yī)療、勞動力技能培訓視為生產(chǎn)性投資。在城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別要注意整合資金、資源，加強對留守兒童的教育投入，主動與高校合作，加強對留守兒童的教育；同時，要注重對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技培訓，整合財政資金，改善農(nóng)技人員待遇，提高農(nóng)技人員素養(yǎng)，增強其為農(nóng)民提供更優(yōu)質的農(nóng)技培訓的能力和積極性。當然，隨著農(nóng)民的流動性的增加，這種投資具有很強的外部性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性會受到一定消弱，為此，國家如果加強頂層設計，健全相關制度體系，將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視農(nóng)民發(fā)展能力提升的關鍵變量。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出應重在提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活。在提高農(nóng)民收入上，提升農(nóng)民的發(fā)展能力是基礎，但同時，應注重為農(nóng)民提供就業(yè)機會。從而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應注重對村集體企業(yè)重點進行財政扶持，整合各種涉農(nóng)資金，保障村集體產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機會。在改善農(nóng)民生活上，提高農(nóng)民收入為其提供了物質基礎，但還需要精神文化基礎。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家相關的“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”、“農(nóng)村公共文化服務建設”等政策的基礎上，提供了部分配套資金，一定程度上滿足了農(nóng)民的一些精神文化需要。但整體上，其財政投入的數(shù)量和效益都不夠。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應積極整合國家財政資金和自籌資金，改善村莊生態(tài)環(huán)境，培育鄉(xiāng)村文化，支持村莊文藝社團等草根組織的成長，豐富農(nóng)民的精神文化生活。

實現(xiàn)農(nóng)村善治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要“以人為本、以農(nóng)民為本”，重點將公共支出放在提升農(nóng)民的發(fā)展能力、提高農(nóng)民的收入、改善農(nóng)民生活條件上。農(nóng)民治，農(nóng)村治、天下治。

注釋：

〔1〕郎秀云.農(nóng)民的發(fā)展：新農(nóng)村建設的價值目標和優(yōu)先路徑〔J〕.江淮論壇，2007（1）：28-32.

〔2〕王鐵.新農(nóng)村建設財政投入情況研究〔J〕.中國行政管理，2008（11）：10-13.

〔3〕溫鐵軍等.中央支農(nóng)資金配套制度對中國鄉(xiāng)村負債的影響：一個初步的估算——以中西部地區(qū)貧困縣為例〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2009（2）：13-21.

〔4〕〔5〕〔19〕〔20〕周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型政權”---稅費改革對國家與農(nóng)民關系只影響〔J〕.社會學研究，2006（3）：1-38.

〔6〕〔12〕付偉，焦長權.“協(xié)調型”政權：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府〔J〕.社會學研究，2015（2）：98-123.

〔7〕歐陽靜.“維控型”政權：多重結構中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權特性〔J〕.社會，2011（3）：42-67.

〔8〕溫丙存.三維型政權：新型城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權——基于貴州省桐鄉(xiāng)的拓展個案研究〔J〕.中國農(nóng)業(yè)大學學報，2015（2）：51-60.

〔9〕徐元善等.服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：緣起及其構建〔J〕.中國行政管理，2009（12）:86-89；任寶玉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型與服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設〔J〕.政治學研究，2014（6）：84-96.

〔10〕何精華.構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)“惠農(nóng)型政府”：機遇、挑戰(zhàn)與路徑選擇〔J〕.探索與爭鳴，2007（2）：42-45.

〔11〕格雷姆.史密斯等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”問題研究：一種內(nèi)部運作的視角〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較.2013（1）：118-127；王飛.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空殼化及成因探析——基于廣州欠發(fā)達地區(qū)的觀察〔J〕.廣州大學學報（社會科學版），2015（5）：54-58.

〔13〕何君.國家轉型、農(nóng)村正式制度變遷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2014（6）：83-94.

〔14〕張將來等.現(xiàn)行財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析〔J〕.中州學刊，2003（2）：44-47.

〔15〕歐陽靜.壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較（雙月刊），2011（3）：116-122.

〔16〕李明.有限資源、多重共角色下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為變異與治理轉型〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟，2014（4）：13-17.

〔17〕王仕龍.財政涉農(nóng)資金科學管理途徑研究——以浙江F市X鎮(zhèn)為例〔J〕.江西社會科學，2014（10）：229-233.

〔18〕〔23〕侯經(jīng)川等.“鄉(xiāng)財縣管”制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證分析〔J〕.公共管理學報，2008（1）：61-67.

〔21〕數(shù)據(jù)來源于作者與S鄉(xiāng)黨委副書記的訪談記錄。

〔22〕吳理財.農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果〔EB/ OL〕. （2015 -11 -3）.http://www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/wlc/201511/ t20151103_2557014.shtml

〔25〕作者訪談資料：2016年6月5日，與S鄉(xiāng)黨委委員的談話。

〔24〕作者為Z大學研究團隊的一員，對此有切身的感受。

〔責任編輯：王生懷〕

本文系華中師范大學中央高校基本科研業(yè)務費項目資助 “中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究”（項目編號：CCNU14Z02008）成果；2016年華中師范大學研究生教育創(chuàng)新資助資助項目“嚴控與激勵并存：特大城市‘積分落戶’的政策邏輯——基于武漢市的實證調查分析“(2016CXZZ215)成果。

康紅軍，華中師范大學政治學研究院研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員；徐興興，華中師范大學政治學研究院研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員。