論疫情防控中公權(quán)力對(duì)個(gè)人信息的規(guī)范使用

加 博 廖 斌

(①太原科技大學(xué)，山西 太原 030024；②廣西民族大學(xué)，廣西 南寧 530006)

習(xí)近平總書記2020年2月5日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)：“實(shí)踐告訴我們，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定”[1]。當(dāng)前，在我國(guó)對(duì)新冠疫情轉(zhuǎn)向常態(tài)化防控工作的大背景下，在總結(jié)前期抗擊新冠肺炎疫情取得決定性勝利經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也要思考防疫實(shí)踐中需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方，使得我們基層常態(tài)化防控始終在法治軌道上運(yùn)行。在此我們擬通過在疫情防控中公權(quán)力使用公民個(gè)人信息出現(xiàn)的問題提出一些思考和建議。

一、 個(gè)人信息與公權(quán)力的范疇

(一)個(gè)人信息的概念

個(gè)人信息是指可以識(shí)別特定個(gè)體的數(shù)據(jù)符號(hào)。自然人不僅可以通過物質(zhì)實(shí)體予以展現(xiàn)，而且還可以通過信息得以表征，個(gè)人信息是特定自然人的另外一種呈現(xiàn)方式[2]。通過個(gè)人信息，可以識(shí)別出特定自然人的人格畫像，隨著個(gè)人信息的不斷增多，識(shí)別出的人格畫像也愈加清晰、具體，當(dāng)個(gè)人信息積聚到一定量級(jí)之后，便會(huì)得到一個(gè)與實(shí)際人格接近的數(shù)據(jù)人格。因此，個(gè)人信息與特定主體密切相關(guān)，是其個(gè)性特征的記錄，其具有特定個(gè)人的可辨識(shí)性。

個(gè)人信息的可辨識(shí)性使其具有三種重要價(jià)值。首先，個(gè)人信息具有人格利益價(jià)值。個(gè)人信息是特定自然人的信息記錄，可以表征該自然人身體、心理、信仰、身份、家庭等各方面的實(shí)際情況，與該自然人的精神性人格利益密切相關(guān)。其次，個(gè)人信息具有經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值。在信息社會(huì)，信息已經(jīng)成為一種重要的生產(chǎn)要素，對(duì)一定數(shù)量的個(gè)人信息進(jìn)行分析，可以獲得一定群體消費(fèi)需求的特征，企業(yè)決策以此為依據(jù)，可以帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益。再次，個(gè)人信息具有社會(huì)價(jià)值。自然人是社會(huì)集體的成員，其個(gè)人信息也反映著社會(huì)的真實(shí)情況，并非僅與該自然人相關(guān)，在公共治理，特別是在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)，需要對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行使用，不能交由該自然人進(jìn)行絕對(duì)控制。在防疫期間的公民個(gè)人信息主要集中在公民的生活行動(dòng)軌跡及其密切接觸者的信息等，以便于政府機(jī)關(guān)統(tǒng)籌各方力量進(jìn)行疫情防控。

(二) 公權(quán)力及其疫情期間的行使者

本文所指的公權(quán)力是指由國(guó)家法律、行政法規(guī)以及地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)授予國(guó)務(wù)院至地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)或依法授予社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人為維護(hù)社會(huì)公共利益(公共安全、社會(huì)秩序、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公益服務(wù)等)而在一定區(qū)域行使的管理相關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，旨在保護(hù)社會(huì)絕大多數(shù)人的利益。在緊急情況下，公權(quán)力的行使在一定程度上會(huì)限制或者削減公民個(gè)人的私權(quán)利。在疫情防控中，公權(quán)力機(jī)關(guān)要求相關(guān)公民個(gè)人提交個(gè)人行動(dòng)信息，其目的就是維護(hù)全社會(huì)公眾的生命健康安全這一根本公共利益。例如，在突發(fā)新冠肺炎疫情事件時(shí)，在公民生命、財(cái)產(chǎn)遭受重大威脅等緊急情況下，為了維護(hù)社會(huì)公眾的整體安全，國(guó)家通過立法授權(quán)各級(jí)行政機(jī)關(guān)采取封閉社區(qū)、城市等緊急措施來防止疫情的擴(kuò)散，通過授權(quán)行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)防疫機(jī)構(gòu)依法收集公民個(gè)人的行動(dòng)軌跡和密切接觸人員的信息，國(guó)家立法對(duì)公民個(gè)人在緊急狀態(tài)下行使信息隱私權(quán)做出適度限制，轉(zhuǎn)而賦予國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)收集、使用個(gè)人信息以應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的應(yīng)急處置權(quán)力。事實(shí)證明，相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)這種應(yīng)急權(quán)力的行使有利于對(duì)危急局勢(shì)的控制和社會(huì)秩序的恢復(fù)，可以使疫情對(duì)公民權(quán)利的損害降到最低。

在疫情防控中，有權(quán)收集、使用個(gè)人信息的公權(quán)力執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、行政機(jī)關(guān)依法委托的社區(qū)一線防疫核查的社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織及相關(guān)工作人員。公權(quán)力行使主體的多元化也體現(xiàn)了社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的多元主體共治，正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“打贏疫情防控這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，必須緊緊依靠人民群眾。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動(dòng)防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢。”(1)習(xí)近平.在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話[EB/OL].[2021-05-10].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/23/c_1125616016.htm.我國(guó)疫情防控工作取得成功經(jīng)驗(yàn)就是通過黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，地方各級(jí)政府因時(shí)因事調(diào)控，基層社區(qū)和社會(huì)組織參與互動(dòng)，通過公權(quán)力縱向強(qiáng)制性管理和基層民主自治，成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)新冠疫情的有效防控。

(三) 公權(quán)力機(jī)構(gòu)在疫情防控中對(duì)個(gè)人信息使用的重要作用

1.重大疫情的預(yù)測(cè)與預(yù)警

公權(quán)力機(jī)構(gòu)通過分析研判個(gè)人流行病信息，提前掌握疫情發(fā)展的趨勢(shì)，可以為行使公權(quán)力的相關(guān)部門采取防控措施和對(duì)社會(huì)疫情預(yù)防與統(tǒng)籌治理工作提供預(yù)警作用[3]。提前預(yù)知重大疫情發(fā)展的態(tài)勢(shì)，并預(yù)先采取相應(yīng)的防控措施，往往可以降低其對(duì)社會(huì)的危害。根據(jù)疫情前期的傳播過程，將個(gè)人旅游、交通、治安等碎片信息，以及緊急收集的個(gè)人的位置信息、軌跡信息共同聚合于流行病預(yù)測(cè)模型中，可以預(yù)知到疫情發(fā)展的大致態(tài)勢(shì)，預(yù)測(cè)到新增感染者數(shù)量等情況，使相關(guān)部門提高警惕，為防疫做好提前準(zhǔn)備。例如蘭州大學(xué)黃建平教授帶頭研發(fā)的預(yù)測(cè)系統(tǒng)(2)蘭州日?qǐng)?bào).探尋蘭大“全球新冠疫情預(yù)測(cè)系統(tǒng)”背后的故事[EB/OL].[2021-02-04].https://mp.weixin.qq.com/s/8VGfv_tbuZMb-E1J0jinSw.，根據(jù)實(shí)時(shí)更新的感染者、潛伏者、隔離者等群體的流行病個(gè)人信息，可以分析、預(yù)測(cè)新增病人數(shù)及在政府管控措施下疫情的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在河北省出現(xiàn)的突發(fā)疫情中，該系統(tǒng)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與河北實(shí)際情況極為相近，為防控部門防控工作的提前部署提供了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐。

2.重大疫情的應(yīng)急決策

分析個(gè)人涉疫信息，有利于政府部門的應(yīng)急決策[4]。為控制疫情蔓延，盡快恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，政府部門需要及時(shí)做出應(yīng)急決策。應(yīng)急決策要做到既有利于疫情的控制，又不會(huì)造成政府的過度干預(yù)，離不開個(gè)人信息的充分利用。如根據(jù)確診人數(shù)、分布范圍、活動(dòng)軌跡，分析疫情傳播的嚴(yán)重程度，以此來決定采取何種程度的應(yīng)急響應(yīng)，是否封鎖特定區(qū)域，是否停工、停產(chǎn)，是否采取市民自我居家隔離措施；根據(jù)現(xiàn)有感染人數(shù)，以及具有感染風(fēng)險(xiǎn)的人數(shù)來決定醫(yī)療資源的調(diào)配；根據(jù)人們的需求來決定生活物資的生產(chǎn)與儲(chǔ)備。例如，在此輪疫情中，黑龍江、河北的政府部門根據(jù)信息模型的分析研判，采取針對(duì)性的管控措施，至2021年2月兩地疫情已得到控制，避免了數(shù)十萬人的感染。

3.重大疫情的精準(zhǔn)防控

對(duì)個(gè)人信息的分析利用，有利于防控工作的精準(zhǔn)、高效。在突發(fā)性重大疫情發(fā)生之際，政府部門如果毫無頭緒地進(jìn)行全面干預(yù)，往往會(huì)造成防控資源的浪費(fèi)，而且會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。收集、使用特定范圍人群的位置、活動(dòng)軌跡等信息，分析其與病毒暴露位置的關(guān)系，對(duì)具有感染風(fēng)險(xiǎn)的人員采取針對(duì)性的防控措施；對(duì)不具有感染與傳播病毒風(fēng)險(xiǎn)的人員，則可以減少其活動(dòng)的限制。另外，根據(jù)感染人數(shù)，特定時(shí)間內(nèi)聚集性疫情的情況，將不同區(qū)域劃分為不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，采取不同的防控措施。如對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，進(jìn)行嚴(yán)格管控，謹(jǐn)防病例擴(kuò)散，必要時(shí)采取封鎖特定區(qū)域、停工、停業(yè)等措施；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)低的地區(qū)則可以及時(shí)解封，逐步取消各種限制，全面恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。

二、 現(xiàn)行法律對(duì)個(gè)人信息保護(hù)存在的問題

(一)個(gè)人信息保護(hù)的專門立法缺位

目前，我國(guó)欠缺個(gè)人信息保護(hù)的專門立法，個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)范僅散見于相關(guān)法律文件中?，F(xiàn)有法律體系中具有代表性的涉及個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)范有：《民法典》第1034條至1039條，將個(gè)人信息作為一種人格利益進(jìn)行保護(hù)；《刑法》第253條，規(guī)定侵犯公民個(gè)人信息罪，將情節(jié)嚴(yán)重的提供、出售、竊取個(gè)人信息的行為進(jìn)行刑事處罰；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29條對(duì)消費(fèi)者個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)；《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四章對(duì)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息的保護(hù)做出規(guī)定；《政府信息公開條例》《治安管理處罰法》從行政法方向?qū)€(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。此外還有前文提到的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)中也有疫情信息的一些規(guī)定。

可見，我國(guó)保護(hù)公民信息的法律規(guī)范規(guī)定分散、條目眾多、內(nèi)容交叉，缺乏系統(tǒng)完善的專門法律制度。個(gè)人信息保護(hù)的法律制度分散規(guī)定在不同的法律文件中，不同法律文件的立法目不同，法律適用的領(lǐng)域具有明顯指向性，在信息權(quán)益的保護(hù)方式、權(quán)利救濟(jì)、法律責(zé)任上也有很多不同的地方，難以協(xié)調(diào)適用。各地防疫過程中，都廣泛收集、使用了公民相關(guān)的涉疫信息，由于欠缺個(gè)人信息保護(hù)的專門法律制度，一些地方防疫部門無法準(zhǔn)確把握個(gè)人信息的法律性質(zhì)，造成防疫中個(gè)人信息的使用出現(xiàn)了兩個(gè)極端：一些防疫部門過度使用公民信息，導(dǎo)致個(gè)人信息侵權(quán)現(xiàn)象頻繁發(fā)生；又有一些防疫部門不敢、不愿使用公民信息，最終妨礙疫情防控工作的進(jìn)行。發(fā)生突發(fā)性的重大疫情，疫情防控需要使用大量的個(gè)人信息，欠缺個(gè)人信息的專門立法不利于個(gè)人信息的規(guī)范使用。

(二)疫情下個(gè)人信息的具體使用制度缺位

我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)范多是宣示性、原則性的條款，個(gè)人信息具體的使用規(guī)則規(guī)定較少，重大疫情防控下公民信息的使用規(guī)則更是微乎其微。欠缺疫情下個(gè)人信息的具體使用制度，防疫機(jī)關(guān)使用個(gè)人信息的行為得不到規(guī)范性的指引，個(gè)人信息侵權(quán)現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

其一，欠缺個(gè)人信息收集方面的規(guī)范。由于防疫工作的緊急性，以及缺少信息收集方面的規(guī)范，個(gè)人信息的收集過于粗放，出現(xiàn)很多不規(guī)范現(xiàn)象。首先，收集主體、收集程序不規(guī)范。疫情初期，公民大多自我居家隔離，很多地方的個(gè)人信息通過小區(qū)物業(yè)人員進(jìn)行收集。物業(yè)并不是公民涉疫信息的收集主體，并不能以自己名義收集相關(guān)信息。如果物業(yè)人員是協(xié)助防疫機(jī)構(gòu)收集相關(guān)信息，那么物業(yè)人員也沒有履行規(guī)范的收集程序，未明確告知信息主體收集信息的單位、信息的使用途徑、信息主體享有的權(quán)利。另外，信息的收集范圍也是不規(guī)范的，部分信息填報(bào)表上還包括身高、學(xué)歷、政治面貌、婚姻狀況等條目，這些信息明顯超出防疫需要，造成對(duì)個(gè)人信息的過度干預(yù)。

其二，欠缺個(gè)人信息的安全管理規(guī)范。個(gè)人信息安全管理規(guī)范的不足，導(dǎo)致個(gè)人信息管理工作過于隨意，如收集的信息沒有特定存放位置，與日常工作資料混放；未限定專門人員管理相關(guān)信息，分析利用信息的人員也不特定，非相關(guān)工作人員可以便捷地接觸到個(gè)人信息；信息管理過程中存在對(duì)數(shù)據(jù)文件私自復(fù)印、拍照等不規(guī)范的行為；未對(duì)數(shù)據(jù)文件進(jìn)行加密、脫敏技術(shù)處理，存儲(chǔ)個(gè)人信息的文件在傳輸過程中“裸奔”，所有傳輸人員都可以查閱到相關(guān)信息的內(nèi)容；未對(duì)數(shù)據(jù)文件進(jìn)行追蹤溯源的技術(shù)設(shè)置，相關(guān)信息泄露后無法確認(rèn)泄露源頭，難以對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)。個(gè)人信息缺乏規(guī)范的安全管理，致使個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

其三，欠缺個(gè)人信息的共享規(guī)范。哪些范圍的信息可以共享、如何進(jìn)行信息共享缺乏有效的規(guī)范予以指引，致使當(dāng)下防疫所需的個(gè)人信息嚴(yán)重缺乏共享。各機(jī)構(gòu)各自收集防疫信息，造成個(gè)人信息的多頭收集，分散持有，這無疑增加了個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。各機(jī)構(gòu)之間為疫情防控所需的個(gè)人信息具有很大的相似性，信息共享的缺乏造成相關(guān)信息的重復(fù)收集，嚴(yán)重浪費(fèi)了緊急時(shí)期的人力、物力資源，也增加了相關(guān)信息的泄露風(fēng)險(xiǎn)。另外，為防止病毒傳播，社會(huì)公眾都在居家隔離，不同機(jī)構(gòu)的信息采集員頻繁到各家各戶收集信息，也極易造成新冠病毒的交叉感染。

其四，個(gè)人信息披露的詳盡程度缺乏有效依據(jù)。傳染病防治法規(guī)定，相關(guān)防控主體不得泄露個(gè)人隱私，“不得泄露個(gè)人隱私”的表述過于抽象，無法為相關(guān)信息的披露提供一個(gè)可供操作的裁量標(biāo)準(zhǔn)。各地一般公布確診患者的性別、年齡、確診時(shí)間、家庭住址、行動(dòng)軌跡信息，但是對(duì)家庭住址披露的詳盡程度則存在很大不同。有的地方僅公布確診患者居住的小區(qū)，有的地方對(duì)確診者住址的披露則精確到居住的單元或者樓棟。披露確診患者居住信息詳盡到具體的單元或樓棟是否恰當(dāng)，是否是過度干預(yù)公民的個(gè)人信息，也沒有一個(gè)評(píng)價(jià)尺度。

三、疫情防控中公權(quán)力對(duì)個(gè)人信息的規(guī)范使用

(一)個(gè)人信息的收集主體應(yīng)當(dāng)獲得法律授權(quán)

法律保留原則不管是否具有法律條文的明確規(guī)定，現(xiàn)代法治國(guó)家一般都予以遵循[5]。人民是國(guó)家的主人，涉及人民共同利益的事項(xiàng)，特別是限制公民權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由人民選舉出來的代表人民利益的立法機(jī)關(guān)做出決定。行政機(jī)關(guān)的一切行為要受到法律的約束，如果法律沒有做出限制公民權(quán)利的規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)就不得做出限制公民權(quán)利的行為；如果法律做出限制公民權(quán)利的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也只能在法律限定的范圍內(nèi)做出相應(yīng)行為。發(fā)生重大疫情，為開展防疫工作，收集公民信息對(duì)個(gè)人的信息隱私、信息自決產(chǎn)生重大影響，行政機(jī)關(guān)收集公民相關(guān)涉疫信息的權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于法律，收集主體應(yīng)當(dāng)獲得法律的明確授權(quán)。《個(gè)人信息保護(hù)法》(草案)在國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定中，也明確表述國(guó)家機(jī)關(guān)在處理個(gè)人信息過程中應(yīng)遵守法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限與程序。

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，以下主體在防疫過程中可以收集個(gè)人信息：一是疾控機(jī)構(gòu)(如中國(guó)疾病預(yù)防控制中心和地方各級(jí)疾控中心)。疾控機(jī)構(gòu)作為依法獨(dú)立設(shè)立的法人事業(yè)單位，在重大疫情防控工作中，負(fù)責(zé)疫情預(yù)警和檢測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查，在為政府決策提供防控方案上具有專業(yè)權(quán)威的話語權(quán)。但是要實(shí)現(xiàn)這一科學(xué)的專業(yè)話語權(quán)，就必須基于對(duì)一些疫情傳播者的基礎(chǔ)信息的掌握，所以，在重大疫情防控中，該機(jī)構(gòu)需要履行收集、核實(shí)、分析、報(bào)告疫情信息的職能[6]。地方疾控機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中為了做到疫情的防控的快捷和有效性，還會(huì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取信息共享的工作方式。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為公共醫(yī)療服務(wù)部門，為了快速、科學(xué)、準(zhǔn)確診斷疾病，在對(duì)患者進(jìn)行身份確認(rèn)、檢驗(yàn)、治療的過程中，可以對(duì)確診疫病患者以及疑似患者收集相關(guān)信息。三是縣級(jí)以上政府及其有關(guān)部門。與疫情防控相關(guān)的個(gè)人體溫信息、行程信息、家庭住址等信息，政府都有權(quán)予以調(diào)查、收集。街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及基層自治組織如居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，這些主體不是公民涉疫信息的法定收集主體，不能以自己的名義進(jìn)行個(gè)人信息的收集，它們可以協(xié)助信息收集機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)信息的收集和報(bào)告(3)2011年1月8日發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條：傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)。。無論哪一種主體以哪一種方式對(duì)公民個(gè)人信息的收集，都應(yīng)當(dāng)做到讓被收集信息的公民有知情權(quán)，這是政府行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)公開的必然要求。

(二)個(gè)人信息的收集范圍應(yīng)當(dāng)最小化

《個(gè)人信息保護(hù)法》(草案)二審稿第六條規(guī)定，處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)具有明確、合理的目的，并應(yīng)當(dāng)限于實(shí)現(xiàn)處理目的所必要的最小范圍、采取對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小的方式，不得進(jìn)行與處理目的無關(guān)的個(gè)人信息處理。個(gè)人信息收集范圍的最小化可從以下兩方面作出考慮。

首先，防疫機(jī)關(guān)收集的公民信息應(yīng)當(dāng)符合疫情防控的目的，不得收集疫情防控目的以外的個(gè)人信息。符合疫情防控目的是指，收集的信息以防疫機(jī)關(guān)防控職能的發(fā)揮為必要，能夠滿足防疫措施順利實(shí)施的需要。如果收集的信息與防疫無關(guān)，那么這些信息自然不符合防疫目的，不能納入防疫機(jī)關(guān)的收集范圍。防疫機(jī)關(guān)在裁量防疫信息的收集范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分論證是否為防疫所需，對(duì)于無關(guān)信息要及時(shí)排除于收集范圍之外。疫情監(jiān)測(cè)、疫情預(yù)警、病患救治都符合防疫目的，這些防控、救治措施所需的個(gè)人信息都可以進(jìn)行收集使用。

其次，防疫機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在最小范圍內(nèi)收集個(gè)人信息。行使疫情防控職能既可以使用個(gè)人相關(guān)信息也可以不使用個(gè)人相關(guān)信息時(shí)，應(yīng)盡量裁量不使用；收集個(gè)人普通信息就可以滿足疫情防控需要，則不應(yīng)收集個(gè)人敏感信息?？傊?，應(yīng)將個(gè)人信息權(quán)益造成的損害降到最低。

個(gè)人信息的收集范圍可以從收集對(duì)象、信息內(nèi)容兩方面做出限定。首先，在收集對(duì)象上，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)僅收集感染者、疑似者、密切接觸者等重點(diǎn)人群的個(gè)人信息(4)2020年2月4日中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》第二條：收集聯(lián)防聯(lián)控所必需的個(gè)人信息應(yīng)參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《個(gè)人信息安全規(guī)范》，堅(jiān)持最小范圍原則，收集對(duì)象原則上限于確診者、疑似者、密切接觸者等重點(diǎn)人群，一般不針對(duì)特定地區(qū)的所有人群，防止形成對(duì)特定地域人群的事實(shí)上歧視。。實(shí)踐中收集確診患者未密切接觸的親朋好友的個(gè)人信息，有的地方甚至收集所有公民的相關(guān)信息，這些做法雖有助于疫情防控，但信息收集的范圍與防疫目的明顯不成比例。收集高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域所有人群的信息，還容易造成對(duì)特定區(qū)域人群的歧視。其次，在收集信息的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)與疫情防控具有密切關(guān)聯(lián)，如個(gè)人的基本信息：姓名、身份證號(hào)、聯(lián)系方式、家庭住址等；個(gè)人日常監(jiān)測(cè)信息：體溫信息、行程軌跡信息、乘坐的公共交通工具情況、接觸史等；確診患者的既往病史、發(fā)病信息、診療信息、愈后信息等。在最小范圍內(nèi)收集的同時(shí)，需要實(shí)時(shí)更新、更正上述信息，以確保信息的品質(zhì)[7]。

(三)個(gè)人信息的管理應(yīng)當(dāng)做到專業(yè)安全

1.對(duì)信息管理主體進(jìn)行培訓(xùn)

首先，增強(qiáng)信息管理主體的信息保護(hù)意識(shí)。提高相關(guān)主體的信息安全保護(hù)意識(shí)是個(gè)人信息安全管理的前提，信息管理主體缺乏安全保護(hù)意識(shí)，個(gè)人信息的安全保護(hù)工作固然不會(huì)受到應(yīng)有的重視。在信息管理主體進(jìn)行信息管理之前，對(duì)其進(jìn)行個(gè)人信息的知識(shí)培訓(xùn)，使其明白個(gè)人信息的內(nèi)涵、外延，加深其對(duì)個(gè)人信息的法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，從而加強(qiáng)信息管理主體對(duì)個(gè)人信息安全管理工作重要性的認(rèn)識(shí)，使其警惕個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在知識(shí)宣導(dǎo)過程中還需明確信息管理不善導(dǎo)致個(gè)人信息侵權(quán)的法律責(zé)任，通過責(zé)任來約束信息管理主體的管理行為。

其次，對(duì)信息管理主體的安全管理能力進(jìn)行培訓(xùn)。其一，培訓(xùn)信息管理主體對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行專項(xiàng)管理，嚴(yán)格限制非相關(guān)人員接觸收集的信息。其二，培訓(xùn)信息管理主體的安全技術(shù)能力。增強(qiáng)信息管理主體對(duì)數(shù)據(jù)文件進(jìn)行加密設(shè)置的能力，提高信息管理主體對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理的能力，以及提高對(duì)文件復(fù)制進(jìn)行嚴(yán)密設(shè)置的能力。疫情防控中，個(gè)人信息的整個(gè)生命周期需要經(jīng)過多次傳輸，對(duì)傳輸?shù)膫€(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行加密、脫敏，避免傳輸人員隨意獲取個(gè)人信息的內(nèi)容，有助于從源頭確保個(gè)人信息的安全。對(duì)文件的復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)功能進(jìn)行嚴(yán)密設(shè)置，可以避免泄露的數(shù)據(jù)文件被無限制地復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)，有助于及時(shí)控制信息泄露事態(tài)的發(fā)展。其三，培訓(xùn)信息管理主體對(duì)信息文件添加溯源標(biāo)記的能力。當(dāng)發(fā)生信息泄露，通過溯源標(biāo)記追蹤信息泄露源頭，實(shí)現(xiàn)信息泄露的追責(zé)處理。

2.為不同類型信息提供分層保護(hù)

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)收集的公民信息進(jìn)行篩選、分類，將收集的個(gè)人信息劃分為敏感信息與一般信息，為兩種信息提供不同方式、不同強(qiáng)度的保護(hù)[8]?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》(草案)二審稿第五十一條也對(duì)個(gè)人信息的分類管理作出了相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于個(gè)人敏感信息，防疫機(jī)關(guān)需要提供全面、高強(qiáng)度的保護(hù)。敏感信息一般是指具有直接識(shí)別性、與人格利益密切相關(guān)的信息。對(duì)于敏感信息的管理，信息管理主體應(yīng)當(dāng)采取最強(qiáng)的保護(hù)力度，制定更為嚴(yán)格的安全保護(hù)措施，提供更為周全的救濟(jì)。在收集的個(gè)人信息中，病毒感染信息、既往病史、聯(lián)系方式、家庭住址可以作為敏感信息予以保護(hù)。因?yàn)檫@類信息泄露容易造成信息主體被歧視、被孤立，他們會(huì)接連不斷地收到騷擾信息、恐嚇電話，甚至家門口被貼上不文明條幅，嚴(yán)重侵犯了信息主體的生活安寧與人格尊嚴(yán)。既往病史信息的泄露也很容易被一些不良醫(yī)藥商家利用，在信息主體治療、康復(fù)期間不斷進(jìn)行藥物推銷，不利于確診患者靜心治療。這類信息發(fā)生泄露以后，相關(guān)機(jī)關(guān)也要及時(shí)控制事態(tài)發(fā)展，采取補(bǔ)救措施，并通知相關(guān)主體，使信息主體遭受到的侵害降到最低[9]。

對(duì)于個(gè)人一般信息，防疫機(jī)關(guān)的保護(hù)強(qiáng)度可以稍弱于敏感信息。一般信息是指只有結(jié)合其他信息才具有個(gè)體識(shí)別性、與人格利益關(guān)系不是過于密切的信息。相較而言，正常的體溫監(jiān)測(cè)信息、行程軌跡信息、乘坐的交通工具等信息可以作為個(gè)人一般信息進(jìn)行保護(hù)。這類信息與個(gè)人隱私的關(guān)聯(lián)度低，即使泄露一般不會(huì)對(duì)信息主體造成不良的社會(huì)評(píng)價(jià)，對(duì)信息主體的人格利益也不會(huì)有過多負(fù)面影響。但是隨著大數(shù)據(jù)等信息處理技術(shù)的快速發(fā)展，個(gè)人信息的轉(zhuǎn)化能力得到很大的加強(qiáng)。如信息控制者將一些信息元素聚合起來，經(jīng)過一定時(shí)間的比對(duì)累積、交叉驗(yàn)證處理，可以形成“個(gè)人畫像”，其中往往不乏一些敏感內(nèi)容。如姓名+行程軌跡+目的地信息元素的聚合，以及跨越一定時(shí)間限度進(jìn)行分析，可以揭示信息主體的家庭生活、感情生活、興趣愛好、購物習(xí)慣等方面的內(nèi)容。因此，對(duì)于超過14天的個(gè)人一般信息，其對(duì)疫情防控的作用已微乎其微，對(duì)其應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)存儲(chǔ)期限，過了存儲(chǔ)期限應(yīng)當(dāng)將這部分信息作刪除處理，以免泄露后被不法利用。

(四)個(gè)人信息的共享應(yīng)當(dāng)作匿名化處理

將個(gè)人信息進(jìn)行匿名化處理是促進(jìn)信息共享的重要技術(shù)措施。個(gè)人信息最重要的特征是可識(shí)別性，其將特定個(gè)人與他人區(qū)別開來，形成特定個(gè)人的“人格畫像”。對(duì)可識(shí)別的個(gè)人信息進(jìn)行匿名化的技術(shù)處理，去除個(gè)人信息的識(shí)別符，使該信息無法指向特定個(gè)人，有助于實(shí)現(xiàn)疫情下個(gè)人信息利用和保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)個(gè)人信息的共享及其他效用的發(fā)揮。個(gè)人信息的匿名化包括三個(gè)要件，一是刪除或者更改個(gè)人信息的識(shí)別符；二是經(jīng)過處理的個(gè)人信息無法再識(shí)別到特定個(gè)人；三是匿名化的處理是不可逆的。

個(gè)人信息匿名化處理的前后兩個(gè)階段都需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)個(gè)人信息采取相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的匿名化措施。疫情期間需要對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)，但是匿名化處理也不能不計(jì)成本，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同類型的個(gè)人信息采取不同標(biāo)準(zhǔn)的匿名化措施。在對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行匿名化處理之前，綜合個(gè)人信息的類型、敏感程度、受侵害的風(fēng)險(xiǎn)、受侵害的損害后果等因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)越大，匿名化的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該更嚴(yán)格，如果風(fēng)險(xiǎn)小，就可以適當(dāng)降低個(gè)人信息的匿名化標(biāo)準(zhǔn)。此外，匿名化后的個(gè)人信息仍需引起信息控制者的注意，其仍需對(duì)匿名化處理后的個(gè)人信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因?yàn)殡S著信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，匿名化的個(gè)人信息面臨重新復(fù)原或被重新聚合成新的個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)。因此，即使對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行了匿名化處理，信息控制者仍承擔(dān)者數(shù)據(jù)安全保護(hù)的義務(wù)，需要根據(jù)信息再識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)地更新、升級(jí)個(gè)人信息匿名化水平。

(五)個(gè)人信息的披露限度應(yīng)當(dāng)依據(jù)病毒傳播的實(shí)際情況科學(xué)裁量

公民涉疫信息披露的詳細(xì)程度，應(yīng)當(dāng)依據(jù)新冠病毒的傳播實(shí)情，科學(xué)地做出裁定。公民涉疫信息的披露并不是越多越好，披露過多損害了公民的信息權(quán)益，披露過少則不利于社會(huì)公眾的自我防控。公民涉疫信息披露的限度不宜通過防疫機(jī)關(guān)的主觀經(jīng)驗(yàn)做出判斷，因?yàn)橹饔^經(jīng)驗(yàn)可靠性存疑，而且主觀經(jīng)驗(yàn)無法普遍參照適用。公民涉疫信息披露的限度應(yīng)當(dāng)依據(jù)病毒的傳播科學(xué)做出。目前科學(xué)明確新冠病毒傳播主要通過飛沫與接觸傳播，感染病例也多可以追蹤到之前與其他確診患者有過近距離接觸。當(dāng)發(fā)現(xiàn)確診病例，應(yīng)當(dāng)對(duì)病例經(jīng)過地點(diǎn)的病毒存活環(huán)境、存活時(shí)間、病毒傳播特點(diǎn)進(jìn)行綜合研判，確定病毒傳播的危險(xiǎn)性，以此判定公民涉疫信息披露的范圍。

確診患者的性別、年齡信息與病毒傳播無關(guān)，無益于疫情防控，不應(yīng)公布該類型的個(gè)人信息。確診患者行為軌跡信息的披露，不應(yīng)當(dāng)是相關(guān)時(shí)間內(nèi)患者的所有軌跡信息，而是具有病毒傳播可能性的區(qū)域和場(chǎng)所。對(duì)于確診患者的家庭住址信息，由于居住小區(qū)人口密集，電梯、步行樓梯空間相對(duì)封閉，空氣流動(dòng)差，電梯按鈕以及樓梯扶手頻繁被人接觸，如果科學(xué)研判具有病毒存活的可能，則病毒通過上述途徑傳播的風(fēng)險(xiǎn)極大，如大連一病例經(jīng)樓道等傳播渠道致使33人感染，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將該患者的家庭住址信息公布到樓棟單元；如果分析病毒無存活可能，病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)不大，則僅公布住宅小區(qū)即可，不予公布具體家庭住址信息。

上海、北京兩地在通報(bào)2021年1月23日確診病例“只提地點(diǎn)不提人”的新變化(5)搜狐網(wǎng).“只提地點(diǎn)不提人”，上海北京通報(bào)出現(xiàn)新變化，網(wǎng)友點(diǎn)贊[EB/OL].[2021-01-24].https://www.sohu.com/a/446519078_261880.，也正是基于病毒傳播科學(xué)在相關(guān)信息披露上的應(yīng)用。上海通報(bào)中僅提及確診病例所涉及的幾處公共場(chǎng)所；北京通報(bào)中也僅介紹病例以居家與小區(qū)內(nèi)活動(dòng)為主。上海和北京兩地對(duì)確診病例個(gè)人信息的通報(bào)方式獲得人們一致好評(píng)，通過病毒傳播科學(xué)，最少限度地干涉感染患者個(gè)人信息，體現(xiàn)了城市的精細(xì)化管理，疫情的精準(zhǔn)防控，更顯示出對(duì)人性尊嚴(yán)的維護(hù)。

四、結(jié)語

國(guó)家在使用個(gè)人信息防疫的過程中，暴露出相關(guān)法律制度供給不足、防疫機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)不夠重視、收集使用行為不規(guī)范等問題。應(yīng)急狀態(tài)下，國(guó)家使用個(gè)人信息的行為也應(yīng)當(dāng)做到合法合理。缺乏應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的保護(hù)規(guī)范，相關(guān)信息的使用應(yīng)當(dāng)遵守個(gè)人信息保護(hù)的一般原理、一般原則。經(jīng)歷此次疫情的考驗(yàn)，我國(guó)需要及時(shí)完善應(yīng)急法律制度，填補(bǔ)應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息使用的法制空白。具體的法制構(gòu)建可以從兩方面展開，一方面，對(duì)個(gè)人信息的使用行為做出原則性規(guī)定，使防疫機(jī)關(guān)面臨復(fù)雜、緊急局勢(shì)時(shí)可以自主裁量、靈活應(yīng)對(duì)；另一方面，為避免個(gè)人信息權(quán)益被過度限縮，對(duì)各利用環(huán)節(jié)應(yīng)作出一些具體規(guī)定。目前，個(gè)人信息保護(hù)法正在抓緊制定當(dāng)中，即將到來。