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    依法行政理念下基層央行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型研究

    2017-05-18 18:31:36蘇靜玲
    時(shí)代金融 2017年12期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察部門人民銀行監(jiān)察

    蘇靜玲

    全面推進(jìn)依法治國與全面深化改革一并稱為“鳥之兩翼、車之兩輪”,而開展執(zhí)法監(jiān)察是根據(jù)《黨章》等其他黨內(nèi)條規(guī)和《憲法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)賦予的職能和職責(zé),因此,基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型工作必須具有法治思維和依法行政理念。轉(zhuǎn)型過程必須結(jié)合基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作實(shí)際,堅(jiān)持圍繞服務(wù)中心工作開展。

    一、基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀與特點(diǎn)

    人民銀行系統(tǒng)每年均會開展不同類型,針對不同業(yè)務(wù)的執(zhí)法監(jiān)察工作,從中查找問題、發(fā)現(xiàn)隱患、提出建議、幫助完善,有利于基層人民銀行提升履職水平。同時(shí),基層人民銀行肩負(fù)著貫徹總行相關(guān)政策,維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定,推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要職責(zé),使得其執(zhí)法監(jiān)察工作又不同于其它地方政府監(jiān)察工作,具有其自身的特點(diǎn)。

    (一)基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

    1.自選項(xiàng)目為主,指定項(xiàng)目為輔。自“三轉(zhuǎn)”后,為有效發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作的自主性、多樣性和有效性,立項(xiàng)工作由指定方式逐步向自選方式轉(zhuǎn)變,上級行除指定少數(shù)下級紀(jì)檢監(jiān)察部門開展特定執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目外,均由紀(jì)檢監(jiān)察部門自主決定執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目,有效提升了基層執(zhí)法監(jiān)察工作的實(shí)效性。

    2.同級監(jiān)督為主,下查一級為輔。在選擇執(zhí)法監(jiān)察對象時(shí),通常以同級監(jiān)督為主,少數(shù)業(yè)務(wù)監(jiān)督需要,執(zhí)法監(jiān)察工作會向下延伸,單獨(dú)下查一級的執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目較少。但隨著中央執(zhí)紀(jì)要求越來越嚴(yán),基層人民銀行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)又主要集中在基層,執(zhí)法監(jiān)察工作將逐步實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)通。

    3.業(yè)務(wù)監(jiān)察為主,廉政監(jiān)察為輔。執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容上,往往以業(yè)務(wù)監(jiān)察為主,注重從業(yè)務(wù)合規(guī)性上查找問題、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),通過對每項(xiàng)工作的履職情況,綜合判斷其目前存在的風(fēng)險(xiǎn)并提出建議。執(zhí)法監(jiān)察過程中對被監(jiān)察對象黨風(fēng)廉政建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)察,幫助被監(jiān)察對象全面查找風(fēng)險(xiǎn)隱患,也體現(xiàn)出基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的全面性。

    4.批評教育為主,追責(zé)懲處為輔?;鶎尤嗣胥y行執(zhí)法監(jiān)察處理大多以批評教育為主,直接進(jìn)行責(zé)任追究并懲處的情況較少,即使監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)重大違規(guī)違紀(jì)線索,也會通過專項(xiàng)立案查處。

    (二)基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的特點(diǎn)

    1.法定性?;鶎尤嗣胥y行監(jiān)察部門行使執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)利來自于《行政監(jiān)察法》和《中國人民銀行執(zhí)法監(jiān)察辦法(試行)》,是法律和規(guī)章所賦予的,具有法定性。同時(shí),監(jiān)察的內(nèi)容主要是“對執(zhí)法監(jiān)察對象貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和金融方針、政策、規(guī)章制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”,以規(guī)范行政權(quán)利運(yùn)行為重點(diǎn),同樣體現(xiàn)出法定性特征。

    2.強(qiáng)制性。主要是指監(jiān)察主體之間的非對等關(guān)系,監(jiān)察部門有權(quán)利對被監(jiān)察對象開展執(zhí)法監(jiān)察工作,被監(jiān)察對象必須完全配合,不得無理由拒絕,體現(xiàn)出監(jiān)察要求的強(qiáng)制性。此外,執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)入處理階段后,監(jiān)察部門有權(quán)利根據(jù)認(rèn)定的事實(shí),依規(guī)給予行政處分,通過強(qiáng)制力保證執(zhí)法監(jiān)察工作順利開展和落實(shí)。

    3.內(nèi)部性?;鶎尤嗣胥y行被監(jiān)察對象基本是本級行政權(quán)利部門或下級機(jī)構(gòu),具有較強(qiáng)的層級性和內(nèi)部性特征,在執(zhí)法監(jiān)察成果的運(yùn)用和共享上,也主要在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部公開,很少與地方監(jiān)察部門有所交集。

    4.金融性?;鶎尤嗣胥y行的中心任務(wù)主要還是圍繞金融管理和服務(wù)工作展開,在管理對象上,主要是銀行類金融機(jī)構(gòu)和參與金融活動的機(jī)構(gòu)或個(gè)人;在服務(wù)內(nèi)容上,主要是提供基礎(chǔ)金融技術(shù)服務(wù)支持等,均具有很強(qiáng)的金融行業(yè)特性。因此,受職能和行業(yè)特性決定,在執(zhí)法監(jiān)察工作的內(nèi)容和方式上,不可避免的也具有金融性。

    二、當(dāng)前基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的問題

    基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作十余年不斷發(fā)展,始終圍繞服務(wù)中心工作,查找風(fēng)險(xiǎn)隱患,完善制度建設(shè),但受固有觀念僵化和機(jī)制建設(shè)不完善等因素制約,工作仍存在一些問題,阻礙了其轉(zhuǎn)型升級。

    (一)短期效益問題

    受基層監(jiān)察力量薄弱、思想畏難等影響,部分監(jiān)察部門容易出現(xiàn)追求短期效益問題,存在對有些部門幾年不查,而對有些部門一年幾查的現(xiàn)象,浪費(fèi)了大量的監(jiān)察成本,使得部分風(fēng)險(xiǎn)難以暴露,形成風(fēng)險(xiǎn)“盲區(qū)”和“死角”。

    (二)定位模糊問題

    執(zhí)法監(jiān)察與業(yè)務(wù)檢查和內(nèi)部審計(jì)之間存在交叉,但又有區(qū)別,容易使監(jiān)察主體出現(xiàn)定位模糊的問題。監(jiān)察主體對執(zhí)法監(jiān)察一旦定位不清,將直接影響執(zhí)法監(jiān)察效果。

    (三)力量薄弱問題

    基層人民銀行監(jiān)察部門普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化,監(jiān)察力量薄弱的問題。隨著執(zhí)法監(jiān)察工作要求越來越高,業(yè)務(wù)操作越來越專業(yè),現(xiàn)有監(jiān)察力量難以高效完成。同時(shí),特定執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目中,監(jiān)察部門的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性上存在一定局限性,獨(dú)立實(shí)施執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目也難取得良好效果。

    (四)方式單一問題

    目前,執(zhí)法監(jiān)察工作主要采用“聽、看、查、談”的方式開展,其中以查為主,實(shí)施主體以上級監(jiān)察部門或同級監(jiān)察部門為主,監(jiān)察方式較為單一,無法滿足各類執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目要求。如,開展窗口服務(wù)質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)察,應(yīng)突出“訪”的作用;或基建項(xiàng)目工程造價(jià)執(zhí)法監(jiān)察,專業(yè)性較強(qiáng),應(yīng)引入專業(yè)第三方開展監(jiān)察。

    (五)標(biāo)準(zhǔn)不清問題

    對執(zhí)法監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的問題,突出定性評價(jià),標(biāo)準(zhǔn)模糊,被監(jiān)察對象間的差異性不明顯,同質(zhì)項(xiàng)目執(zhí)法監(jiān)察工作容易出現(xiàn)共性問題多,個(gè)性問題少的情況,加之同事間礙于情面,逼得執(zhí)法監(jiān)察現(xiàn)場淪為“走過場”,使執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論實(shí)效性大為削弱。

    (六)追責(zé)困難問題

    執(zhí)法監(jiān)察工作往往出現(xiàn)查找問題易,追究責(zé)任難的現(xiàn)象。一方面是“好人”思想嚴(yán)重,監(jiān)督和問責(zé)難以到位;另一方面執(zhí)法監(jiān)察工作缺少明晰的責(zé)任認(rèn)定體系,相關(guān)規(guī)章問責(zé)部分較為模糊,難以對失職行為作出清晰的界定。

    三、基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型路徑選擇

    為適應(yīng)新常態(tài)下依法行政的工作要求,基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級是必然選擇,而如何成功轉(zhuǎn)型則需全面考慮人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的特點(diǎn),消除現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)察工作中的缺陷和不足,保證有效執(zhí)法監(jiān)察要素齊全,模塊化式的開展轉(zhuǎn)型工作。

    (一)執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目由碎片模式向整體模式轉(zhuǎn)型

    加強(qiáng)對執(zhí)法監(jiān)察立項(xiàng)工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo),尤其是行政“一把手”,要切實(shí)肩負(fù)執(zhí)法監(jiān)察工作的“主體責(zé)任”,對風(fēng)險(xiǎn)情況有整體掌控和預(yù)判,將有效的監(jiān)察資源效益最大化,切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作的預(yù)防和糾正作用。同時(shí),對執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目做長遠(yuǎn)規(guī)劃,著重加強(qiáng)要害部門、要害崗位、要害人員的執(zhí)法監(jiān)察力度,實(shí)現(xiàn)周期性監(jiān)察,避免項(xiàng)目碎片化帶來的風(fēng)險(xiǎn)防控漏洞,利用監(jiān)察項(xiàng)目的廣泛性達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)排查全覆蓋。

    (二)執(zhí)法監(jiān)察主體由單獨(dú)監(jiān)督向聯(lián)合監(jiān)督轉(zhuǎn)型

    要善于借力,強(qiáng)化監(jiān)察力量,補(bǔ)足知識短板,對于開展一般專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察工作或監(jiān)察部門難以獨(dú)立完成的監(jiān)察項(xiàng)目時(shí),由監(jiān)察部門牽頭協(xié)調(diào),通過內(nèi)部借力,抽調(diào)相關(guān)人員或聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管部門業(yè)務(wù)人員開展監(jiān)察工作;對于專業(yè)性較強(qiáng),超出系統(tǒng)內(nèi)能力范圍的執(zhí)法監(jiān)察項(xiàng)目,可以外部借力,邀請?jiān)擃I(lǐng)域?qū)I(yè)人士或機(jī)構(gòu)參與監(jiān)察項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),提升執(zhí)法監(jiān)察質(zhì)量。

    (三)執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容由業(yè)務(wù)監(jiān)察向綜合監(jiān)察轉(zhuǎn)型

    打破目前以業(yè)務(wù)監(jiān)察為主要內(nèi)容的常態(tài)模式,在開展專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上有效開展綜合執(zhí)法監(jiān)察工作,充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察綜合作用,做到既要查清業(yè)務(wù)操作過程中存在的違規(guī)問題,也要排查出人員管理、思想教育等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患,切實(shí)幫助監(jiān)察對象履職水平的整體提升。

    (四)執(zhí)法監(jiān)察方式由單一手段向多種手段轉(zhuǎn)型

    探索異地執(zhí)法監(jiān)察或外部執(zhí)法監(jiān)察,不同分支機(jī)構(gòu)間交叉開展執(zhí)法監(jiān)察工作,能避免同級監(jiān)督下的情面問題,減少“發(fā)現(xiàn)問題多,反映問題少”的情況;研究外部執(zhí)法監(jiān)察,借力系統(tǒng)外的監(jiān)察力量幫助自身查找風(fēng)險(xiǎn)隱患,提升執(zhí)法監(jiān)察水平。

    (五)執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論由定性評價(jià)向定性定量兼顧轉(zhuǎn)型

    在定性評價(jià)的基礎(chǔ)上應(yīng)加以定量評價(jià),使得執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論更為直觀具體,也能對同類監(jiān)察項(xiàng)目或同一監(jiān)察對象進(jìn)行橫縱向比較,通過圖表就能直接反映出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級變化,有利于針對性的開展風(fēng)險(xiǎn)排查工作。

    (六)執(zhí)法監(jiān)察處理由問題認(rèn)定向責(zé)任追究轉(zhuǎn)型

    應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)職能部門開展責(zé)任追究,通過認(rèn)定責(zé)任主體,倒逼監(jiān)察對象改進(jìn)工作方式、完善相關(guān)制度,防止風(fēng)險(xiǎn)“堰塞湖”的產(chǎn)生。同時(shí)應(yīng)建立制度追責(zé)體系,用制度管人,通過規(guī)范有效的責(zé)任追究機(jī)制,降低人為對責(zé)任追究的干擾,逐步實(shí)現(xiàn)責(zé)罰相適應(yīng)的公正處理模式。

    (七)執(zhí)法監(jiān)察報(bào)告由述事為主向述險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)型

    執(zhí)法監(jiān)察報(bào)告綜合體現(xiàn)出執(zhí)法監(jiān)察工作水平和成果,建議要突出執(zhí)法監(jiān)察的建言獻(xiàn)策功能,透過所發(fā)現(xiàn)問題及風(fēng)險(xiǎn)的表象,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生根源的剖析,闡明風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)級別和防控手段,能夠通過執(zhí)法監(jiān)察報(bào)告厘清風(fēng)險(xiǎn)管理思路,夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控手段,消除風(fēng)險(xiǎn)滋生土壤。

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