水利扶持資金績效審計研究

陳瑤

【摘要】江蘇省2015年小型水庫庫區(qū)扶持專項資金項目涉及范圍廣、計劃資金總額較高，應當對項目效益情況予以關注。但相關主管部門尚未對此開展績效審計評價工作。本文擬運用邏輯模型和層次分析法等，基于實踐調研和文獻資料的成果，建立績效審計評價模型，并設計績效評價指標體系，并最終擬定江蘇省2015年小型水庫庫區(qū)扶持專項資金績效審計評分標準。

【關鍵詞】水利 扶持資金 績效審計

一、項目背景

一直以來，由于各種條件限制，江蘇省境內的很多小型水庫都存在有周邊民眾生產生活用水不變、交通出行困難等問題，且部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，水庫淤積情況嚴重。因此，為了成片逐庫地解決這些難題，2014年12月省水利廳、省財政廳印發(fā)了《關于扶持解決小型水庫工程建設搬遷群眾生產生活困難的實施意見》（蘇水移民〔2014〕58號），決定自2015年1月實施小型水庫搬遷群眾政策扶持工作。2015年6月，針對各地申報的年度扶持項目資金和計劃，省水利廳、省財政廳印發(fā)了《關于下達2015年小型水庫庫區(qū)扶持項目資金和計劃的通知》（蘇財農〔2015〕109號）文件。項目的子項目數共計312個，涉及水庫222座，資金30920.1萬元。江蘇省2015年小型水庫庫區(qū)扶持項目資金的支出范圍主要包括水資源整治和庫區(qū)環(huán)境整治，具體見表1。

表1 江蘇省2015年小型水庫庫區(qū)扶持項目資金的支出范圍

包括道路修建（含道路周邊綠化），路燈建設，自來水和污水管網建設，新建公共設施，水庫生態(tài)整治和周邊綠化等。

然而，目前江蘇省水利廳較少開展水利工程項目績效審計工作，重點水利工程或重大資金項目的績效審計工作一般由省審計廳或省財政廳績效管理處完成。水利廳缺乏水利專項資金項目績效審計評價的實踐經驗和指標數據，且在水利和審計行業(yè)內都尚未形成一套完整、科學的績效審計評價指標體系。其次，水利發(fā)展資金項目績效審計的外部條件不夠充分。即使審計廳或財政廳已開展不少水利工程項目績效審計，但審計內容還是多以傳統(tǒng)的財務審計和工程竣工決算審計為主，對于項目的環(huán)境效益和社會效益等信息缺乏具體的量化指標，實務操作中對績效評價缺乏實際內容。

二、理論基礎

（一）邏輯模型

邏輯模型（Logic Model）是美國國際開發(fā)署（USAID）在上個世紀七十年達提出并付諸于時間的一種工具，主要適用于項目的設計、計劃與評價工作。發(fā)展至今，邏輯模型已成為項目計劃、管理、評價的主要方法之一。一些國內學者也開始將其應用在政府投資項目的績效審計評價中，評價建設項目成果是否達到了預期的效果。

邏輯模型屬于一類全面、系統(tǒng)地探究和剖析問題的思維架構模式，其核心要素主要包括投入、活動、產出、結果和外部環(huán)境等五項，而結果要素又可以根據其影響劃分為短期結果、中期結果和長期結果三項子要素。具體見圖1。

我們可以將江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目績效審計評價指標按照投入、活動、產出和結果等四個維度逐層分解。具體分析如下：

第一，把邏輯模型的“投入”要素的相關內容設置為第一個評價維度，即為“投入”維度，設置與之相對應的投入類指標，下設資金到位情況以及以及資金使用情況等兩個方面的內容；

第二，把邏輯模型的“活動”要素的相關內容設置為第二個評價維度，即為“管理”維度，設置與之相對應的管理類指標，下設財務管理情況和項目管理情況等兩個方面的內容；

第三，把邏輯模型的“產出”要素的相關內容設置為第三個評價維度，即為“項目產出”維度，設置與之相對應的項目產出指標，下設項目產出數量、質量以及項目進度等三個方面的內容；

第四，把邏輯模型的“結果”要素的相關內容設置為第四個評價維度，即為“效益與可持續(xù)影響”維度，并相應地設置效益與可持續(xù)影響指標。通過江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目計劃表，我們可以得知該項目幾乎不涉及經濟效益。因此，我們在效益與可持續(xù)影響指下設環(huán)境效益、社會效益與可持續(xù)影響三個方面的內容，而不涉及經濟效益。

（二）層次分析法

層次分析法由美國運籌學家匹茨堡大學教授T.L.薩蒂創(chuàng)建于上個世紀七十年代，其原理是將與總體目標相關的所有要素依照一定的標準分化為目標層、準則層與方案層等多個層級，強調層次性與系統(tǒng)化分析。小型水庫庫區(qū)扶持資金項目的復雜性決定了其指標體系必然具有多層次、多元素、綜合性等特點，因此采用層次分析法的益處就體現了出來：即賦分簡單、運算過程簡明可理解。因此，本文采取層次分析法來確立江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目績效審計評價指標體系中各評價指標的權重。通過廣泛調研、采取層次分析法最終計算出各評價指標的權重，運用層次分析法來確定江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目績效審計各評價指標權重的具體步驟見表2。

表2 運用層次分析法確定權重的具體步驟

三、江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金績效指標體系

江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目績效審計評價指標體系中既涵蓋定性指標，又涵蓋定量指標。本文通過參考有關文獻和績效審計實務中的經驗數據，結合江蘇省小型水庫庫區(qū)扶持資金項目管理和批復的有關文件，設計各指標組合的判斷矩陣，運用層次分析法確定各自的權重；再按照百分制進行賦分，結合江蘇省水利廳審計部門的相關實務經驗進行調整、設計相應的評價標準。如表3所示。

四、結論與啟示

本文基于系統(tǒng)論和邏輯模型等理論，確立了設計小型水庫庫區(qū)扶持資金績效審計評價指標體系的整體思路，并參考了小型水庫庫區(qū)扶持資金項目的實際情況以及層次分析法的相關理論，確定了評價維度和評價指標；通過查閱相關文獻和實地調研的成果最終明確了各評價指標的評分標準。

然而，一方面由于國內對于專項資金績效審計的研究仍然處于探索階段，對于開展專項資金績效審計工作，相關理論和實踐尚不成熟。此外，我國目前開展專項資金績效審計的主體大多是是國家審計機關，獲取數據和資料的途徑很少，可獲得的相關審計案例比較有限，這對研究的科學性產生了一定的影響。另一方面，由于小型水庫庫區(qū)扶持資金項目數量較多、種類繁雜、地區(qū)性差異較大，具有碎片化、部門化、區(qū)域化等特點，對其開展績效審計的調研實踐較為有限，因此設計形成的評價指標體系的可行性和可靠性，尚需接受實踐的檢驗，并需要不斷的調整和改進。

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基金項目：本文得到江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目資助（SJLX16_0402）。