日本地方治理中的公民社會(huì)組織參與模式

王冰

摘要：公民社會(huì)組織的參與是治理體系的重要構(gòu)成部分。其中地方治理強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)和地方居民自治背景下的治理體系，地方居民為主體的公民組織是其重要參與者。日本的自治會(huì)作為地方社區(qū)的基層公民組織，無論從數(shù)量上還是分布規(guī)模來看都是日本最大的公民組織，是日本地方治理中的重要參與者。同時(shí)自治會(huì)又具有輔助行政功能的色彩，與市區(qū)町村的地方政府保持良好的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系是其特色。因此自治會(huì)在參與地方治理中表現(xiàn)出了“行政媒介型公民參與模式”的特征。自治會(huì)一方面發(fā)動(dòng)地方居民的力量參與地方治理，實(shí)現(xiàn)地方居民的主體性參與；另一方面通過參與協(xié)助地方政府的行政，和地方政府保持良好的合作關(guān)系進(jìn)而達(dá)到影響地方政府的目的。

關(guān)鍵詞：自治會(huì)；日本地方治理；公民社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：C9122文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458（2017）02-0055-09

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201702008

治理理論強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)、民間多種主體的共同參與和合作[1]，因此公民社會(huì)組織的參與是治理體系中的重要構(gòu)成部分。其中地方治理強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)和地方居民自治背景下的治理體系，如何更好地發(fā)揮地方政府、民間社會(huì)各種主體的共同參與和實(shí)現(xiàn)良好共治，是目前世界各國普遍面臨的問題。由地方性居民自發(fā)形成的，承擔(dān)居民自治的各種市民團(tuán)體、社區(qū)組織是參與地方治理中的重要主體之一。日本的自治會(huì)作為日本地方性社會(huì)的基層公民組織，是日本地方治理的重要參與者。自治會(huì)在全國的數(shù)量達(dá)到近30萬個(gè)，分布在全國98%的市區(qū)町村的基層社會(huì)。無論在數(shù)量上還是分布規(guī)模上，自治會(huì)都是日本最大的公民社會(huì)組織。目前關(guān)于自治會(huì)的研究，學(xué)術(shù)界從國家-社會(huì)關(guān)系理論，以及自治會(huì)的居民自治組織性質(zhì)和其行政功能等多角度做了一些專門研究[2]，但是，將自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的視角，來探討并關(guān)注其在地方治理中的參與模式特征的研究則相對(duì)缺乏。因此，在已有研究基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充，從“治理”與“公民社會(huì)”理論的視角，來考察自治會(huì)作為公民社會(huì)組織在日本地方治理中的參與模式及特征就很有必要。

一、地方治理與公民社會(huì)

（一）“治理”理論與“公民社會(huì)”理論

20世紀(jì)80年代，西方福利國家面臨財(cái)政危機(jī)以及政府職能低下等問題，迫使西方國家開始推行行政改革和積極思考由傳統(tǒng)的官僚制管理模式向新型公共管理的治理模式轉(zhuǎn)變。政府積極推進(jìn)行政改革，通過引入市場(chǎng)化、民營化、企業(yè)家精神等改革理念，減少和弱化政府作為公共物品直接提供者的角色[3]。政府不再是單一的公共服務(wù)提供主體，而是鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)、民間多種主體積極參與到公共服務(wù)體系中來。因此，政府、國家以及以公民社會(huì)組織為代表的政治、市場(chǎng)、私人領(lǐng)域里的各種主體以及利益相關(guān)者（stakeholder）之間形成合作、協(xié)調(diào)、對(duì)立、妥協(xié)的相互關(guān)系體系。學(xué)術(shù)界把這種關(guān)系體系稱之為“治理”[4]。

治理又包含多種級(jí)別、多個(gè)層面，有公司治理、國家治理、全球治理等等，其中地方治理是一重要概念。地方治理強(qiáng)調(diào)“以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力，但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系”[5]。Stoker等西方學(xué)者指出“由傳統(tǒng)的地方政府作為單一的公共服務(wù)提供主體的時(shí)代已逐漸轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)化的地區(qū)性社區(qū)治理（community governance）時(shí)代。在公共服務(wù)體系中地方性共同體參與其中，并且構(gòu)成地方性社會(huì)的各種利益相關(guān)者（stakeholder）之間利益的相互調(diào)整以及角色分擔(dān)而形成對(duì)地方事務(wù)的共同管理、合作和共治”[6]。

在治理理論的框架下，公民社會(huì)組織的參與是治理體系中的重要組成部分。關(guān)于“公民社會(huì)”的定義，學(xué)術(shù)界里有多種多樣的解釋，筆者按照一般通用的“公民社會(huì)”理論的三分法劃分，把公民社會(huì)定義為“介于國家-市場(chǎng)-私人領(lǐng)域的中間領(lǐng)域，這一領(lǐng)域不以市場(chǎng)盈利和不以追求權(quán)力為目的”[7]。各種非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、公民組織等構(gòu)成了公民社會(huì)領(lǐng)域，這些組織為了公共利益而開展活動(dòng)。薩拉蒙指出公民社會(huì)組織也就是第三部門（the Third Sector）具有以下幾個(gè)功能：（1）公共服務(wù)以及社區(qū)服務(wù)等的供給功能。公民社會(huì)組織在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、社區(qū)、公益等各個(gè)領(lǐng)域提供大量的公共服務(wù)。（2）政策倡導(dǎo)功能。公民社會(huì)組織代表公民的聲音，積極發(fā)揮政策進(jìn)言功能。很多公民社會(huì)組織是在有共同利益要求基礎(chǔ)上組成的，因此在代表內(nèi)部成員的主張和利益表達(dá)上發(fā)揮積極的作用。（3）社會(huì)資本的形成。社會(huì)資本是指信任和互饋的紐帶，是民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。公民通過積極加入組織并開展活動(dòng)形成信賴和互饋的規(guī)范意識(shí)，是形成和提高社會(huì)資本的重要途徑[8]。

以上的治理理論和公民社會(huì)理論為“公民社會(huì)組織的參與是治理體系的重要組成部分”提供了理論支撐。其中以強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)、地方性事物自主的地方治理概念里，以地方居民為主體的公民社會(huì)組織是其重要的參與部分。

（二）日本的地方治理

日本的地方治理隨著2000年頒布的《地方分權(quán)一覽法》而推進(jìn)的地方分權(quán)改革和地方居民的自治浪潮而興起。在日本的地方治理中，公民社會(huì)組織以及市民團(tuán)體積極參與其中并發(fā)揮重要作用。近年，日本各地的市民團(tuán)體積極推進(jìn)地區(qū)性活動(dòng)，地方行政和地方居民共同合作和協(xié)調(diào)的制度建設(shè)也在積極摸索中。一些地方行政通過把一部分業(yè)務(wù)委托給市民團(tuán)體，讓這些市民團(tuán)體承擔(dān)政策執(zhí)行的角色，在政策決策過程中反映市民的聲音，對(duì)地方行政立法修案的提議等制度的建設(shè)也都在積極推進(jìn)。另外，為進(jìn)一步提高地方政府的行政、財(cái)政能力，并建立和完備基礎(chǔ)地方自治單位體系，日本政府多次實(shí)行了市、町、村基層政府的合并。據(jù)2016年最新統(tǒng)計(jì)，日本全國共有1 741個(gè)市、町、村的基層自治體。隨著合并市町村范圍的擴(kuò)大，地方居民自治的自主性以及居民的政治參與性也在不斷提高。比如，一些市町村通過設(shè)置地方自治區(qū)、地方協(xié)議會(huì)等舉措，來推動(dòng)地方居民參與地方性事務(wù)。2010年，日本內(nèi)閣府頒布實(shí)施《地方主權(quán)戰(zhàn)略大綱》，認(rèn)為地方事務(wù)應(yīng)由住在這一地區(qū)的居民自己來決定，強(qiáng)調(diào)居民的選擇和責(zé)任，指出國民作為地區(qū)的居民能夠自主地考慮自己所生活地區(qū)的應(yīng)有狀態(tài)并積極地展開行動(dòng)。其目的在于推進(jìn)地方主權(quán)改革。這一地方主權(quán)改革的意義在于日本政府積極擺脫明治時(shí)代以來的中央集權(quán)體制，國家和地方之間構(gòu)筑合作共治的新型伙伴關(guān)系。

在日本的地方分權(quán)改革和地方居民自治的推進(jìn)中，承擔(dān)居民自治的市民團(tuán)體、社區(qū)組織是日本地方治理中的重要的組成部分。其中，自治會(huì)是日本最重要的基層公民社會(huì)組織，有著悠久的歷史，在地方治理中，其作用和影響最為突出。

二、自治會(huì)：日本基層的公民社會(huì)組織

自治會(huì)、町內(nèi)會(huì)、町會(huì)、區(qū)會(huì)、部落會(huì)都是日本基層的公民社會(huì)組織，筆者把這些統(tǒng)稱為“自治會(huì)”。自治會(huì)是指在市、區(qū)、町、村等一定區(qū)域里的居民所組成并開展各種活動(dòng)的組織。很多學(xué)者將自治會(huì)看成是日本基層的居民自治組織或社區(qū)居民組織。本研究主要關(guān)注于自治會(huì)由地方居民自發(fā)組成的特征，將其看作為公民社會(huì)組織。按照公民社會(huì)三分法的概念，自治會(huì)屬于公民社會(huì)領(lǐng)域。

日本學(xué)者辻中豐指出了自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的幾個(gè)特點(diǎn)：（1）其數(shù)量在日本公民社會(huì)組織中最為龐大。據(jù)2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本全國有特定非營利法人（NPO）、財(cái)團(tuán)法人、社團(tuán)法人、宗教法人、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、業(yè)界團(tuán)體、農(nóng)協(xié)等各種公民社會(huì)組織約80萬個(gè)。其中自治會(huì)約30萬個(gè)，分布在全國98%以上的市區(qū)町村的地方社區(qū)。因此，可以說自治會(huì)遍布在日本全國的基層地方社區(qū)且數(shù)量巨大，是日本公民社會(huì)組織中最大的一個(gè)類別。（2）其入會(huì)比例是日本公民社會(huì)組織中最高的。自治會(huì)的入會(huì)原則是該地區(qū)的全部居民以家庭為單位加入，所以自治會(huì)一直保持有很高的入會(huì)比例。圖1表示的是日本各種公民社會(huì)組織的入會(huì)比例，可以看出，相比其他公民組織，自治會(huì)入會(huì)比例一直獨(dú)占鰲頭[9]。對(duì)于這樣的特征，一些學(xué)者用“地緣團(tuán)體”“住緣團(tuán)體”等概念來描述[10]。

自治會(huì)的歷史非常悠久，最早成立于明治時(shí)期（1889年-1925年），其發(fā)展經(jīng)歷了官辦化時(shí)期（1926年-1947年）、被禁改造時(shí)期（1947年-1952年）、恢復(fù)和自主時(shí)期（1953年至今）等幾個(gè)大的歷史時(shí)期[11]。自治會(huì)從成立初期特別是在1940年代軍國主義體制下，其從法律上被劃歸“市制”“町村制”等行政末端機(jī)構(gòu)之內(nèi)，角色定位完全是行政末端組織，主要功能是“上意下達(dá)”，完成政府交代的各項(xiàng)基層行政任務(wù)。但隨著二戰(zhàn)后日本民主化進(jìn)程和對(duì)自治會(huì)的改造，自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的特性也逐漸顯現(xiàn)出來，經(jīng)歷了以下的發(fā)展歷程。

20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)高速成長，國民中的新中間階層擴(kuò)大，民眾的權(quán)利意識(shí)和公共意識(shí)不斷增強(qiáng)。這突出地表現(xiàn)為市民對(duì)環(huán)境問題的空前關(guān)注。經(jīng)濟(jì)的高速增長帶來環(huán)境破壞和各種公害問題。因此，20世紀(jì)70年代以保護(hù)居民環(huán)境為發(fā)端的公民運(yùn)動(dòng)興起和高漲，其中自治會(huì)在地方社區(qū)的環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)重要的角色，這成為其功能轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。面對(duì)高漲的公民環(huán)保運(yùn)動(dòng)，日本政府適時(shí)提出了“地域開發(fā)和社區(qū)建設(shè)并行，對(duì)居住環(huán)境實(shí)施綜合治理”的方略。其中最值得關(guān)注的是調(diào)整城市基層管理機(jī)制，提倡居民作為主體參與社區(qū)的建設(shè)與完善，改變了把自治會(huì)僅作為行政管理工具的舊思路，力圖賦予它更多的自主權(quán)利和自治功能。這一時(shí)期，自治會(huì)逐漸表現(xiàn)出其作為公民社會(huì)組織特性的一面，在活動(dòng)的開展上，維護(hù)居民的切身利益、提高居民的生活質(zhì)量、尊重居民的自主選擇、強(qiáng)調(diào)居民的參與性逐漸上升為主要任務(wù)和宗旨。比如，組織游說活動(dòng)，反映居民的利益要求。自治會(huì)通過撰寫意見書和匯編資料冊(cè)，代表居民就居住區(qū)內(nèi)的道路交通、水電煤設(shè)施、學(xué)校、幼托機(jī)構(gòu)、公園、社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所等的維護(hù)和改善，向地方政府提出意見和建議；組織居民與地方政府官員的座談會(huì)，向政府部門及時(shí)反映各種信息。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，與世界范圍內(nèi)的“結(jié)社革命”相呼應(yīng)，日本的志愿者活動(dòng)和市民團(tuán)體蓬勃發(fā)展，期間自治會(huì)又經(jīng)歷一次大的發(fā)展。1985年，在市町村和都道府縣兩級(jí)自治會(huì)聯(lián)合會(huì)基礎(chǔ)上，成立了全國自治會(huì)聯(lián)合會(huì)。1991年日本國會(huì)在修改《地方自治法》時(shí)，將自治會(huì)作為“地緣群體”寫進(jìn)了該法的附則中，使其重新獲得法律地位和法人資格，從而結(jié)束了自治會(huì)戰(zhàn)后四十年來得不到法律承認(rèn)的歷史。這次對(duì)自治會(huì)民事主體地位的法律認(rèn)定，表明了政府向民間下放權(quán)力的意向，并正式確認(rèn)了自治會(huì)的民間地位。1995年阪神大地震的救災(zāi)過程中，日本公民社會(huì)的積極力量得到了充分體現(xiàn)。與政府救援的滯后、被動(dòng)形成鮮明對(duì)比，自治會(huì)在災(zāi)區(qū)的許多社區(qū)內(nèi)開展迅速又有成效的救援，許多民間人士和地方居民志愿組成互助中心。在地震中，自治會(huì)與其他市民團(tuán)體、居民、志愿者個(gè)人積極互動(dòng)合作，進(jìn)一步體現(xiàn)其作為公民社會(huì)組織的志愿性、民間性、自治性功能。其后，日本公民社會(huì)的作用得到民間和政府的積極肯定。1998年日本議會(huì)通過《非營利組織法》，為日本的公民社會(huì)組織、第三部門的生存和發(fā)展消除了最大的制度障礙，這為自治會(huì)的民間性、自治性的提高起到促進(jìn)作用。2000年，日本開始實(shí)施地方分權(quán)化，旨在大力推進(jìn)地方自治。自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的自治功能再一次提高。在公民社會(huì)蓬勃興起和“公民自治”不斷強(qiáng)化的改革潮流背景下，自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的特征日益穩(wěn)定。

雖然日本的自治會(huì)具有公民社會(huì)組織的一面，但其自成立之初以及很長一段時(shí)間內(nèi)都是作為行政的末端組織而存在。因此日本的自治會(huì)與地方行政有著千絲萬縷的關(guān)系，這也是其重要的特色。雖然自治會(huì)不再作為行政末端組織，但仍然在一定程度上對(duì)地方行政起到輔助作用。因此自治會(huì)經(jīng)常被學(xué)界批評(píng)為“行政二級(jí)承包商”[12]。日本學(xué)者高木鉦作指出自治會(huì)與行政之間存在以下5種密切關(guān)系：（1）自治會(huì)對(duì)行政內(nèi)容的傳達(dá)和告知。自治會(huì)通過分發(fā)市（町村）政報(bào)、議會(huì)報(bào)等宣傳性報(bào)紙、選舉公報(bào)、通知傳閱板等傳達(dá)行政內(nèi)容。（2）代替行政征收稅金、各種會(huì)費(fèi)及捐贈(zèng)款。日本的募捐活動(dòng)很多，自治會(huì)經(jīng)常協(xié)助地方政府舉行募捐活動(dòng)。（3）自治會(huì)對(duì)行政的輔助以及代理。比如協(xié)助警察維持社會(huì)治安、協(xié)助消防隊(duì)預(yù)防和處理火災(zāi)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)地震等大規(guī)模自然災(zāi)害。協(xié)助地方政府管理本地區(qū)的用于防止犯罪的路燈，也是自治會(huì)的經(jīng)常性工作。（4）自治會(huì)代表居民向行政部門“陳情”或“請(qǐng)?jiān)浮?，甚至率領(lǐng)居民開展居民運(yùn)動(dòng)。（5）自治會(huì)向地方行政推薦地方議員候選人[13]。

三、自治會(huì)參與日本的地方治理：

行政媒介型公民參與模式自治會(huì)作為公民社會(huì)組織，既有鮮明的居民自發(fā)形成、公民自治的特征，又具有行政輔助的功能色彩。因此，自治會(huì)在參與地方治理中表現(xiàn)出了明顯的“行政媒介型公民參與模式”的特征。行政媒介型公民參與模式是指自治會(huì)在地方治理中的參與是一種“介于行政和公民之間的參與模式”。一方面，自治會(huì)發(fā)動(dòng)地方居民的力量參與地方治理，實(shí)現(xiàn)地方居民的主體性參與，目的在于為地方居民提供各種公共服務(wù)；另一方面，自治會(huì)通過參與協(xié)助地方政府的行政，和地方政府保持良好的合作關(guān)系從而達(dá)到影響地方政府的目的。自治會(huì)作為地方政府和地方居民之間的媒介形式，橫跨政治領(lǐng)域和公民社會(huì)領(lǐng)域，是這兩個(gè)領(lǐng)域的連接點(diǎn)。因此，探討自治會(huì)在地方治理中的參與模式，是日本地方治理研究的重要課題。筆者將從“公民主體型參與”和“行政媒介型參與”兩個(gè)方面來闡述自治會(huì)在地方治理中的“行政媒介型公民參與模式”這一特征。

（一）公民主體型參與

公民主體型參與是指公民作為公民社會(huì)組織的主體自主性的參與。其主要表現(xiàn)形式是公民社會(huì)組織參與，提供公共服務(wù)，這也是公民社會(huì)組織最重要的功能。自治會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是為滿足地區(qū)性社區(qū)居民的要求，發(fā)動(dòng)地方居民的力量展開活動(dòng)。

根據(jù)日本學(xué)者辻中豐·Robert Pekkanen·山本英弘對(duì)全國自治會(huì)所做的調(diào)查以及量化分析，自治會(huì)參與提供了32項(xiàng)社區(qū)公共服務(wù)。這32項(xiàng)公共服務(wù)主要?dú)w為以下五類：

1參與社區(qū)環(huán)境的整理·設(shè)施管理

參與社區(qū)環(huán)境的整理·設(shè)施管理是自治會(huì)最主要的參與形式。其中以社區(qū)的清掃·美化和對(duì)生活道路的管理為主，其比例分別占到885%和872%。其次是垃圾處理，比例占到695%。垃圾處理包括支援市區(qū)町村基層政府的垃圾回收工作，比如管理垃圾回收站，指導(dǎo)居民垃圾分類等等。另外，參與集會(huì)場(chǎng)所、公民館等設(shè)施的管理也是自治會(huì)的主要活動(dòng)項(xiàng)目，其比例占到635%。除此以外，自治會(huì)通過對(duì)公告板的管理，為居民提供信息，其比例占到50%；對(duì)用水道·河道的管理占到357%；對(duì)墓地·神社·寺廟的管理占到294%；調(diào)解鄰里糾紛占到171%；對(duì)進(jìn)水·下水道的管理占到138%。

2參與增進(jìn)社區(qū)的友誼和睦

自治會(huì)在增進(jìn)社區(qū)居民之間的友誼和睦方面也發(fā)揮了重要作用。自治會(huì)舉辦社區(qū)祭祀活動(dòng)占746%；對(duì)社區(qū)內(nèi)居民的喜事喪事的支援占到689%；在社區(qū)內(nèi)開展各種體育運(yùn)動(dòng)會(huì)、文化活動(dòng)等文體活動(dòng)占到658%。

3參與預(yù)防犯罪、防災(zāi)以及交通事故等應(yīng)對(duì)

自治會(huì)在參與維護(hù)社區(qū)內(nèi)的安全方面也起到很大作用。特別是從1995年阪神大地震以來，日本社會(huì)對(duì)災(zāi)害預(yù)防意識(shí)急劇提升。很多社區(qū)與當(dāng)?shù)鼐旌献鳂?gòu)建“安全·安心的社區(qū)建設(shè)”活動(dòng)，共同推動(dòng)地區(qū)性社區(qū)的安全。自治會(huì)參與消防、防災(zāi)、交通安全、預(yù)防犯罪4個(gè)方面都占到50%以上。

4參與教育·福利方面的應(yīng)對(duì)

近年來，日本的少子化以及人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，這也對(duì)自治會(huì)的功能提出了新的要求。在日本很多社區(qū)里，自治會(huì)積極參與提供對(duì)有老年人的家庭關(guān)照以及看護(hù)老年人的輔助服務(wù)。有709%的自治會(huì)參與提供了老年人福利服務(wù)，相比參與照顧殘疾人（184%）、協(xié)助撫養(yǎng)育兒（154%）以及幫助照管嬰幼兒（51%），比例要高出許多?？梢钥闯?，參與提供老年人的福利是自治會(huì)的重要參與形式。其他在參與提供教育服務(wù)方面，協(xié)助學(xué)校教育占到638%；培育青少年占529%；幫助兒童教育占到301%。另外自治會(huì)在提供支持男女共同參與社會(huì)的服務(wù)上，占到99%。

5參與其他方面的應(yīng)對(duì)

在廢品回收·再利用方面，有477%的自治會(huì)參與了其中。在對(duì)環(huán)境問題的態(tài)度上，有234%的自治會(huì)參與實(shí)施了自然環(huán)境保護(hù)措施；在防止公害問題上，有161%的自治會(huì)發(fā)揮了作用。其次為提高地方社區(qū)活力而進(jìn)行城市規(guī)劃的自治會(huì)占到372%；自治會(huì)在參與保護(hù)傳統(tǒng)藝術(shù)方面占到227%；參與支持選舉的候選人上占到212%；參與推進(jìn)農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的共同作業(yè)上占到165%；參與促進(jìn)國際交流上占到27%。

（二）行政媒介型參與

行政媒介型參與是指自治會(huì)通過參與地方政府的行政輔助，和地方政府保持良好的關(guān)系，進(jìn)而影響地方政府。自治會(huì)通過“接受地方政府的業(yè)務(wù)委托”和“獲取地方政府的業(yè)務(wù)支援”兩個(gè)方面參與對(duì)地方政府的行政輔助，并通過政治參與來影響地方政府。

1接受地方政府的業(yè)務(wù)委托

自治會(huì)參與市區(qū)町村政府的行政輔助最常見的表現(xiàn)形式是接受地方政府的業(yè)務(wù)委托。表1顯示自治會(huì)接受市區(qū)町村基層政府的業(yè)務(wù)委托內(nèi)容。從表1中可以看到，行政內(nèi)容的通知·傳閱和發(fā)放市區(qū)町村政報(bào)是自治會(huì)接受最多的委托業(yè)務(wù)，比例分別為813%和799%。這些與前述學(xué)者高木鉦作所指出的自治會(huì)與地方行政之間存在的第1種關(guān)系基本吻合。從行政角度來看，為讓更多的居民了解政府的行政內(nèi)容，提高居民參與度，很需要自治會(huì)的合作。

另外，自治會(huì)在參與提供的社區(qū)服務(wù)方面，很多都是行政委托的業(yè)務(wù)。比如自治會(huì)參與對(duì)社區(qū)清掃·美化和街燈·防盜攝影機(jī)的設(shè)置都是市區(qū)町村政府的委托內(nèi)容，其比例分別占到599%和543%。其次防災(zāi)·預(yù)防犯罪方面占463%、公共設(shè)施的管理方面占411%、回收·再利用方面占到317%、對(duì)道路的整修·維護(hù)方面占166%。

自治會(huì)協(xié)助行政開展募捐也是其重要的委托內(nèi)容。日本的募捐活動(dòng)很多，如年末互助募捐（紅羽毛募捐）、地方政府的共同募捐、紅十字會(huì)募捐、神社和寺院募捐、保健協(xié)會(huì)募捐、社會(huì)福利募捐等等。募集的方式多為各戶均攤。表1中自治會(huì)接受行政委托的代理募捐業(yè)務(wù)占到568%。

各項(xiàng)百分?jǐn)?shù)是各項(xiàng)有效回答問卷份數(shù)除以整體問卷的有效回答份數(shù)。表2、表3、表4同。

2獲取地方政府的業(yè)務(wù)支援

自治會(huì)在社區(qū)內(nèi)參與提供公共服務(wù)、接受行政委托業(yè)務(wù)，都離不開市區(qū)町村基層政府的支持。表2顯示的是自治會(huì)獲取市區(qū)町村基層政府的業(yè)務(wù)支援內(nèi)容。其中最多的是自治會(huì)接受市區(qū)町村政府的扶助金·設(shè)備的提供，占84%。其次是自治會(huì)接受來自地方政府的建議·信息占到55%。除此以外，接受基層政府提供的活動(dòng)場(chǎng)所，占479%；自治會(huì)和市區(qū)町村政府合作，共同舉辦活動(dòng)的比例占237%。

近年來，自治會(huì)面臨的一大重要問題是入會(huì)率的不斷下降。在引薦新人入會(huì)、提高入會(huì)率方面，都離不開市區(qū)町村政府的支援。許多基層政府通過發(fā)放小冊(cè)子等方法引薦新人或新的家庭加入自治會(huì)。表2顯示自治會(huì)獲得市區(qū)町村政府協(xié)助入會(huì)事務(wù)占到28%。除此以外，自治會(huì)接受地方政府業(yè)務(wù)支援的同時(shí)，也接受其管理內(nèi)部事務(wù)。比如，自治會(huì)的成立以及內(nèi)部負(fù)責(zé)人的變動(dòng)等方面都接受基層政府的管理，其比例占57%。

3自治會(huì)的政治參與

自治會(huì)通過其政治參與來影響地方政府，對(duì)地方行政發(fā)揮作用。自治會(huì)的政治參與通常有兩種模式：自治會(huì)代表居民向行政部門“陳情”或“請(qǐng)?jiān)浮?，甚至率領(lǐng)居民開展居民運(yùn)動(dòng)；自治會(huì)向地方行政推薦地方議員候選人。

（1）自治會(huì)的陳情請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。表3顯示了自治會(huì)向市區(qū)町村地方行政陳情請(qǐng)?jiān)傅幕顒?dòng)內(nèi)容。其中和市區(qū)町村相關(guān)部門的接觸最多，占841%。自治會(huì)和行政部門接觸最多的不僅是總務(wù)課以及市民活動(dòng)課，還會(huì)根據(jù)請(qǐng)?jiān)傅膬?nèi)容負(fù)責(zé)與相對(duì)應(yīng)的部門接觸。比如關(guān)于道路的維修就跟土木課接觸，垃圾處理就和環(huán)境課接觸。

其次自治會(huì)通過定期的座談會(huì)、懇談會(huì)和居民說明會(huì)等形式，與市區(qū)町村政府進(jìn)行意見交換、傳達(dá)居民的意愿，這一比例達(dá)68%。對(duì)于行政部門來說，這些是向自治會(huì)進(jìn)行政策解釋，聽取他們的意見和想法的重要途徑。另外，自治會(huì)與市町村干部接觸、游說也是其重要的陳情手段，其比例占455%；自治會(huì)對(duì)地方行政立法修正的提案占228%；和地方議員接觸以及游說比例占444%；對(duì)議會(huì)的請(qǐng)?jiān)刚嫉?72%；和地方權(quán)威人士接觸，發(fā)揮其作用占到20%；和其他自治會(huì)聯(lián)合，發(fā)動(dòng)自治會(huì)聯(lián)合會(huì)的作用占到非常高的比例——518%。

（2）自治會(huì)的政治動(dòng)員。除以上的陳情請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)外，自治會(huì)也非常擅長靠政治動(dòng)員手段來開展活動(dòng)。表4中自治會(huì)的政治動(dòng)員方式中最多的是寫請(qǐng)?jiān)笗?，占?83%，內(nèi)容一般包括對(duì)公共設(shè)施以及道路的維修等。另外，發(fā)動(dòng)簽名運(yùn)動(dòng)占201%；發(fā)動(dòng)集會(huì)占169%；動(dòng)員會(huì)員占161%；利用審計(jì)請(qǐng)?jiān)高@種制度內(nèi)的方式較少，占68%。

四、討論和啟示

自治會(huì)作為日本地方性社會(huì)居民自發(fā)形成的基層公民組織，歷史悠久，是日本地方治理中的重要參與者。比起其他公民組織，自治會(huì)一直擁有較高的入會(huì)率，體現(xiàn)了地方居民加入這一組織的積極性。歷經(jīng)多個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期至今，自治會(huì)作為公民社會(huì)組織的特征日益穩(wěn)定和完善。自治會(huì)在調(diào)動(dòng)地方居民力量，為地方居民提供各種公共服務(wù)方面發(fā)揮積極作用，是日本地方治理體系中的重要參與主體之一。自治會(huì)因?yàn)樵诔闪⒅跻约岸?zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，作為行政的末端組織而存在，直到今天，它的行政輔助色彩依舊存在。它通過接受地方行政的業(yè)務(wù)委托和支持與地方政府保持良好關(guān)系，進(jìn)而表達(dá)內(nèi)部成員的利益和主張而影響行政，發(fā)揮了政策倡導(dǎo)的功能。

日本自治會(huì)參與地方治理的這種“行政媒介型公民參與”的特征，表現(xiàn)出了國家——社會(huì)關(guān)系中的“東亞模式”，即具有明顯國家行政輔助色彩的治理模式。相對(duì)于西方國家的“公民社會(huì)”概念，日本的歷史發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程中從未出現(xiàn)過真正意義上的“公民社會(huì)”的社會(huì)基礎(chǔ)。在國家——社會(huì)關(guān)系里，日本具有國家全面管理和控制社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，無論是明治維新時(shí)期由國家自上而下的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化體制，還是二戰(zhàn)時(shí)期的軍國主義體制，以及20世紀(jì)60年代高度產(chǎn)業(yè)化時(shí)期的行政指導(dǎo)型政治體制，國家對(duì)社會(huì)的直接控制都是其鮮明特征。這一特征是東亞國家的共通點(diǎn)。東亞各國都依靠和發(fā)揮國家的權(quán)威作用，靠行政主導(dǎo)型體制，走的是政府主導(dǎo)的發(fā)展之路。政府對(duì)社會(huì)生活的全面干預(yù)和控制，使社會(huì)自主性領(lǐng)域受到很大擠壓和限制，形成了強(qiáng)國家、弱社會(huì)的格局。隨著市場(chǎng)化和全球化程度的加深，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益的分化，東亞各國普遍出現(xiàn)國家的行政權(quán)力逐步收縮，社會(huì)自主性領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，但是這種變化依然是在政府主導(dǎo)下發(fā)生的。因此在政府主導(dǎo)下的國家——社會(huì)關(guān)系的發(fā)展中，逐漸形成了國家和社會(huì)雙方合作、協(xié)調(diào)、互助的發(fā)展模式。這樣的公民社會(huì)發(fā)展模式與西方的公民社會(huì)與國家分離、對(duì)立、抗衡的發(fā)展路徑表現(xiàn)了極大的不同。“東亞模式”下的公民社會(huì)在地方治理的參與中，表現(xiàn)出和地方政府良好的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系，并且只有保持這種良好的關(guān)系才能有效的參與到治理體系中。日本的自治會(huì)介于行政和公民之間的參與模式，力求與地方政府形成良性互動(dòng)達(dá)到影響地方政府行政的目的，進(jìn)而更好地為地方居民提供公共服務(wù)以及表達(dá)內(nèi)部成員的利益和主張。

日本自治會(huì)在地方治理中的參與模式，為中國帶來一些啟示。自20世紀(jì)80年代中國實(shí)行“單位制”改革以來，經(jīng)濟(jì)體制改革以及住房制度改革的深化，傳統(tǒng)的單位制的社會(huì)性功能不斷轉(zhuǎn)移到社會(huì)，引起了城市的地方治理、社區(qū)治理的一系列問題，促使政府將“社區(qū)建設(shè)”提升到了重要的工作日程。在目前中國城市的地方性社區(qū)治理中，居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是兩個(gè)重要的治理主體。然而，居委會(huì)作為政府行政末端組織，“官辦”色彩非常濃厚，其代表地方居民參與到治理的特性很難體現(xiàn)。另一方面，業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主間自發(fā)形成的自治組織，有鮮明的公民社會(huì)組織特征，但其身份尷尬，很多時(shí)候很難被體制內(nèi)所承認(rèn)，經(jīng)常與地方行政和居委會(huì)發(fā)生沖突和矛盾。日本的自治會(huì)介于行政和公民之間的參與治理模式，既同政府保持良好的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，同時(shí)又有一定的自治空間，能代表地方居民參與到治理中的經(jīng)驗(yàn)，可以為中國的地方治理、社區(qū)治理的完善和發(fā)展，促進(jìn)國家和社會(huì)之間的良性互動(dòng)提供借鑒。

[參考文獻(xiàn)]

[1]俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2001（5）：40-44.

[2]韓鐵英.日本町內(nèi)會(huì)的組織和功能淺析[J].日本學(xué)刊，2002（1）：46-63.

[3]陳剩勇，于蘭蘭.網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式[J].政治學(xué)研究，2012（2）：108-119.

[4]R. A. W. RHODES. Understanding Governance ： Policy Networks， Governance， Reflexivity and Accountability[M]. Buckingham ： Open University Press， 1997.

[5]孫柏英.當(dāng)代發(fā)達(dá)國家地方治理的興起[J].中國行政管理，2000（4）：47-53.

[6]G. STOKER. Transforming Local Governance ： From Thatcherism to New Labor[M] New York ：Basingstoke， 2004：20-29.

[7]F. J. SCHWARTZ. What is Civil Society [M]// F.J. SCHWARTZ， S.J. PHARR EDS. The State of Civil Society in Japan.Cambridge ： Cambridge University press， 2003： 1-19.

[8]何曾科. 公民社會(huì)與第三部門[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2000：243、249-252.

[9]辻中豊，ROBERT PEKKANEN，山本英弘.現(xiàn)代日本の自治會(huì)·町內(nèi)會(huì)[M]. 東京：木鐸社，2014：18。

[10]巖崎信彥.町內(nèi)會(huì)をどのように捉えるか[C]//巖崎信彥，鯵坂學(xué)，上田惟一，等.町內(nèi)會(huì)の研究. 東京：御茶ノ水書房， 1989 ：3-14.

[11]黑田由彥.町內(nèi)會(huì)：當(dāng)代日本基層社區(qū)組織[J].王佩軍，譯.社會(huì)，2001（8）：43-45.

[12]秋元律郎.中間集団としての町內(nèi)會(huì)[C]//倉沢進(jìn)， 秋元律郎. 町內(nèi)會(huì)と地域集団. 東京：ミネルヴァ書房， 1990 ： 129-157.

[13]高木鉦作. 都市行政と町內(nèi)會(huì)[J].都市問題， 1969（60）： 3-15.

[責(zé)任編輯孫麗]