經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下PPP模式對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解機(jī)制研究

【摘要】本文在劃分我國地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，分析經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，發(fā)展PPP模式在合理劃分政府和市場的準(zhǔn)公共品供給責(zé)任和提高債務(wù)融資使用效率的作用以及其對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解機(jī)制，并提出相關(guān)政策建議，

【關(guān)鍵詞】PPP 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

目前，我國地方政府債務(wù)的客觀存在且規(guī)模較大已經(jīng)是一個不爭的事實，并且存在一定的債務(wù)風(fēng)險?？梢詺w納為以下三個方面：

（一）顯性的財政風(fēng)險不斷增加

自從2015年《新預(yù)算法》正式實施，對地方債務(wù)實行限額管理辦法以來，我國地方政府債務(wù)限額在不斷提高，在新通過的政府預(yù)算中，2017年我國地方政府債務(wù)上限提高至18.8萬億元，比2016年增加1.63萬億元，增幅為8.67%，占全國公共財政一般預(yù)算收入的比重為111.51%。同時，根據(jù)我國審計署2013[32]號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，有20個地區(qū)償債率超過警戒線20%的比例標(biāo)準(zhǔn)。以上這些數(shù)據(jù)表明，無論是從絕對額還是從相對額來看，地方政府債務(wù)都隱藏著較大的財政風(fēng)險。

（二）隱形的金融風(fēng)險不容忽視

目前，我國地方政府自行發(fā)債權(quán)還未全面放開，諸多地方政府通過投融資平臺形式舉債，而地方政府是這些債務(wù)的隱性擔(dān)保人。截至2013年6月，地方政府通過投融資平臺形式舉借的債務(wù)額為40755.54億元，以銀行貸款方式舉借的債務(wù)規(guī)模達(dá)到55252.45億元。然而，從資本金來看，大多存在違規(guī)注資等問題。并且存在著省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府多頭舉債的顯性，債務(wù)主體不明晰；因此，一旦債務(wù)違約，將嚴(yán)重影響政府信譽，甚至?xí)D(zhuǎn)化為威脅整個金融體系的金融風(fēng)險。

（三）潛在的社會風(fēng)險急需關(guān)注

當(dāng)前中國正處于深化改革的關(guān)鍵期，需要大量財政支出促進(jìn)各項政策落地；并且隨著人口老齡化等問題的加劇，對公共服務(wù)的支出要求不斷攀升，財政支出壓力與日俱增。隨著政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，還本付息壓力也逐漸增加；未來的財政支出壓力更大。如果出現(xiàn)支出困難，必將影響經(jīng)濟(jì)改革的成果，同時也會滋生許多難以預(yù)計的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，形成社會風(fēng)險隱患。

二、PPP的內(nèi)涵和發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)財政部頒布的財金[2014]76號文件《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP為“政府和社會資本合作模式”，是政府部門與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給上建立的一種長期合作。PPP模式通常是由社會資本承擔(dān)公共服務(wù)的規(guī)劃建設(shè)和后期運營維護(hù)工作，通過“使用者付費”和“政府付費”兩種方式獲得合理投資回報；而政府部門在其中的責(zé)任是價格和質(zhì)量監(jiān)管，從而最大化公共利益。

目前，我國PPP項目的發(fā)展在地域分布上并不平衡。截至2016年7月，排全國首位的貴州省共有1665個項目在全國PPP綜合信息平臺上公布，項目投資總額達(dá)1.49萬億元。而大連、天津等城市對PPP僅有14個和12個PPP項目公布。

三、PPP防范地方政府債務(wù)的機(jī)制

（一）引入PPP模式有利于促進(jìn)準(zhǔn)公共品供給責(zé)任在政府和市場之間合理分擔(dān)。

按照公共產(chǎn)品的供給責(zé)任分擔(dān)理論，準(zhǔn)公共品的供給應(yīng)該由政府和個人按照收益份額來共同承擔(dān)，如市政建設(shè)、交通設(shè)施供給、保障性住房建設(shè)、教科文衛(wèi)等項目，而目前，83.6%的地方政府債務(wù)就是為此類準(zhǔn)公共品融資的。如果通過政府債務(wù)的方式為此類公共品融資，則意味著政府承擔(dān)了全部的供給責(zé)任，這一分工并沒有遵循準(zhǔn)公共品供給中政府和市場的責(zé)任劃分，存在效率損失。另一方面，這些準(zhǔn)公共品具有一定的私人物品性質(zhì)，如果由政府通過債務(wù)融資供給，相當(dāng)于私人產(chǎn)品公共供給，在一定程度上會造成“公地悲劇”，影響公共品供給的效率。

如若在此類準(zhǔn)公共品的供給中引入PPP機(jī)制，通過將運營權(quán)從公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，私人部門通過收費等方式彌補成本，最終實現(xiàn)了準(zhǔn)公共品供給責(zé)任在市場和政府之間進(jìn)行合理的劃分。

（二）引入PPP模式有利于提高債務(wù)融資的使用效率。

公共品的政府供給源于市場失靈，但是政府在提供公共品時也存在政府失靈，例如，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府在晉升激勵下盲目擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致債務(wù)資金融資的使用效率下降。但是在公共品供給的生產(chǎn)、運營等環(huán)節(jié)引入PPP機(jī)制，將公共品供給的責(zé)任和風(fēng)險向私人部門轉(zhuǎn)移，也就在一定程度上將私營部門的利益與公共服務(wù)的供給效率掛鉤，而私營部門通常更加注重投入產(chǎn)出效率，并且能夠在一定程度上制約政府官員基于個人利益對于公共利益的侵蝕行為，從而提高債務(wù)融資的使用效率。

綜上，PPP模式可以有效地提高地方政府債務(wù)效率，緩解地方政府支出的融資壓力，將地方政府風(fēng)險從公共部門向私人部門進(jìn)行部分轉(zhuǎn)嫁，在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，提高公眾所享受的公共服務(wù)質(zhì)量。

四、通過PPP防范地方政府債務(wù)的政策建議

PPP模式作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效融資方式，通過實行風(fēng)險轉(zhuǎn)移和效率改進(jìn)，達(dá)到防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的，具有積極的作用，有助于新常態(tài)下的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也需要在政策制定和技術(shù)使用上在若干難點問題上有所突破。

第一，系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃，選擇合理的PPP模式化解債務(wù)風(fēng)險。一是針對不同期限的債務(wù)，選擇合理的化解順序。例如，短期債務(wù)會產(chǎn)生當(dāng)期的償債壓力，應(yīng)優(yōu)先考慮通過PPP模式化解，而長期債務(wù)則可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然化解。二是有針對性的選擇PPP模式化解債務(wù)風(fēng)險，根據(jù)項目是出于建成期、經(jīng)營期、改擴(kuò)建期還是融資缺口期，有針對性的選擇TOT、BOT、BOO、BTO等多種模式，以實現(xiàn)資金和項目的匹配。

第二，明確政府責(zé)任，建立有效的信息披露和監(jiān)管機(jī)制。一是要明確政府責(zé)任，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、通過多種方式與公眾溝通，充分及時的披露相關(guān)信息，提高PPP項目從信息發(fā)布到項目建設(shè)和運營及政府監(jiān)管的透明度。二是要完善監(jiān)督機(jī)制，通過進(jìn)行PPP項目的民意調(diào)查，并廣泛聽取各方意見，提高項目資金的使用效率，最大化公共利益。

第三，健全法律法規(guī)，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍。一是我國地區(qū)差異加大，PPP模式在各地發(fā)展并不均衡，而目前僅在政府文件中對PPP模式進(jìn)行規(guī)范，而缺乏全國性的法律法規(guī)及各個地方的相關(guān)制度約束。需要通過專門的法律法規(guī)完善PPP模式中各方權(quán)利主體責(zé)任義務(wù)關(guān)系，從而增加社會資本的參與度并保障地方政府債務(wù)規(guī)模可控。二是PPP項目的運作涉及金融、財務(wù)、法律等多個領(lǐng)域，理論與實踐并重，需要促進(jìn)專業(yè)人才的培養(yǎng)，促進(jìn)PPP項目的發(fā)展，提高項目的運作效率。

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作者簡介：任超然（1987-），女，漢族，山東德州，講師，博士，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，研究方向：公共財政。