近六十年我國財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)變化分析

【摘要】新中國成立以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國財政支出在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上都有不同的變化。本文藉1950年到2015年我國財政支出總規(guī)模變化及支出各項變化的數(shù)據(jù)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會、政治背景，對這些年來財政支出規(guī)模變化，結(jié)構(gòu)變化的原因作出分析和闡釋。

【關(guān)鍵詞】財政支出 規(guī)模 結(jié)構(gòu) 變化

一、財政支出規(guī)模變化

新中國成立后財政支出規(guī)模的變化可大致分為三階段：1949～1977年；1978～1997年；1998～至今。第一階段的財政支出處在百億元的水平。1949～1952年三年間，國家實施一系列沒收官僚資本，穩(wěn)定物價、統(tǒng)一財經(jīng)政策，合理調(diào)整工商業(yè)，土地改革，工礦企業(yè)的民主改革和生產(chǎn)改革等方面的政策；是國民經(jīng)濟(jì)得到基本恢復(fù)和發(fā)展的過渡時期。1951年和1952年財政支出的增長率很高，分別為79.4%和41.0%。1952～1957年，財政支出增長率逐年下降，在57年甚至出現(xiàn)了負(fù)數(shù)；1958～1960年，財政支出規(guī)模又以30%的增長率擴(kuò)大，這與當(dāng)時大躍進(jìn)和三年饑荒有著直接的聯(lián)系。1961～1962年的負(fù)增長與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策有關(guān)，由于大躍進(jìn)導(dǎo)致的破壞影響，中央召開七千人大會，提出來“八字方針”，大幅度壓縮預(yù)算基本建設(shè)撥款，并于1964年完成國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)。1966～1976年，在“文革期間”，除了個別年份有負(fù)增長率，財政支出均保持一定的增長，尤其1969年，財政支出的增長了46.95%，這是與同時期財政收入的高增長相關(guān)的。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于國家可以平衡收支，所以很多年份的財政支出都是和財政收入同增同減。

財政支出第二階段的規(guī)模保持在千億元的水平。1978～1984年，連續(xù)五年支出保持在1000多億元；1985～1989年，連續(xù)五年支出保持在2000多億元；1990-1997年，保持在3000億元～9000億元以上，最多的是1997年的9233.56億元。增長的速度較不穩(wěn)定的，1978年最高，增長率為33.0%，1987年最低，增長率為2.6%。1980年和1981年等個別年份出現(xiàn)過負(fù)增長。究其原因是在1979-1980兩年間，財政赤字非常嚴(yán)重，中央進(jìn)行了第二次經(jīng)濟(jì)調(diào)整的，縮小了固定資產(chǎn)投資的規(guī)模。

第三階段的財政支出，整體上升到了萬億元和十萬億元的水平，從10000億元逐漸增加到60000億元。1998～2001年保持在10000億元以上，2002～2004年保持在20000億元以上，2005～2007年從30000億元擴(kuò)大到60000億元，每年增加10000億元。到2011年財政支出擴(kuò)大到十萬億以上。此階段財政支出增長的速度在10%～26%之間，沒有出現(xiàn)負(fù)增長，比較穩(wěn)定。

總結(jié)來說，六十幾年特別是近年來的財政支出的特點表現(xiàn)在：（1）財政支出不斷增加，呈不斷上升趨勢。從財政支出絕對規(guī)模來看，除個別年份以外是逐年增加的，增長的速度也在年均15%左右。（2）財政支出占GDP的比重呈先上升后下降再上升趨勢。這種變化從經(jīng)濟(jì)角度來解釋是我國自1978年改革開放以來，社會主義市場體制從高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到商品經(jīng)濟(jì)，走上社會主義市場經(jīng)濟(jì)。在這個轉(zhuǎn)型過程中，政府財政的集中程度逐漸下降，國民收入分配開始向企業(yè)、個人傾斜，財政支出占GDP的比重不斷下降，直到20世紀(jì)中期后比重新上漲。從政府角度來看，這種變化也透露出經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，特別是由集中的政府計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向合理有序的市場經(jīng)濟(jì)，政府的職能轉(zhuǎn)變，由原先的包攬一切轉(zhuǎn)為公用服務(wù)，使得政府合理履行調(diào)整職能和分配職能；并且，隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的到位、GDP的健康持續(xù)增長，財政支出占GDP的比重也會逐步上升，財政支出的規(guī)模也會有增大的空間。

二、財政支出結(jié)構(gòu)變化

近六十幾年的財政支出結(jié)構(gòu)的變化大致分為三個階段：1949～1977，1978～1997，1998～至今。

（一）計劃經(jīng)濟(jì)時期的財政支出結(jié)構(gòu)（1949～1977）

1.以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為重點。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政支出延伸到各個領(lǐng)域，基本涵蓋了政府、企業(yè)和家庭各個方面。為了實現(xiàn)我國的工業(yè)化，支出的重點主要在固定資產(chǎn)投資和基本建設(shè)方面；教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)、提高人民生活方面的支出比較少。

1950～1977年，每年財政對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入均達(dá)到財政總支出的50%以上，最高的時候達(dá)到了71.7%。這時期的國有企業(yè)是社會投資和生產(chǎn)的主體，國家財政自然而然的充當(dāng)了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支的保障。1950-1977年，財政對于社會文教的支出一直保持一個較低的水平，占總支出的水平大致在10%到15%之間徘徊。國防費支出1950～1960年間占總財政支出的比重是急劇下降的，從40%下降到10%；之后從1960～1968有回升，從1968～1977又以緩慢的速率下降。政管理費是逐年下降的，從20%下降到了5%。

2.財政支出涵蓋社會經(jīng)濟(jì)各方面。財政支出包括基本建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質(zhì)勘探費、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費、撫恤和社會福利救濟(jì)費、國防費、行政管理費、政策性補(bǔ)貼支出等等。財政承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防、外交、行政經(jīng)費、科技、教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)業(yè)、社會保障等方方面面的社會事業(yè)。比如國有企業(yè)的職工其住房、醫(yī)療、退休金等都是由財政負(fù)擔(dān)。

3.計劃經(jīng)濟(jì)時期政府職責(zé)的定位。新中國成立伊始，也是政府正在從理論和實踐兩方面探索其職能的開始。由于國民經(jīng)濟(jì)長期受到破壞，政府首要的職能便是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，和建立社會主義經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)——工業(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)人借鑒蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，實行全國經(jīng)濟(jì)和財政的高度統(tǒng)一，最大限度地組織和調(diào)

動全國的財力、物力及人力。社會所有的經(jīng)濟(jì)活動特別是企業(yè)的投資生產(chǎn)都按照國家的計劃進(jìn)行，它的支出也就不可避免的涵蓋企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、分配活動；農(nóng)產(chǎn)品的分配和社會各事業(yè)的支出。這個時期的政府履行的是全能型的職能，不僅包括政府應(yīng)有的三大職能（即對私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品間合理劃分和確定公共產(chǎn)品提供的資源配置職能，收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能），還包括了原本應(yīng)有市場提供的而現(xiàn)在卻由計劃手段進(jìn)行配置私人產(chǎn)品的職能。

（二）改革開放時期的財政支出結(jié)構(gòu)（1978～1997）

1.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比仍高但呈逐年下降趨勢。1978～1997年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政總支出的比重由60%逐步下降到40%的水平。財政依舊是為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長而保持對基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面投入。但為了提高財政資金的使用效率，又開始改進(jìn)基本建設(shè)投資方式和尋找其他投資資金來源。擴(kuò)大資金來源包括國債發(fā)行和刺激社會投資兩方面。如中央開始對地方下放投資權(quán)并推動社會資本進(jìn)入國家鼓勵的行業(yè)和領(lǐng)域。1979年實行“撥改貸”，將對基本建設(shè)的財政撥款改為銀行貸款，到1985年，所有國家預(yù)算安排的基本建設(shè)資金都由銀行貸款支持。

2.財政支出支持各項改革。1978年開始，我國進(jìn)入改革開放時期，經(jīng)濟(jì)體制逐步由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，財政在此背景下也作了相應(yīng)的轉(zhuǎn)軌與改革。1978年召開的黨的十一屆三中全會，意味著市場取向的改革就此起航。自此而始，改革首先從調(diào)整分配關(guān)系切入，其后至1990年代初的改革基本上是圍繞著“放權(quán)讓利”這一主旨展開的，財稅改革從中央對地方放權(quán)讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開始，賦予地方政府較大的預(yù)算管理權(quán)限，使地方政府具有大于先前狀態(tài)的財政自主權(quán)，這是中國經(jīng)濟(jì)體制改革重要的突破口之一。逐步以“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”和企業(yè)“產(chǎn)權(quán)明晰”、股份制改造方式，以達(dá)到確立國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的微觀市場主體地位的目的。

這一時期財政支出對國有企業(yè)的改革的支持體現(xiàn)在：1979年，財政負(fù)擔(dān)企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼支出合計169億元，占當(dāng)年財政總支出的14%。1985年后，企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼遞增非常快，平均每年增加超過100億，平均每年增長十幾個百分點。

3.公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供得到重視。改革開放的目的是使市場重新作為配置資源的主體，政府的職能和指出職責(zé)也相應(yīng)地有所轉(zhuǎn)變。一方面，財政支出對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入不斷下降，并且與其它類別的支出比重差距逐漸縮?。涣硪环矫?，財政支出的重點越來越向社會保障體系的建設(shè)傾斜。舉例來說，這一階段財政對教育的投入規(guī)模是迅速擴(kuò)大的，從1980年的113.19億元增長到了1993年的745億元，教育經(jīng)費總投入從1980年的145.50億元增長到1993年的1059.94億元；1980年，財政的衛(wèi)生支出也達(dá)到了年均13.7%的增幅。而且這一時期財政支出也對于企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等改革給予了大力支撐[1]。

4.改革開放時期政府職責(zé)的定位。自1978年十一屆三中全會起，相應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，政府此時的職責(zé)從計劃經(jīng)濟(jì)時期的全范圍支出改為了重點擔(dān)任經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任。十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，提出了“發(fā)展是硬道理”，并指明解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，走共同富裕的道路的方針。財政在響應(yīng)新制度逐漸建立的大背景下，幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升活力，使市場規(guī)律越來越得到充分發(fā)揮，使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與國外接軌，也使得人們的生活水平、社會保障等等方面比計劃經(jīng)濟(jì)時期有了很大的提高。

三、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型深化過程中的財政支出結(jié)構(gòu)（1998～至今）

雖著改革開放的深化，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中也積累了一些深層次的問題，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后等問題。此時的財政支出越來越關(guān)注民生、調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展、支農(nóng)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國有企業(yè)改革等問題。

（一）政府職責(zé)的重新定位

1998年以來公共財政逐步建立，政府的角色被逐步的矯正和確定，向為市場提供服務(wù)，為公民提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)化。特別是十六屆三中全會對政府的職責(zé)有了重新的定位，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、提供公共服務(wù)四大職責(zé)；政府的職能包含著政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等五個方面。這一政府職責(zé)的重新定位也體現(xiàn)著馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)階段發(fā)展論：在經(jīng)濟(jì)的早期發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)中公共部門投資在投資總額中所占的比例相當(dāng)高，而到了經(jīng)濟(jì)相對成熟階段，公共支出結(jié)構(gòu)就會從對基礎(chǔ)設(shè)施的支出轉(zhuǎn)向?qū)逃?、醫(yī)療和福利服務(wù)的支出。

（二）財政支出重點關(guān)注民生、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)等

財政政策的制定更多地以保障人民群眾生活需要和提高人民綜合福利水平為宗旨；基本建設(shè)的指出也向民生領(lǐng)域集中，比如改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、涉及廣大群眾生命財產(chǎn)安全和切身利益的建設(shè)項目等。以我國財政用于教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保方面的支出來衡量民生支出，從2007年到2014年，民生支出由16，453.90億元增加至53，082.97億元，占財政總支出的比重由33.1%上升至41.1%[2]。

參考文獻(xiàn)

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[4]《中國統(tǒng)計年鑒2001》、《中國統(tǒng)計年鑒2007》、《中國統(tǒng)計年鑒2015》、《中國財政年鑒2007》.

作者簡介：王雅琦（1994-），女，漢族，甘肅蘭州，研究生在讀，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：財政理論與實踐研究。