審判委員會討論案件審查過濾制度的重構
——以專業(yè)法官會議的引入為視角

●邱金山 周偉

審判委員會討論案件審查過濾制度的重構
——以專業(yè)法官會議的引入為視角

●邱金山 周偉

《四五改革綱要》提出建立審判委員會討論案件先行過濾機制，先行過濾機制建設以擬討論案件的審查制度為基礎。長期以來，現(xiàn)行審判委員會擬討論案件審查制度的整體缺位，造成先行過濾功能的弱化，一定程度上阻礙審判委員會功能轉型。本輪司法改革，專業(yè)法官會議是審判委員會個案討論功能的承接者。將專業(yè)法官會議引入審判委員會個案討論的事先審查，是完善審查過濾制度的破局之舉。本文以“專業(yè)法官會議”制度建立為核心，分別從審查主體、審查程序、實質審查模型構建等方面，對審判委員會案件審查過濾制度進行思考重構，旨在建立完備、系統(tǒng)的先行過濾機制。

審判委員會 審查過濾制度專業(yè)法官會議

為有效規(guī)范和限縮審判委員會討論案件范圍，最高法院2015年發(fā)布的《關于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)〔2015〕3號，以下稱《四五改革綱要》）明確提出“建立審判委員會討論案件先行過濾機制①根據(jù)2013年最高法院印發(fā)的《關于審判權運行機制改革試點方案》（法﹝2013﹞227號，以下簡稱《試點方案》）第14條規(guī)定，“提交審判委員會討論的案件，院長可以指定二至三名審判委員會委員或者其他資深法官先行審查是否屬于審判委員會討論決定案件的范圍，并提出意見，報請院長決定。”。”先行過濾機制建設面臨著審委會擬討論案件過濾審查制度先天不足的窘境。新一輪司法改革是一項整體工程，任何一項改革內容都不可能孤立的推進。在司法改革的大背景下，專業(yè)法官會議制度為完善審判委員會討論案件審查過濾制度、建立先行過濾機制提供了良好契機。如何協(xié)調好審查過濾制度與專業(yè)法官會議的關系，進而破解審查過濾制度闕如造成的困局，推進先行過濾機制的系統(tǒng)、深度建設，是本文重點思考的問題。

一、審查過濾制度的現(xiàn)狀展示

審判委員會討論案件審查過濾制度，是對依法定條件擬提交審判委員會討論的案件，進行必要的預先審查，以確定案件是否屬于審判委員會討論案件范圍的制度。

（一）審查的主體

根據(jù)最高法院《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》（法發(fā)〔2010〕3號，以下稱《意見》）規(guī)定，“案件是否提交審判委員會討論，由合議庭報院長或主管副院長決定”，“合議庭沒有提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要，得提請審判委員會討論”。因此，對于需要提交審判委員會討論的案件，院長、主管副院長、庭長、合議庭都有提請權，決定權在院長或主管副院長。根據(jù)程序法規(guī)則，遵循“誰決定、誰審查”的要求。但在實踐中，審判委員會討論案件的審查主體與決定主體分離。大多法院由專門或附設審判委員會辦事機構或人員行使審查權，并以文件形式將這種審決分離的做法固定下來②如2016年《吉林省高級人民法院審判委員會規(guī)則》（征求意見稿）第20條規(guī)定：“審判管理辦公室設審判委員會秘書。審判委員會秘書承擔下列職責：……（三）審查提請審判委員會討論的案件或者有關事項的材料?！?011年《濟南市中級人民法院審判委員會工作規(guī)則》第27條規(guī)定：“審判委員會辦公室負責辦理下列日常事務：（一）審查提請審判委員會討論的案件或者議題的材料?！薄?/p>

由于審判委員會辦事機構主要負責審判委員會的行政事務，因此可以將這種模式稱之為“行政審查模式”。最高法院《試點方案》和《四五改革綱要》發(fā)布后，有些法院開始探索由專門審核小組或審判委員會專職委員審查的做法，專門審核小組由資深法官組成，專職委員也是從資深法官中選出，稱之為“司法審查模式”。還有法院借專業(yè)法官會議制度改革的契機，將部分審查權賦予專業(yè)法官會議，采用辦事機構和專業(yè)法官會議兩條線并行的“混合審查模式”。

（二）審查的程序

在行政審查模式盛行的背景下，審委會討論案件審查以“形式審查為主”。普遍做法為：審判委員會辦事機構對合議庭或庭長提請審查案件的形式進行審查；符合形式要件的，提交院長或主管副院長決定；不符合形式要件的，要求補正，補正后提交院長或主管副院長決定；院長或主管副院長根據(jù)提交材料，大體了解案情后作出是否提交審判委員會討論的決定。形式審查要件主要包括：是否已經經過庭長、主管副院長批準；是否附有提請審查表；是否附有符合要求的案件審理報告或者議題的書面材料；是否在審理報告中明確合議庭的意見，等等。只要符合以上形式要件，審判委員會辦事機構一般會予以審查通過。院長或主管副院長在對提交材料進行審查決定時，雖也會涉及實質內容，但審查內容、審查標準比較隨意，而且審查強度不高。同時，采用司法或混合審查模式的法院雖然對案件是否屬于審判委員會討論案件作出實質審查，但缺乏統(tǒng)一的審查標準。

（三）審查的范圍

審判委員會討論案件的范圍決定了審查范圍。目前，審判委員會討論案件的范圍被限定在疑難、復雜、重大案件的法律適用問題。審查范圍也應限定于此。

一方面，對是否屬于法律適用問題和事實問題進行審查界定?！对圏c方案》第12條規(guī)定，“審判委員會討論重大、疑難、復雜案件，應當嚴格限定范圍，且僅限于法律適用問題?！薄端奈甯母锞V要》第32條規(guī)定，“除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題?！痹趯徟形瘑T會討論案件審查中，也應將是否屬于法律適用問題作為審查的一項重要內容予以關注。

另一方面，對是否屬于“討論疑難、復雜、重大案件”進行審查界定。《意見》第4條第一項規(guī)定審判委員會“討論疑難、復雜、重大案件”，同時第8條、第9條、第10條對最高法院、高級法院或中級法院、基層法院應當提交審判委員會討論決定的案件分別作出規(guī)定；第11條對可以提請審判委員會討論的案件進行了界定，主要是重大分歧的案件、法律規(guī)定不明確的案件、重大社會影響的案件和具有指導意義的新類型案件。從《意見》看，對應當討論的案件和可以討論的案件進行明確，并將可以討論的案件確定為“分歧、模糊、影響、典型”四種情形，為更好地界定哪些案件屬于“疑難、復雜、重大案件”提供了審查依據(jù)。

二、現(xiàn)行審查過濾制度的缺陷困境

（一）審決主體分離導致的“權責不清”

實踐中，審判委員會討論案件審查實施主體與決定主體分離，容易造成責任難以界定，導致審查過濾功能的虛化。從決定者層面看，雖然院長、主管副院長具有審判委員會審查的決定權，但由于其不進行直接審查，其權力行使演變成僅決定發(fā)布審查結果，造成對審查內容的忽略；院長、主管副院長一般都是審判委員會委員，由其進行審查決定，一旦決定提交審判委員會，其他審判委員會委員礙于其“行政長官”的角色，一般都會暗中揣摩其審查決策，容易造成“未論先定”的問題；同時審判委員會討論案件大多是疑難復雜案件，由一人進行審查決定未免太過草率。從審查者層面看，由于審查者不決定審查結果，會影響審查者的責任心和積極性；而且，從目前法院的通行做法看，一般采用“行政審查模式”，由審判委員會專門機構和人員負責。審判委員會討論案件范圍限于疑難、復雜、重大案件的法律適用問題。作為平時負責審判委員會行政事務的人員，其能力也很難適應審查“疑難、復雜、重大”案件的需求。

（二）形式審查傾向造成的“程序空轉”

對于審判委員會討論案件審查程序的形式化，在實踐中往往也是無奈之舉。由于審判委員會辦公室也是一個內設機構，由其對同屬一個法院的其他機構進行審查，往往是礙于情面走形式，從而導致審查程序的空轉。而且，雖然司法解釋規(guī)定了進入審判委員會討論案件的范圍，但由于規(guī)定比較抽象、模糊，“分歧、模糊、影響、典型”四種“疑難、復雜、重大”的情形更多的是主觀判斷，缺乏客觀標準，很容易在形式上被規(guī)避。如有的合議庭在案件合議階段，本無重大分歧，故意提出不同意見，以此為由提交審判委員會；有的案件主審法官為規(guī)避司法責任，故意夸大案件影響，以案件有重大影響為由提交審判委員會。這些問題，都是形式審查所無能為力的。

（三）審查內容混同帶來的“審查無序”

當前審判委員會討論案件審查制度并沒有作出系統(tǒng)的區(qū)分和細化。這種審查內容的混同，或造成審查低效，或導致審而不查，不利于審查秩序的系統(tǒng)構建。首先，形式問題審查和實質問題審查不分。誠然，審判委員會討論案件審查有大量形式要件需要審查，但其審查的核心還是在實質審查。而在實踐中，兩者的混同導致在審查過程“眉毛胡子一把抓”。其次，事實審查和法律審查難分。按照當前審判委員會討論案件的范圍，僅對案件的法律適用問題進行討論，這也要求審查重點也應是區(qū)分法律適用和事實認定問題。但是，從最高法院相關制度規(guī)定看，對于哪些問題屬于法律適用問題，哪些問題屬于事實認定問題尚不明確，導致各地法院在審查時把握不好標準。第三，對“疑難、復雜、重大案件”審查的主觀標準和客觀標準未做嚴格區(qū)分。判斷“疑難、復雜、重大案件”的主客觀標準混雜，特別是未對“分歧、模糊、影響、典型”情形主客觀標準進行區(qū)分，也就不能根據(jù)不同內容的性質確定審查層級和次序。

三、賦予專業(yè)法官會議審查功能的合理性分析

從專業(yè)法官會議的特點看：一是組成人員具有專業(yè)性，由專門審判領域的資深法官組成；二是討論范圍具有限定性，主要討論疑難、復雜、重大而存在法律適用標準不統(tǒng)一的案件；三是提請主體具有特定性，審判長作為案件的主要負責人，院庭長基于對個案的監(jiān)督權，均可將個案提請專業(yè)法官會議討論；四是討論結論具有參考性，專業(yè)法官會議被定位為審判咨詢機構。③最高人民法院司法改革領導小組辦公室：《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》讀本，人民法院出版社2015年版，第87-88頁。賦予專業(yè)法官會議對審判委員會討論案件的審查功能，具有理論正當性和現(xiàn)實必要性。

（一）個案討論功能的基本契合

專業(yè)法官會議具有智庫咨詢功能，即對法官在辦案過程中的“疑難、復雜、重大”問題進行智力支持，對因法官專業(yè)局限性和生活經驗的缺乏導致能力不足進行有效補充?！爱斎?，這種專業(yè)領域內眾人的智慧僅是咨詢性質的，供辦案法官參考，不具有決定性，也不應有強迫性，案件仍應由合議庭（或獨任法官）決定。”④徐子良、周嫣：《審判權“去行政化”改革背景下法官會議機制的功能定位與模式再構》，載賀榮主編《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究（上）》，人民法院出版社2016年版，第99頁。從審判委員會個案討論范圍看，也定位于“疑難、復雜、重大”案件。由于討論案件范圍上的一致性，使專業(yè)法官會議預先審查審判委員會討論案件成為可能。而且，專業(yè)法官會議的咨詢性質，也使其成為合適的審查主體。因為如果專業(yè)法官會議作出決定具有強制性，則會造成與審判委員會討論決定的沖突?；谶@種契合，在審判權運行方面，專業(yè)法官會議可以作為審判委員會制度的重要配套機制。

（二）審查短板的有效彌補

專業(yè)法官會議對審判委員會辦事機構審查在身份上和能力上具有補強效應。在身份方面，以往由審判委員會辦事機構和人員屬于審判委員會這一制度設計中的“行政人員”，主要負責審判委員會的行政事務，其對審判委員會討論案件的審查過濾僅是附隨事務。這與審判委員會審查需要對法律適用實質問題進行審查的需要不相適應。審判委員會審查制度改革亟待解決的問題就是審查中司法審查主體缺失的問題。專業(yè)法官會議成員具有去“行政化”的色彩，其定位是資深法官，是以專業(yè)司法者的身份參與案件探討。如果將專業(yè)法官會議引入審判委員會審查中，剛好能夠彌合司法審查主體缺位的問題。在能力方面，由非專業(yè)的審判委員會行政人員審查專業(yè)法官提交審判委員會討論案件是否符合“疑難、復雜、重大”的法律適用問題，也是本末倒置的做法。專業(yè)法官會議的法官都是資深法官，由他們審查過濾審判委員會討論案件在專業(yè)性上更加具有說服力。

（三）審判委員會制度改革的必要過渡

審判委員會對個案的討論，不僅嚴重違背以事實為依據(jù)、以法律為準繩的原則和合議制原則，而且破壞了訴訟程序的聯(lián)系性和完整性。對此，《四五改革綱要》提出“合理定位審判委員會職能，強化審判委員會總結審判經驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能?！边@意味著審判委員會職能逐步從“討論案件”到“宏觀指導”的轉型?！皩徟形瘑T會的功能主要限定在‘總結審判經驗、討論決定審判工作重點事項的宏觀指導職能’上而不再從事有關重大、疑難、復雜案件的討論決定。”⑤方樂：《審判委員會改革的現(xiàn)實基礎、動力機制和程序建構——從“四五改革綱要”切入》，載《法學》2016年第3期。而承接其討論案件職能的機構就是“專業(yè)法官會議”。根據(jù)《試點方案》規(guī)定“對于案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的重要法律適用問題或者疑難、復雜、重大問題，獨任法官或者審判長可以提請院長、庭長召集專業(yè)法官會議或者審判長聯(lián)席會議討論?！钡谀壳拔覈纳鐣h(huán)境以及司法制度下，審判委員會對個案討論仍然具有現(xiàn)實需要，審判委員會制度改革必須“穩(wěn)步推行”。專業(yè)法官會議引入審判委員會討論案件審查過濾工作，是實現(xiàn)個案討論從審判委員會職能逐步剝離的有效過渡，為審判委員會制度功能轉型奠定基礎。

四、以“專業(yè)法官會議”為核心的審查過濾制度重構

（一）建立“司法與行政區(qū)分”的審查主體模式

1．建立以合議庭為主的案件提請機制。賦予合議庭審查案件的提請權，合議庭認為屬于“疑難、復雜、重大”案件，并認為需要提交審判委員會討論決定的，可以提請審查。對于獨任制審理的案件，不宜提請審查，以避免提請審查案件過多、過濫。如果獨任制審理案件認為確屬“疑難、復雜、重大”案件，可以通過轉合議制審理或者提交專業(yè)法官會議咨詢的形式解決。在提請審查權方面，不應賦予院庭長提請權。按照“以審判為中心”的審判運行機制改革方向，還權于合議庭必須全方位還權，這也包括對案件的提請權。

2．實行專業(yè)法官會議與審判委員會辦事機構的“雙線審查”?；趯徟形瘑T會討論案件實質與形式雙重審查的需求，應建立專業(yè)法官會議與審判委員會辦事機構的“雙線審查”制度，由專業(yè)法官會議負責實質審查，審判委員會辦事機構（人員）負責形式審查。專業(yè)法官會議按照不同審判領域，設置民事、行政、刑事、執(zhí)行等專業(yè)法官會議資深法官庫；根據(jù)不同案件的類型，采取隨機抽取的方式確定個案審查人員，每案以5-11名法官進行審查為宜。因為，根據(jù)群體決策理論，群體規(guī)模的大小影響著決策的效率，群體規(guī)模并不是越大越好，“5-11組成的中等規(guī)模的群體最為有效，能得出較為正確的決策意見?！雹迼罾祝骸度后w決策理論與應用——群體決策中的個體偏好集結方法研究》，經濟科學出版社2004年版，第27頁。

3．取消院長、主管副院長的決定權。賦予專業(yè)法官會議實質審查權后，再由院長、主管副院長行使決定權，一是導致程序低效；二是造成審查責任不明確；三是容易為審判委員會擬討論案件貼上“長官標簽”，對案件的公正討論帶來負面影響。因此，改革現(xiàn)有審判委員會討論案件的審查與決定分離的模式，取消院長、主管副院長的決定權，還決定權于“專業(yè)法官會議”，是這項制度完善的內在要求。

（二）推行“先形式后實質”的審查程式

1．審查的流程。形式審查是實質審查的前提。在機構設置上，專業(yè)法官會議畢竟不是審判委員會的內設機構。專業(yè)法官會議對審判委員會討論案件的實質審查，實際上相當于審判委員會的工作“外包”。形式審查應為專業(yè)法官會議實質審查做好準備工作。因此，審查應遵循“先形式后實質”的流程：即合議庭認為案件具有疑難、復雜、重大情形，提交審判委員會辦事機構審查；審委員辦事機構按照嚴格的形式規(guī)范，對其是否符合形式要件進行審查；專業(yè)法官會議對審判委員會辦事機構轉交的案件，從“是否屬于法律適用問題”和“是否屬于疑難、復雜、重大問題”兩個方面進行實質審查。

2．形式審查的內容。形式審查的事項包括：有提請審查表、有符合要求的案件審理報告或者議題的書面材料，有合議庭的明確意見等。同時，審判委員會辦事機構還應對提請審查表內容進行必要審查，提請審查表應載明案號、案由、案件類型、當事人情況、收結案情況、審限情況、審理查明的事實、合議庭組成人員、合議庭擬處理意見以及提交討論理由等情況。對合議庭組成是否合法、是否超審限等程序性問題，審判委員會辦事機構進行必要審查。審查后，根據(jù)案件類型或案由，分配到合適類型的專業(yè)法官會議備審。

3．實質審查的內容。實質性審查以書面審查案件審理報告為主要方式，必要時可以召集會議，由案件承辦人簡要介紹爭議焦點、分歧意見以及理由、需要研究的事項。案件審理報告應當對當事人的基本情況、案件的事實和爭點以及處理意見作出詳細說明。特別應當載明提交審判委員會討論的理由，即案件屬于“法律適用問題”和“疑難、復雜、重大”問題的理由。

（三）構建實質審查的“層級性決策”模型

“法律規(guī)定的‘重大的或者疑難的案件’并非專業(yè)的法律術語，而是最普通的日常詞匯。兩個詞語的外延因個人的感受而異，導致實務中對‘重大的或者疑難的案件’界定不清?！雹呦拿闲⒑鐜X：《司改背景下審判委員會職能合理定位的路徑選擇》，載《法律適用》2015年第11期。專業(yè)法官會議匯聚如此多資深法官，他們的司法經歷、性格以及意識形態(tài)都可能對其判斷造成影響，并導致案件審查的偏差。因此，有必要建立一整套規(guī)范統(tǒng)一的實質審查的決策模型，確保決策結果的客觀性、規(guī)范性和統(tǒng)一性?！笆欠袷芾硪粋€案件類似于一個修訂過的詞典編輯的決策過程，是一個由各個決策步驟或大門組成的層級性過程，一個案件必須成功地通過這些步驟或大門才能最終被受理?！雹唷久馈縃.W.佩里：《擇案而審：美國最高法院案件受理議程表的形成》，傅玉林、韓玉婷、高娜譯，中國政法大學出版社2006年版，第264頁。結合我國審判委員會討論案件制度，按照“三層審查、二階證立”的模式規(guī)則進行審查決策較為合理。

1．實質審查的三個層級。第一層級，即是否屬于“法律適用”的問題。屬于法律適用問題是進行下一步審查的前提。如果不屬于法律適用問題，那么就沒有繼續(xù)審查的必要。第二層級，即是否屬于“應當討論”的案件?！兑庖姟返?、9、10條對最高法院、高級法院和中級法院、基層法院審判委員會應當提交審判委員會討論的案件進行了明確規(guī)定。是否屬于應當討論的范疇，應當放在較為靠前的審查位次。第三層級，即是否屬于“酌定討論”的案件?！兑庖姟穼梢陨蠈徟形瘑T會討論的“分歧、模糊、影響、典型”四種疑難、復雜、重大的情形進行了明確規(guī)定。如果經審查，不屬于第二層次“應當討論”的案件，再對案件的“可討論性”從以上四個方面進行審查。

2．審查決策的兩種模型。審判委員會“酌定討論”的四種案件類型，借鑒美國聯(lián)邦最高法院的受案審查模式，根據(jù)審查關注點不同可以分為“結果審查”和“法理審查”兩種模式⑨“結果模式”和“法理模式”是美國最高法院案件受理議程表形成過程中使用的兩種決策模式。美國法學家H.W.佩里認為，決定一個案件是否受理，是一個由各個決策步驟或大門組成的層級性過程。聯(lián)邦最高法院大法官對于每年向其提交的5000宗案件中，僅對不到5%的案件進行復審。因此，聯(lián)邦最高法院對案件的審查制度是極其嚴格的。為確保審查的有效性，它們在審查過程中將向其提交的案件進行審查決策分類，從兩個角度審視案件是否具有可審性。這便是審查的“結果模式”和“法理模式”。結果模式被稱為“政治的思考問題”，主要關注社會重要性、意識形態(tài)以及是否蘊含重大公共政策；法理模式則是“法律的思考問題”，關注點多是技術性的法律問題。。結果模式關注案件處理結果的影響，法理模式關注法律技術性問題。在“分歧、模糊、影響、典型”四種“疑難、復雜、重大”情形的審查中，對是否屬于影響性案件的審查屬于結果審查，即在審查過程中應關注案件處理的實體結果是否具有重大社會影響，其審查點在案件處理的實體結果；其他三類情形的審查屬于法理審查，即需要從法律規(guī)定以及法律上尋找列入審判委員會議程的理由，其審查點在案件處理依據(jù)的法律規(guī)定或法理。

兩種決策模式的關注點不同，審查的原則和要求也有所區(qū)別?！皞鹘y(tǒng)法律解釋是從前往后看，是應然層面的法律論證，是法律秩序的內在意蘊，后果衡量是從后往前看，是實然層面上從法律解釋結果到人們行為模式預測到結果選擇，是社會秩序的內在意蘊?！雹夥稘骸稄姆烧撟C到國家治理：審判委員會制度再審視》，載全國法院第二十六屆學術研討會論文集：《司法體制改革與民商事法律適用問題研究》，人民法院出版社2015年版，第273-283頁。這兩種法律論證，具有雙層位階上的層遞關系。審查決策的模型應是“先從前到后，再從后到前”二階證立決策的過程：即先從前到后從法律解釋層面審查是否成立，再從后到前從后果影響層面看是否成立。

（作者單位：濰坊市中級人民法院）

責任編校：曠翔宇