論行政行為送達(dá)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)
——以216份行政判決書為分析樣本

●項(xiàng)勵(lì) 鄒紹莉

論行政行為送達(dá)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)
——以216份行政判決書為分析樣本

●項(xiàng)勵(lì) 鄒紹莉

傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政行為的送達(dá)是指行政機(jī)關(guān)將作出的行政決定遞交給相對(duì)人的制度①應(yīng)松年主編：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第135頁(yè)。，該理論忽略了行政行為的過(guò)程性特征，認(rèn)為行政行為的送達(dá)對(duì)象僅為最后的行政決定。本文認(rèn)為，行政行為的送達(dá)應(yīng)該是指行政主體將有關(guān)行政決定和在行政過(guò)程中形成的行政意向告知或明示行政相對(duì)人并使行政相對(duì)人予以受領(lǐng)的行政行為②田瑤：《論行政行為的送達(dá)》，載《政法論壇》第29卷第5期。。

一、實(shí)證化梳理：對(duì)司法審查行政行為送達(dá)的概括描述

我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，僅僅是在諸多的法律、法規(guī)里籠統(tǒng)地提及了行政行為的送達(dá)程序，大部分規(guī)定都是以司法中的送達(dá)行為代替行政行為的送達(dá)。在司法審查中也明顯地呈現(xiàn)裁判尺度不一的問(wèn)題。

(一)“司法化傾向”的行政行為送達(dá)立法現(xiàn)狀

從現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件來(lái)看，大部分行政行為的送達(dá)未脫離“司法化”的趨勢(shì)，但也有部分行政行為送達(dá)體現(xiàn)了行政行為的自身特點(diǎn)，堅(jiān)持了對(duì)行政程序運(yùn)行效率的追求。

1.依照民事訴訟法送達(dá)規(guī)定實(shí)施行政送達(dá)。以《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》為代表的一部分行政行為法律制度，規(guī)定按照民訴法制度送達(dá)行政行為。例如《行政處罰法》第40條規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。

2.兼顧司法送達(dá)規(guī)則與行政效率。以《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為例，第33條第1款規(guī)定：依照簡(jiǎn)易程序作出當(dāng)場(chǎng)處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將決定書當(dāng)場(chǎng)交付被處罰人，并由被處罰人在備案的決定書上簽名或者捺指印；被處罰人拒絕的，由辦案人民警察在備案的決定書上注明。該規(guī)定體現(xiàn)了行政效率的要求。

3.未明確規(guī)定行政行為送達(dá)方式。行政行為送達(dá)的對(duì)象并不僅僅是行政文書，有時(shí)候是口頭的行政意向。部分行政法規(guī)定中，并未明確非書面行政行為的送達(dá)方式，而是僅僅使用“告知”字眼予以代替。例如在《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定“申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充”，卻并未對(duì)此處的“告知”的方式、限期進(jìn)行明確規(guī)定。

(二）對(duì)裁判文書樣本的概括化分析

筆者以“送達(dá)不合法”、“送達(dá)無(wú)效”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)進(jìn)行首部搜索，共搜集216篇一審行政裁判文書，皆為原告訴稱對(duì)被告行政行為送達(dá)有異議。以此為樣本，對(duì)司法審查行政行為的送達(dá)進(jìn)行實(shí)證分析，概括總結(jié)出以下幾點(diǎn)：

1．認(rèn)定行政行為送達(dá)不合法情形占據(jù)較大比重。在216篇裁判文書中，僅有12件被認(rèn)定為送達(dá)行為合法有效；有8篇裁判文書沒(méi)有處理原告此項(xiàng)訴請(qǐng)；有12篇裁判文書認(rèn)為原告訴請(qǐng)不符合行政訴訟受案范圍；其他184篇都認(rèn)定行政行為送達(dá)程序違法，所占比重高達(dá)85.2%。

2．房屋征收、工傷認(rèn)定、公安行政處罰三領(lǐng)域所占比重較大。在搜集到的裁判文書中，涉房屋征收類有84篇、涉工傷認(rèn)定類有62篇、涉公安行政處罰類有42篇，共占87%，是行政行為送達(dá)程序違法的“大戶”。

（三）對(duì)裁判文書樣本的類型化分析

1．違反送達(dá)的強(qiáng)制性規(guī)定所占比重較大。雖然行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但在實(shí)施具體行政行為，特別是行政相對(duì)人不予配合的送達(dá)行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)違反強(qiáng)制性規(guī)定送達(dá)情形并不少見(jiàn)。違反強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行送達(dá)的主要類型見(jiàn)下表：

違反法律規(guī)定送達(dá)類型 數(shù)量（件） 占比留置送達(dá)沒(méi)有見(jiàn)證人或見(jiàn)證人不符合規(guī)定 36 28.6%房屋征收公告直接張貼于被征收建筑上 26 20.6%工傷鑒定結(jié)論未向工作單位送達(dá) 18 14.3%郵寄送達(dá)封皮未寫明郵寄物、郵寄人或錯(cuò)誤簽收 12 9.5%基層村干部、前妻等人員無(wú)權(quán)代收行政文書 8 6.4%未窮盡其他送達(dá)手段而公告送達(dá) 6 4.8%

2．未明確利益關(guān)系人是否為行政行為送達(dá)方。行政行為送達(dá)的對(duì)象是否僅僅局限于行政相對(duì)人，還是應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)利益關(guān)系人，這是關(guān)系到行政行為效力的問(wèn)題。在納入分析樣本的裁判文書中，共計(jì)有7篇裁判文書涉及到行政行為是否應(yīng)當(dāng)送達(dá)給利益關(guān)系人的問(wèn)題。其中比較具有代表性的為，在王某某訴保山市隆陽(yáng)區(qū)人民政府土地行政登記③參見(jiàn)云南省保山市隆陽(yáng)區(qū)人民法院（2014）隆行初字第00017號(hào)行政判決書。一案中，因被告未按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的規(guī)定通知利益關(guān)系人進(jìn)行地界劃分，由此法院認(rèn)為被告的行政行為程序違法,判決予以撤銷土地使用證。在郭某某訴南縣人力資源和社會(huì)保障局行政決定一案中④參見(jiàn)湖南省南縣人民法院（2014）南法行初字第26號(hào)行政判決書。，原告郭某某認(rèn)為被告針對(duì)其丈夫朱某某撫恤金發(fā)放一事作出的《關(guān)于縣住建局要求落實(shí)朱某某病故撫恤金的回復(fù)》未送達(dá)給她，屬于行政決定文書未送達(dá)給利害關(guān)系人，應(yīng)該以程序違法為由撤銷該回復(fù)。原審法院認(rèn)為“原告并非該具體行政行為的行政相對(duì)人，僅是其利害關(guān)系人，故被告南縣人社局無(wú)送達(dá)該‘回復(fù)’給原告的義務(wù)”。

3.送達(dá)行政意向的程序規(guī)范缺位。納入到司法審查視野中的行政行為送達(dá)，絕大多數(shù)客體都是行政決定，其載體為較規(guī)范的文書，但對(duì)于行政行為過(guò)程中的各種行政意向如何送達(dá)，鮮見(jiàn)理論探討和實(shí)踐規(guī)范。在王某某訴習(xí)水縣桑木鎮(zhèn)人民政府行政決定一案⑤參見(jiàn)貴州省習(xí)水縣人民法院（2014）習(xí)行初字第9號(hào)行政判決書。中，原告王某某認(rèn)為被告并未對(duì)其送達(dá)受理通知，屬于行為嚴(yán)重違法，請(qǐng)求撤銷被訴行政決定。在應(yīng)某訴溫嶺市國(guó)土資源局行政處罰一案⑥參見(jiàn)臺(tái)州市黃嶺區(qū)人民法院(2015)臺(tái)黃行初字39號(hào)行政判決書判決書。中，原告以未收到行政處罰告知書為由起訴，要求被告履行送達(dá)告知通知書義務(wù)。以上兩個(gè)案例中涉及的送達(dá)客體為行政意向，并未對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，規(guī)范性規(guī)定中一般僅描述為“送達(dá)”相對(duì)人，但對(duì)送達(dá)的方式、期限并不明確。在王某某訴習(xí)水縣桑木鎮(zhèn)人民政府行政決定一案中，法院以送達(dá)受理告知書屬于內(nèi)部程序，原告后續(xù)的答辯行為可以證明該送達(dá)不到并未影響權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而駁回原告訴訟請(qǐng)求。

4.行政主體制定規(guī)范文件能否作為送達(dá)依據(jù)。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第58條規(guī)定：學(xué)校對(duì)學(xué)生作出處分，應(yīng)當(dāng)出具處分決定書，送交本人。絕大部分高校在制定本校紀(jì)律處分條例時(shí)都會(huì)對(duì)此做擴(kuò)充解釋，例如在《某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》中規(guī)定：如果學(xué)生不在校，可以在一名老師和一名學(xué)生的見(jiàn)證下，通過(guò)電話向其告知處分決定；如果無(wú)法聯(lián)系到學(xué)生本人，可將處分決定放置宿舍床鋪上，視為送達(dá)。對(duì)此送達(dá)行為效力，法院觀點(diǎn)并不一致。一種觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)生違紀(jì)處分條例是經(jīng)過(guò)合法程序制定、向全校學(xué)生進(jìn)行公示的規(guī)范性文件，可以作為送達(dá)行為依據(jù)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為該文件突破了上位法規(guī)定，其行政行為的送達(dá)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。

二、解釋論運(yùn)用：行政行為送達(dá)理論梳理

行政行為送達(dá)理論的司法化傾向使得行政法理論界和實(shí)務(wù)界忘記了其在行政法學(xué)中的重要位置，理論研究相對(duì)滯后，給行政法治實(shí)踐帶來(lái)了諸多困惑。

(一)行政行為送達(dá)的范疇界定

本文所討論的行政行為的送達(dá)指的是作為行政行為的送達(dá)，具體而言包括以下幾要素：

1．行政行為送達(dá)的主體是行政主體。啟動(dòng)行政行為送達(dá)的主體應(yīng)當(dāng)是且僅僅是行政主體，整個(gè)傳遞的過(guò)程都是在行政主體的主導(dǎo)下實(shí)施的。

2．行政行為送達(dá)的內(nèi)容包括行政決定和行政意向。行政行為送達(dá)的客體并不局限于書面行政決定，它還包括各種口頭的行政意向，比如行政建議等。行政意向是指行政主體在行政管理過(guò)程中，為了有效完成一定行政活動(dòng)形成的能夠影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的主觀意向，這些意向可能會(huì)形成某種文字的材料，例如會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部決議等，也可能不會(huì)形成文字。

3．行政行為送達(dá)的對(duì)象是行政相對(duì)人。在行政法理論中，某個(gè)組織或個(gè)人之所以成為行政相對(duì)人，是因?yàn)槠錂?quán)利義務(wù)受到了來(lái)自行政主體的影響，這種影響將其置于行政法關(guān)系之中，因此便成了行政相對(duì)人。行政主體作出的行政決定和意向影響了行政相對(duì)人以外的個(gè)人或組織，這些個(gè)人或組織就成為利害關(guān)系人。利害關(guān)系人是否是行政行為送達(dá)的對(duì)象，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況分析：(1)該利害關(guān)系人參與了行政行為的作出過(guò)程，則該利害關(guān)系人對(duì)該行為具有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將處理結(jié)果告知該利害關(guān)系人，故利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)成為被送達(dá)人；（2）該利害關(guān)系人并未參加該行政行為的作出，該利害關(guān)系人與該具體行政行為并未形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則行政機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)將行政行為結(jié)果送達(dá)該利害關(guān)系人。

應(yīng)當(dāng)明確的是，法律另有明確規(guī)定的除外，例如《行政許可法》第36條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。該規(guī)定中的告知程序即為一種行政意向的送達(dá)程序。

（二）行政行為的送達(dá)是法定方式

在司法實(shí)務(wù)界，送達(dá)方式分為若干類型，這些類型劃分實(shí)質(zhì)上是對(duì)送達(dá)方式在理論上所作的概括。例如，直接送達(dá)、強(qiáng)制送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)、網(wǎng)上送達(dá)，等等。送達(dá)方式理論上的劃分在法律上都可以找到依據(jù)，從法理上講，行政行為送達(dá)必然是行政機(jī)關(guān)所作的行政法上的行為，作為一種法律行為，其必須符合法律規(guī)定的形式要件，行政行為送達(dá)形式的法定性理論依據(jù)亦在于此。

應(yīng)然與實(shí)然之間向來(lái)是有區(qū)別的，我們說(shuō)行政行為的送達(dá)是法定方式是從應(yīng)然的角度論述的，在實(shí)然上，行政行為的送達(dá)形式并不必然具有實(shí)體法上的依據(jù)。以我國(guó)為例，除了行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行為有嚴(yán)格的法律形式外，其他一些行政行為的送達(dá)并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，特別是對(duì)行政意向的送達(dá)，許多法律僅僅規(guī)定了“告知”二字，基本不具備可操作性。在送達(dá)方式?jīng)]有明確法律規(guī)定的情況下，如何審查行政主體的某一送達(dá)行為就是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，送達(dá)方式與行政行為是否生效有關(guān)。

（三）未送達(dá)的行政行為的效力

“行政行為的效力是行政行為的生命”⑦羅豪才、應(yīng)松年：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第236頁(yè)。，對(duì)行政行為生效的條件，在國(guó)家法律層面未作明確的規(guī)定，僅一些地方性法規(guī)對(duì)行政行為的生效條件做了規(guī)定。例如：《湖南省行政程序規(guī)定》第76條、《江蘇省行政程序規(guī)定》第62條、《山東省行政程序規(guī)定》第90條均規(guī)定：行政執(zhí)法決定自送達(dá)之日起生效。從這些地方性立法中可以看出，送達(dá)是行政行為生效的前提。

筆者認(rèn)為，上述結(jié)論過(guò)于“武斷”。對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政行為的效力主要包括拘束力、執(zhí)行力和不可爭(zhēng)力，對(duì)作出行政行為的行政主體而言，行政行為效力主要有存續(xù)力和執(zhí)行力⑧楊登峰：《對(duì)未送達(dá)行政行為作出撤銷判決還是確認(rèn)未生效-基于第38號(hào)指導(dǎo)案例及相關(guān)案例的思考》，載《政治與法律》2016年第3期。。

對(duì)行政相對(duì)人而言，拘束力和執(zhí)行力要求行政相對(duì)人必須遵從行政行為的內(nèi)容，那就必須使行政相對(duì)人知曉行政行為的內(nèi)容，否則，遵從就無(wú)從談起，因此拘束力和執(zhí)行力需要自送達(dá)之日起生效。不可爭(zhēng)力是指除無(wú)效行政行為外，在行政復(fù)議或訴訟期限屆滿后行政相對(duì)人不能再要求對(duì)行政決定予以變更或者撤銷⑨葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第217頁(yè)。。該效力只能在行政相對(duì)人放棄救濟(jì)權(quán)利或用盡救濟(jì)權(quán)利后發(fā)生。

行政行為對(duì)行政主體的效力發(fā)生時(shí)間主要有兩種觀點(diǎn)，即行為成立時(shí)和行為送達(dá)時(shí)。自行為成立時(shí)生效的理由在于：行政行為所認(rèn)定的事實(shí)、對(duì)事實(shí)的定性以及對(duì)事物的處理意見(jiàn)，都是認(rèn)識(shí)過(guò)程，與行政行為是否送達(dá)沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。而且行政程序?qū)π姓袨榫哂胁豢赡娴乃茉煨?，行政程序一旦終結(jié)，行政決定一經(jīng)形成，就應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定性。自送達(dá)時(shí)生效的理由在于：行政行為不送達(dá)就沒(méi)有公開(kāi)，沒(méi)有公開(kāi)就不能為外界知曉，因此即使賦予其存續(xù)力也沒(méi)有實(shí)際意義，對(duì)行政主體并沒(méi)有真正的約束價(jià)值。

綜上所述，筆者認(rèn)為，行政行為效力應(yīng)該是隨著時(shí)間和程序的進(jìn)行不斷釋放的，總體來(lái)講，對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的效力自行政行為成立時(shí)開(kāi)始發(fā)生，對(duì)私權(quán)利主體的效力主要自送達(dá)時(shí)開(kāi)始發(fā)生。這一結(jié)論對(duì)下文論述行政行為送達(dá)的時(shí)間限制提供了較為有利的支撐。

三、衡平論應(yīng)用：行政行為送達(dá)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

行政權(quán)的內(nèi)容是對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，需要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、迅速、及時(shí)作出決定，相比較司法程序而言，行政程序?qū)π实淖非竺黠@要高出很多。因此對(duì)行政行為送達(dá)的司法審查，應(yīng)在嚴(yán)格依照法律的基礎(chǔ)上，衡平行政效率要求和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)，綜合考量，來(lái)審查行政行為送達(dá)的效力。

（一）司法審查原則

除《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》等重要的行政法規(guī)外，絕大多數(shù)規(guī)范性法律文件都未規(guī)定明確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃瓦_(dá)程序，因此，確立行政行為司法審查的原則就很有必要。

1．法定程序原則。《行政訴訟法》第54條規(guī)定，行政行為“違反法定程序”的，法院可以判決撤銷或者部分撤銷。這里面“法”的外延應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定于法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件⑩曾娜：《行政程序的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014年版，162頁(yè)。。對(duì)于部分行政主體在自己制定的規(guī)范性文件中另行規(guī)定送達(dá)程序問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查該規(guī)范性文件與上位法文件是否沖突。選擇適用該規(guī)范性文件必須滿足以下兩個(gè)條件：（1）該文件經(jīng)過(guò)法定程序制定并對(duì)行政相對(duì)人公示；（2）該文件的立法精神與上位法并不相悖。特別需要指出的是對(duì)行政行為公告送達(dá)方式的審查，公告送達(dá)作為一種法律擬制送達(dá)，其在行政行為送達(dá)體系中充當(dāng)?shù)氖且环N補(bǔ)充性的角色。從法律規(guī)定來(lái)看，公告送達(dá)適用條件為“當(dāng)事人下落不明”或者“采取其他幾種方式不能送達(dá)”，但基于行政活動(dòng)的豐富多樣性，司法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持法定程序原則進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，應(yīng)嚴(yán)格審查行政機(jī)關(guān)是否窮盡其他送達(dá)方式，如果未窮盡其他送達(dá)方式，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定適用公告送達(dá)行為不適。例如在A公司訴B工商局行政處罰案中，B工商局因A公司未按期參加年檢而擬對(duì)其進(jìn)行吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰，便到A公司所在地送達(dá)聽(tīng)證告知書，A公司住所地僅有幾名臨時(shí)人員，以主管人員不在為理由，拒絕簽收法律文書，B工商局便在報(bào)紙公告聽(tīng)證告知書。最后，B工商局作出了吊銷A公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰。A公司提起行政訴訟，認(rèn)為該公司法定代表人在B工商局的登記材料中留有固定地址和電話號(hào)碼，B工商局在完全可以找到法定代表人的情況下未認(rèn)真尋找，而直接采取公告送達(dá)違法。一審法院以公告送達(dá)違法為由，判決撤銷B工商局的行政處罰，二審法院予以維持。

2．程序正當(dāng)原則。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面施行依法行政實(shí)施綱要》明確將“程序正當(dāng)”列為依法行政的六項(xiàng)要求之一，盡管從實(shí)證主義的法概念出發(fā)，該綱要無(wú)法稱之為“法”，但不能低估其“價(jià)值引導(dǎo)”作用。在司法實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了若干依程序正當(dāng)原則判決的案件，例如最高人民法院在某案的終審判決書中提到：“按照正當(dāng)程序，市計(jì)委亦應(yīng)在依法先行修正、廢止或者撤銷該文件，并對(duì)益民公司基于信賴該批準(zhǔn)行為的合法投入給予合理彌補(bǔ)”?“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”，載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2005年第8期。。程序正當(dāng)原則的法律依據(jù)，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第70條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷……（5）濫用職權(quán)；（6）明顯不當(dāng)……”，但是程序正當(dāng)原則的審查標(biāo)準(zhǔn)是什么，至今沒(méi)有明確的法律規(guī)定和理論通說(shuō)。筆者嘗試通過(guò)對(duì)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》三大重要行政行為領(lǐng)域立法進(jìn)行檢視，探尋程序正當(dāng)原則的主要內(nèi)容。1996年公布的《行政處罰法》是中國(guó)行政程序法法體系的一個(gè)劃時(shí)代里程碑，其引入了“最低正當(dāng)程序保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”，主要包括：表明執(zhí)法身份、說(shuō)明理由、聽(tīng)取當(dāng)事人辯解、告訴救濟(jì)的途徑和期限?>余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第296頁(yè)。。其中，該法對(duì)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰，規(guī)定了聽(tīng)證程序。2004年施行《行政許可法》是既《行政處罰法》之后又一部重要的“控權(quán)法”，其在正當(dāng)程序方面主要有以下幾方面的發(fā)展：增加了依職權(quán)聽(tīng)證事項(xiàng)、行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系到他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知第三人,在有限資源開(kāi)發(fā)、公共資源配置、特定行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面引入公平競(jìng)爭(zhēng)方式。2011年制定的《行政強(qiáng)制法》是加強(qiáng)行政法治建設(shè)、規(guī)范行政行為的“立法三部曲”的最后一部?楊維漢等：《聚焦行政強(qiáng)制法六大亮點(diǎn)》，載《政府法制》2009年第28期。。該法在程序規(guī)定上的亮點(diǎn)主要有：在強(qiáng)制執(zhí)行程序中規(guī)定了催告、聽(tīng)取意見(jiàn)、作出決定和執(zhí)行等步驟；推行協(xié)商式執(zhí)法方式，禁止野蠻執(zhí)法。通過(guò)對(duì)以上三部法律的總結(jié)，筆者提出正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)包涵以下主要內(nèi)容：（1）程序正當(dāng)（2）聽(tīng)取意見(jiàn)和說(shuō)明理由（3）告知聽(tīng)證權(quán)利（4）告知救濟(jì)途徑。從行政行為送達(dá)角度來(lái)講，如果送達(dá)行為侵犯了以上權(quán)利，則違反程序正當(dāng)原則。

（二）送達(dá)方式的審查

從實(shí)踐中看，不規(guī)范的送達(dá)行為是原告起訴理由的“?？汀?，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合規(guī)范、目的與送達(dá)內(nèi)容，建立一套體系化的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)此進(jìn)行審查。

1．對(duì)要式送達(dá)行為的審查。在行政法理論中，行政行為因是否必須采取法定形式才能生效而區(qū)分為要式行政行為和非要式行政行為?姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社高等教育出版社2011年版，第198頁(yè)。。以此推論，行政行為的送達(dá)也可以分為要式送達(dá)和非要式送達(dá)。要式送達(dá)要求行政主體的送達(dá)行為必須依合法的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他合法的規(guī)范性文件的規(guī)定形式進(jìn)行。對(duì)此類行政行為送達(dá)的審查“簡(jiǎn)單粗暴”，只要違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其他合法的規(guī)范性文件的規(guī)定，就可以視為行政行為沒(méi)有被送達(dá)，屬于程序違法。

2．對(duì)非要式送達(dá)的審查。非要式送達(dá)指法律沒(méi)有對(duì)行政主體的送達(dá)行為作出嚴(yán)格的形式上的規(guī)定，行政主體只要自己認(rèn)為能夠送達(dá)相對(duì)人即可。根據(jù)送達(dá)內(nèi)容的不同性質(zhì)，非要式送達(dá)又可以分為強(qiáng)制性送達(dá)和說(shuō)服性送達(dá)。

（1）按照程序正當(dāng)原則審查強(qiáng)制性送達(dá)。強(qiáng)制性送達(dá)中，行政相對(duì)人對(duì)送達(dá)行為的承受沒(méi)有選擇的余地，例如告知參與聽(tīng)證、參與裁決等通知，即使沒(méi)有相應(yīng)的送達(dá)規(guī)范，但從保障行政相對(duì)人權(quán)益角度出發(fā)，司法審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依照程序正當(dāng)原則進(jìn)行審查。

（2）依送達(dá)結(jié)果審查說(shuō)服性送達(dá)。說(shuō)服性送達(dá)是一種告知、說(shuō)明性質(zhì)，它僅僅是行政主體的一種意向，其目的是讓行政相對(duì)人知曉。對(duì)說(shuō)服性送達(dá)行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是在實(shí)際送達(dá)的前提下，靈活選擇送達(dá)方式，例如電子送達(dá)、委托送達(dá)等。

3．依民事送達(dá)規(guī)定審查行政文書的送達(dá)。依據(jù)行政行為送達(dá)所承載的實(shí)體內(nèi)容來(lái)分，可分為行政文書的送達(dá)與行政政策的送達(dá)。如果行政送達(dá)的載體為行政文書，其送達(dá)的形式、特點(diǎn)與民事訴訟的送達(dá)有極大的相似之處，對(duì)此類送達(dá)行為的審查可以參考民事送達(dá)方式。根據(jù)其文書對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響程度，來(lái)考慮是否嚴(yán)格按照“直接送達(dá)-留置送達(dá)-公告送達(dá)”的順序來(lái)審查。

（三）依照是否形成“不當(dāng)信賴?yán)妗睂彶槌谒瓦_(dá)

對(duì)超期限送達(dá)的行政行為效力的司法審查，首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件認(rèn)定送達(dá)超過(guò)法定期限，屬于程序違法或者存在程序瑕疵。繼而審查該行政行為的超期限送達(dá)是否使行政相對(duì)人產(chǎn)生了“不當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妗薄?/p>

信賴?yán)媸侵感姓鄬?duì)人因?yàn)橄嘈偶却娴男姓刃蚨才牌渖罨蛱幹闷湄?cái)產(chǎn)，不能因?yàn)楹髞?lái)的行政行為的變動(dòng)而使其遭受不能預(yù)見(jiàn)的損害。行政法規(guī)定送達(dá)期限的目的一方面是為了追求行政效率，另一方面是為了維護(hù)法律秩序的安定狀態(tài)。如果行政關(guān)系的雙方因?yàn)槌谒瓦_(dá)而形成了一種“不當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妗保瑒t違背了設(shè)定送達(dá)期限的立法目的，應(yīng)認(rèn)定行政行為違反法定程序，予以撤銷。反之，若對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生影響，則人民法院確認(rèn)行政行為輕微違法，但不需撤銷該行政行為。

綜上，本文的初步結(jié)論是：

1．行政行為送達(dá)是否違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的法定程序?qū)彶?；在沒(méi)有法定程序情形時(shí)，可以引入“正當(dāng)程序原則”，即送達(dá)行為不正當(dāng)、侵犯了相對(duì)人說(shuō)明理由、聽(tīng)證權(quán)及未告知相對(duì)人救濟(jì)途徑的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定程序違法。

2．因超期限送達(dá)給行政相對(duì)人形成不當(dāng)信賴?yán)娴模瑧?yīng)當(dāng)認(rèn)定程序違法，予以撤銷該行政行為。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生影響，人民法院確認(rèn)行政行為輕微違法，但不需撤銷該行政行為。

（作者單位：煙臺(tái)市芝罘區(qū)人民法院 山東法官培訓(xùn)學(xué)院）

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