海洋環(huán)境治理中的利益邏輯與解決機(jī)制

全永波 尹李梅 王天鴿

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 浙江 舟山 316021）

海洋環(huán)境治理中的利益邏輯與解決機(jī)制

全永波 尹李梅 王天鴿

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 浙江 舟山 316021）

海洋環(huán)境治理因其特有的海洋元素有別于海洋環(huán)境管理、陸域環(huán)境治理，同時多元主體治理邏輯下的政府、企業(yè)、社會組織、公眾以及鄰近國家間存在復(fù)雜的利益訴求和利益沖突。整體性治理理論提出環(huán)境治理以整合與協(xié)調(diào)為理念導(dǎo)向，通過立法等手段 形成共同主體的利益訴求和利益規(guī)則，并通過建立溝通合作機(jī)制，化解不同層級政府、橫向行政區(qū)、跨國界和跨組織的治理沖突。海洋環(huán)境治理在實踐層面可以通過強(qiáng)化國家綜合海洋管理機(jī)構(gòu)職權(quán)、建立“區(qū)域?！敝贫取⑿纬苫谏鷳B(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)框架、海洋治理權(quán)限全面基層化等措施落實和推進(jìn)。

海洋治理；整體性治理；利益沖突；整合

人口增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的增加，陸域資源已不堪重負(fù)，糧食短缺、資源不足等一系列問題凸顯，人類迫切需要尋求發(fā)展資源困境的出口。20世紀(jì)以來，隨著海洋開發(fā)和利用水平的逐漸提升，海洋環(huán)境所存在的問題也日益突出，如何在實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，有效地保護(hù)海洋環(huán)境已成為海洋環(huán)境治理中亟待解決的課題。[1]海洋環(huán)境治理具有海洋的特殊性、公共治理的主體多元性，必然存在利益的沖突。分析相應(yīng)的利益邏輯、形成解決機(jī)制是完善海洋環(huán)境治理體系的重要路徑。

一、海洋環(huán)境治理理論的提出

基于治理理念的海洋環(huán)境保護(hù)一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點，我國在2016年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時，雖仍沿用“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”的規(guī)定，但吸納了多元主體參與環(huán)境治理的立法理念，提出了“一切單位和個人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)”。海洋環(huán)境治理的核心是“治理”，而治理是為激發(fā)社會主體參與社會治理，提倡國家與社會對公共事務(wù)的合作共治 。海洋環(huán)境治理是基于海洋環(huán)境所涉及的行為者關(guān)系，需要各相關(guān)主體進(jìn)行合作互動。在海洋環(huán)境治理關(guān)系中，政府、企業(yè)、公眾個人構(gòu)成復(fù)雜的關(guān)系，他們彼此相互制約，相互影響，其交互作用的結(jié)果是形成一個政策網(wǎng)絡(luò)。[1]“海洋治理”比較于“海洋管理”，在主體、工作方法和權(quán)力運行向度上有所區(qū)別。

第一，從主體上來看，“海洋管理”一般認(rèn)為其所指的管理海洋的“公共權(quán)力中心”大都以政府及其行政管理部門或其他具有國家公權(quán)力的主體為主。而“海洋治理”一詞所代表的“公共權(quán)力中心”則出現(xiàn)了多元化趨勢，包括除政府外的各種機(jī)構(gòu)、公眾等，海洋治理的權(quán)力中心不再是政府，政府與其他權(quán)力主體之間逐漸形成了多元合作、互動互通的新型關(guān)系。

第二，從工作方法上來看，“海洋管理”一般指在社會中占統(tǒng)治地位的主體，通過國家法律的方式在政府權(quán)力所及領(lǐng)域內(nèi)開展的行政管制工作，其工作方法都帶有明顯“管”的意思和強(qiáng)制性。而“海洋治理”由政府、企業(yè)等構(gòu)成的多元治理主體通過法律和各種非國家強(qiáng)制性契約，具有明顯的民主協(xié)商性特征。這是中國特色社會主義走向現(xiàn)代、成熟發(fā)展的表現(xiàn)。

第三，從權(quán)力運行向度上來看，“海洋管理”一般所指的權(quán)力運行向度是一元的，即是“自上而下”的，由海洋管理的主體發(fā)號施令，下屬機(jī)構(gòu)和個人根據(jù)指示行事。而“海洋治理”的權(quán)力運行是多向度的，即在更為寬廣的海洋公共領(lǐng)域中既可自上而下、又可自下而上或是平行等多向度開展的海洋治理工作。這意味著在新的歷史條件下，海洋治理已成為推動海洋發(fā)展的新核心理念。

另外，海洋因其特有的生態(tài)系統(tǒng)、海水的流動性、跨行政區(qū)域性和跨國性，使得“海洋治理”與“陸域治理”有明顯區(qū)別。“海洋治理”與“陸域治理”的區(qū)別主要由“海洋”和“陸域”這兩個主體各自不同的特征所決定。海洋的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，海洋水體的流動性及其帶來的關(guān)聯(lián)性，海洋不同于陸地，我們一般認(rèn)為陸地是連續(xù)固定可分割的，而海洋由于其水體的流動性導(dǎo)致一旦某處的海洋資源或環(huán)境經(jīng)開發(fā)后遭到破壞，不僅會影響本海域后續(xù)的開發(fā)利用，更會危害其他臨近海域的生態(tài)環(huán)境。

第二，海洋空間的三維立體性導(dǎo)致海洋空間復(fù)合程度極高，由于海洋擁有遠(yuǎn)超陸地的深度，因此在海洋的不同深度分布著不同的資源，海洋的每一部分都擁有其特有的價值與功能，導(dǎo)致了在開發(fā)海洋過程中必然出現(xiàn)多行業(yè)并存的“立體開發(fā)”，當(dāng)這種開發(fā)模式得不到有效協(xié)調(diào)控制時，會引發(fā)多行業(yè)對同一海洋資源的爭相開發(fā)，這種無序開發(fā)的狀態(tài)會使海洋環(huán)境受到“立體式”負(fù)面影響。

第三，海洋在空間上難以準(zhǔn)確劃定治理邊界，造成海洋環(huán)境及資源的公共產(chǎn)品性特征突出。所有人都可能可以獲取海洋所帶來的利益而不用承擔(dān)成本。同時海洋治理還存在跨主體、跨地區(qū)、跨行業(yè)等現(xiàn)象，并涉及多種邏輯要素影響，因此難以將海洋治理責(zé)任很好地分?jǐn)偨o所有成員，最終都會由政府承擔(dān)。

二、海洋環(huán)境治理中的內(nèi)部要素與邏輯關(guān)系

海洋環(huán)境治理主要面向一定的具有相對獨立的生態(tài)環(huán)境海區(qū)的治理，如我國近海的東海、南海區(qū)的海洋環(huán)境治理。但這些海區(qū)所鄰接的屬于不同層級的國內(nèi)政府以及沿海的其他國家，因此環(huán)境治理需要有一個整體性思考，去應(yīng)對基于生態(tài)系統(tǒng)的獨立的“區(qū)域海”。

（一）基于整體性理論的海洋環(huán)境治理要素關(guān)系

本文所討論的海洋環(huán)境治理理論主要以“整體性治理理論”為主，通過將原本碎片化的邏輯要素進(jìn)行整合后形成整體性的邏輯關(guān)系。所謂整體性治理就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[2]整體性治理理論的核心觀點和核心思想是整合與協(xié)調(diào)。海洋環(huán)境治理中存在的邏輯要素主要包括：政府、企業(yè)、社會組織、公眾，從圖1可以看出要素間存在多層次交織的關(guān)系，每一方都是不可或缺的。政府雖然已經(jīng)不是唯一的權(quán)力中心，但實際仍起到運行的指揮者和協(xié)調(diào)者的角色，他們出臺海洋環(huán)境治理的政策、撥付經(jīng)費、動員企業(yè)和社會組織參加環(huán)境保護(hù)，并對這種合作體系進(jìn)行監(jiān)督，作為服務(wù)于公眾。這種整體性治理的框架模式符合當(dāng)前中國的現(xiàn)實，比較有效地納入了多元參與要素，形成了初步的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

圖1 我國“海洋整體性治理”中內(nèi)部邏輯要素間關(guān)系

（二）政府在要素關(guān)系中所處地位

我國海洋環(huán)境治理中，政府作為一個公共權(quán)力主體和國家意志的執(zhí)行者通常承擔(dān)著集合體的重要職能，起到總體規(guī)劃、組織、支持及協(xié)調(diào)的作用。而在具體運行操作上“政府”可被分解為縱向和橫向兩方面?？v向功能通常表現(xiàn)為從中央到地方 自上而下的治理政策的制訂、方法的實施。橫向功能通常表現(xiàn)為在政府各具體職能部門間為達(dá)成同一治理目標(biāo)而進(jìn)行的合作管理活動，例如分工承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)工作的除漁業(yè)、水產(chǎn)等行政主管部門外，還有政府海事、港航以及軍隊環(huán)境保護(hù)部門等，各部門都具有自成體系的管理系統(tǒng)。

（三）企業(yè)在要素關(guān)系中所處地位

在我國海洋環(huán)境治理中，企業(yè)是破壞海洋環(huán)境的主要主體，但保護(hù)海洋環(huán)境的重要力量也有企業(yè)。相對于政府的公共性而言，企業(yè)具有營利性特征，企業(yè)在生產(chǎn)過程中可能需要排放一定數(shù)量的污染物。雖然可以采取一定技術(shù)手段降低污染物排放水平，但企業(yè)往往會為了節(jié)約減排的運行成本而選擇利益的最大化，進(jìn)而影響其他社會主體和公眾的環(huán)境保護(hù)動能。同時企業(yè)也對海洋環(huán)境治理提供積極的正面行動，如上交利潤、提供援助資金給社會，自行減少污染物排放，對于解決或減輕海洋環(huán)境問題起到重要作用。[3]由于企業(yè)對海洋環(huán)境所具有的雙重影響，因而決定了企業(yè)在海洋環(huán)境治理中的特殊地位。若海洋環(huán)境治理中缺少企業(yè)的參與，將不可能真正取得成效。

（四）社會組織在要素關(guān)系中所處地位

在我國海洋環(huán)境治理中，民間海洋環(huán)保組織是社會組織中的一類，本文所指的“社會組織”主要討論民間海洋環(huán)保組織。該類組織主要起到協(xié)調(diào)作用，其對海洋環(huán)境治理的影響程度遠(yuǎn)超作為個體的公民。在海洋環(huán)境治理中，民間海洋環(huán)保組織在成立時就抱有公益性的目的，這與企業(yè)的營利性不同，因此這些組織天生具有積極性和參與性，它們通過彼此溝通、相互激勵、競爭和協(xié)作，有助于讓公共環(huán)境治理進(jìn)一步規(guī)范化。

社會組織的組成人員也具有多元性。海洋環(huán)境治理的社會組織成員構(gòu)成中大多為德高望重的老漁民、熱心公益的社會賢達(dá)、退休的老干部等，他們既具有“草根性”，能深入民間宣傳海洋環(huán)境的重要性，又可以及時組織企業(yè)、公眾將相應(yīng)的訴求反饋給社會、政府，逐漸將大多數(shù)公眾的消極觀望情緒轉(zhuǎn)化為積極行動，因此，這些民間社會組織有時可起到關(guān)鍵的聯(lián)通紐帶作用。

（五）公眾在要素關(guān)系中所處地位

在我國海洋環(huán)境治理中，公眾指的是具有共同利益基礎(chǔ)、共同愛好或社會關(guān)注點相同的社會大眾。他們往往具有某種共同的價值取向和思想意識基礎(chǔ)，本文所指的“公眾”代表了利益群體的多數(shù)人，包括：婦女、兒童、青年、當(dāng)?shù)鼐用竦取?/p>

海洋環(huán)境治理是制定和執(zhí)行公共決策的過程，而公共決策的本質(zhì)是對社會共同利益的權(quán)威性分配。因此在治理過程中公眾這個角色參與的內(nèi)容不僅包括海洋環(huán)境的保護(hù)、海洋污染治理決策的制定和執(zhí)行，還包括對海洋環(huán)境治理工作的監(jiān)督等，使公眾與政府等其他要素形成職能互補(bǔ)，有利于實現(xiàn)公共利益最大化。公民利益群體中成員間可以平等交流信息，決策、執(zhí)行透明化，形成多元化的利益格局和制約關(guān)系。這將更加有利于符合社會公共利益要求的政策輸出，從而保證整個社會利益分配的總體平衡，促進(jìn)海洋環(huán)境治理決策的實施。

三、海洋環(huán)境治理中的利益沖突

（一）整體治理中行政區(qū)劃導(dǎo)致區(qū)域間利益沖突

就海洋環(huán)境而言，由于水體的流動性、海洋環(huán)境要素之間的關(guān)聯(lián)性，海洋污染涉及的許多問題需要多個部門、多層級政府、多元主體之間的互動和解決。其中涉及的政府管理就存在上下層級政府之間的管理沖突、平行行政管轄區(qū)域之間的利益沖突等。

通常說來，中央政府與地方政府在多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，基本仍以經(jīng)濟(jì)總量作為導(dǎo)向來評價地方業(yè)績。雖然近年來逐漸提出生態(tài)文明作為國家發(fā)展的重要指標(biāo)，但由于生態(tài)環(huán)境的不可量化性質(zhì)，以及環(huán)境的多元因素的影響，使政府和企業(yè)的積極性不高。而海洋本身作為公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的公共性，使所有人都可以獲取海洋所帶來的利益而不用承擔(dān)成本，這種性質(zhì)促使每個成員都可以通過“搭便車”坐享其成，在嚴(yán)格堅持經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人及其行為的假定條件下，如奧爾森認(rèn)為的“除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少，或除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[4]海洋環(huán)境問題因海洋的非封閉性，存在陸地與海洋、海區(qū)與海區(qū)、國家與國家之間在環(huán)境問題上的復(fù)雜交織，污染從來不是單純地在一個行政區(qū)域內(nèi)或國家管轄海域內(nèi)靜靜地存在，因此，當(dāng)大規(guī)模海洋污染發(fā)生時，獨立治理的成本極高，所以作為理性的地方政府很難會采取行動來首先治理環(huán)境以實現(xiàn)他們公共的或集體的利益。

（二）整體治理中各要素間經(jīng)濟(jì)利益的沖突

海洋環(huán)境整體治理遵循一般集體行動的邏輯，但在經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型時期，建立在資源分配不公和社會多領(lǐng)域競爭基礎(chǔ)上的海洋環(huán)境治理，也必然帶來海洋環(huán)境的利益多元化，那是因為基于經(jīng)濟(jì)利益的沖突在所難免。

整體性治理涉及的主體主要是政府、社會組織和公眾，對海洋而言則還包括國家。在整體性治理的框架中，海洋之間的流通性將國家也卷入其中，如東海的海洋污染問題必然同時影響到中國、日本、韓國。發(fā)生在2011年的日本福島核電站泄露事件，核污染物隨著日本寒流向西南方向流動，部分影響到中國，向東北流動則對美國、俄羅斯有影響。但整體性治理的整合與協(xié)調(diào)需要一個強(qiáng)政府引導(dǎo)污染治理，國家間無法做到強(qiáng)力整合。因此，本文中的各要素沖突更多為國內(nèi)的要素間沖突。其中企業(yè)與政府間的沖突、政府之間的沖突、企業(yè)與公眾間的沖突、政府與公眾的沖突是主要的問題。

企業(yè)是營利性組織，追求利潤最大化是企業(yè)的設(shè)立目的。企業(yè)常常會為經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動而損害環(huán)境，如向海洋排放諸如陸源污染物、海洋傾廢、海洋工程建設(shè)中破壞生態(tài)、養(yǎng)殖水域富營養(yǎng)化等，而如果企業(yè)采用大幅投入凈化排放物入?？赡艽蠓黾娱_支。當(dāng)前，企業(yè)的社會責(zé)任不足、違法的懲罰不到位致使企業(yè)鋌而走險而代價極低。政府作為在海洋環(huán)境治理中的監(jiān)督、管理角色，既需要企業(yè)繁榮發(fā)展，提供勞動力就業(yè)、獲得稅收，又要監(jiān)管企業(yè)合作、合理運行。但如果政府不監(jiān)管或少監(jiān)管，則企業(yè)污染擴(kuò)大使公眾利益受損。而政府對企業(yè)的排污行為懲罰越厲害，企業(yè)運行成本上升， 社會就業(yè)不足可能影響稅收。這種政府和企業(yè)的管理博弈都圍繞著利益展開。而現(xiàn)實中往往呈現(xiàn)的你情我愿的治理景象多以這樣的方式出現(xiàn)。

第一，隱瞞污染事實。企業(yè)往往會估計環(huán)境管理者可能采取的行動，并相應(yīng)采用各種方法和手段與政府進(jìn)行博弈。政府許多時候基于多種原因考慮，既不想企業(yè)排放污染物，也不想制約企業(yè)發(fā)展，尤其地方政府工作的有效開展同樣來源于企業(yè)的發(fā)展。因此，類似于隱瞞污染事實這些方法和手段，從總體和表面上看，盡管是大家都可以推測出的，但因“查實和舉證的困難”，往往會形成“皆大歡喜”的結(jié)局。

第二，拖延治污時間。許多企業(yè)面對環(huán)境的污染和受害者的投訴，為了盡可能減少治理環(huán)境污染的投入，它們通常是找出種種理由或借口與公眾和環(huán)境部門進(jìn)行周旋，從而順利地將本應(yīng)屬于企業(yè)支付的環(huán)境成本轉(zhuǎn)移出去。另外，企業(yè)還想方設(shè)法地與受害者進(jìn)行談判，在拖延過程中“技術(shù)性”地實現(xiàn)了其經(jīng)營由“不合法”到“合法化”的轉(zhuǎn)化。

（三）公眾與其他要素的利益沖突

在環(huán)境污染面前，公眾歷來都是受害者。然而，因為社會公眾擁有了比以往更多的知識和信息，而成為了能夠影響國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活等各個領(lǐng)域的巨大的社會力量，所以在維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益上，公眾理應(yīng)更加有所作為。海洋環(huán)境治理中，公眾往往是不特定的，如以海洋產(chǎn)品的流動性使得任何消費者都可能成為海洋污染的受害者。然而，公眾在許多時候往往也成為破壞海洋環(huán)境的制造者，他們使環(huán)境問題的社會結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，同時也為環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變提出了新的問題。

海洋環(huán)境污染的公眾群體從來不是固定的，因海洋的流動性、跨區(qū)域性、跨海陸性特征，公眾的范圍應(yīng)是跨行政區(qū)、跨國界的，因此海洋環(huán)境治理理應(yīng)也是以區(qū)域海洋為基礎(chǔ)的整體性參與，包括國家和區(qū)域國際組織的參與。

四、基于整體性理論的海洋環(huán)境治理對策

（一）要素間形成共同利益訴求

在整體治理理論背景下，若將海洋環(huán)境治理看做一個整體，那對一個整體進(jìn)行一般性的或理論性系統(tǒng)研究的邏輯起點是它們的“目的”。無論是其中任何一個要素，實際上所有側(cè)重于經(jīng)濟(jì)的組織大都以增進(jìn)成員的利益作為目的，而海洋環(huán)境治理的目的也是如此，因此海洋環(huán)境治理的有效性取決于各要素治理目標(biāo)的一致性，即各要素間是否形成共同的利益訴求。

對現(xiàn)代政府而言，公共利益是公共政策的必然價值取向，但隨著多元利益格局的形成，在公共政策制定過程中更多的體現(xiàn)為多元利益主體之間的博弈，在博弈中政府和利益集團(tuán)的利益可能取代公共利益。因此，要分析政府公共政策所面對的利益訴求，進(jìn)而建立和完善利益的約束機(jī)制、表達(dá)機(jī)制和均衡機(jī)制，以規(guī)范各種利益訴求，形成平衡的利益格局。提供公共平等的公共服務(wù)是政府的重要職能之一，需強(qiáng)調(diào)以合作為基礎(chǔ)的社會參與。針對海洋環(huán)境治理的外部性，政府應(yīng)促使企業(yè)實現(xiàn)環(huán)境行為外部性的內(nèi)部化，提高環(huán)境治理的效率。一方面，應(yīng)明確海洋環(huán)境治理是一個動態(tài)的持續(xù)發(fā)展的過程，形成企業(yè)參與環(huán)境治理的激勵機(jī)制，提高企業(yè)參與海洋環(huán)境治理的積極性；另一方面，要轉(zhuǎn)變管理者角色為服務(wù)者角色，通過多種政策手段，促使其承擔(dān)社會責(zé)任，關(guān)注自然資源、生態(tài)環(huán)境和環(huán)境倫理，支持引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會或企業(yè)聯(lián)盟的自覺環(huán)境治理行為。

而企業(yè)的目標(biāo)為以最小的代價取得最大的經(jīng)濟(jì)利益，因此較少考慮環(huán)境治理的公共效益與集體理性的沖突 。雖然投入資源進(jìn)行海洋環(huán)境治理將帶來更高的社會收益，但基于自身利益最大化考慮，選擇“搭便車”將成為最優(yōu)策略，這即是海洋環(huán)境治理中企業(yè)參與的囚徒困境。行政管制由于缺乏靈活性和激勵性，導(dǎo)致企業(yè)缺乏改進(jìn)自身環(huán)境行為的主動性而逐漸被摒棄。經(jīng)濟(jì)工具在一定程度上克服了強(qiáng)制性手段的局限，但由于政府難以明確企業(yè)的邊際成本或邊際收益，也不可能擁有能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)的全部相關(guān)信息，而且激勵的成本較高，因此執(zhí)行效率較低。環(huán)境自覺行動在廣泛的社會參與基礎(chǔ)上，重視企業(yè)環(huán)境行為的主動性和自覺性，引導(dǎo)企業(yè)從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略出發(fā)改變自身的環(huán)境行為模式，讓企業(yè)認(rèn)識到主動從自身出發(fā)保護(hù)海洋環(huán)境是有利于企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的，這將有助于實現(xiàn)個體理性與集體理性的統(tǒng)一。

對于社會組織和公眾而言，這兩者的目的可認(rèn)為是為了整個社會更好的發(fā)展，保護(hù)海洋環(huán)境從而帶來良好的居住環(huán)境，避免冰山融化導(dǎo)致的海平面上升等問題危害人類生存。

因此，我們認(rèn)為海洋環(huán)境治理中各要素間共同的利益訴求是維護(hù)海洋環(huán)境以維持人類可持續(xù)發(fā)展。由此可見，在未來的發(fā)展規(guī)劃中，無論政府、企業(yè)、社會組織或公眾，在面臨現(xiàn)時利益與海洋長遠(yuǎn)利益的權(quán)衡時，都應(yīng)以長遠(yuǎn)利益作為目的，提高社會責(zé)任感，規(guī)范約束自己的行為。

（二）要素間形成規(guī)范的利益規(guī)則

利益規(guī)則的確定一般以立法的方式完成，完善相應(yīng)海洋環(huán)境方面的法律體系及其具體規(guī)范成為主要的行動原則。雖然我國已形成較完備的海洋環(huán)境管理法律體系，相繼頒布了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，但現(xiàn)行的法律法規(guī)還存在許多不足與缺陷?，F(xiàn)有法律文件中對中央及地方政府職責(zé)，跨區(qū)域、跨部門等涉及利益主體間的沖突解決、協(xié)調(diào)機(jī)制的適用、責(zé)任追究機(jī)制以及陸域與海域環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等方面雖有規(guī)定，但還不十分明晰，可操作性欠缺，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》（2016）第九條規(guī)定“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決?？绮块T的重大海洋環(huán)境保護(hù)工作，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)未能解決的，由國務(wù)院作出決定。”但針對跨部門非重大海洋環(huán)境保護(hù)工作出現(xiàn)沖突，并沒有相應(yīng)的規(guī)定，具體可操作的規(guī)程沒有明確，跨國家間的海洋環(huán)境治理問題沒有規(guī)定。因此，針對現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷，完善海洋區(qū)域環(huán)境管理法律制度顯得十分必要。[5]

海洋環(huán)境治理同時也是基于多元主體自覺參與海洋治理的過程，因此在利益規(guī)則的確定上除了自上而下的立法與政策關(guān)注外，來自其他主體間的對于海洋環(huán)境的自覺承諾機(jī)制也是集體行動一致化的重要路徑。如政府對海洋環(huán)境治理的規(guī)劃、企業(yè)對承擔(dān)環(huán)境責(zé)任和海洋環(huán)境治理的投入等。常見的環(huán)境治理行動包括政府主導(dǎo)下的企業(yè)環(huán)境治理承諾、行業(yè)組織環(huán)境理解備忘錄，以及制定海洋區(qū)域環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)。[6]

（三）建立政府與其他要素間的溝通合作機(jī)制

基于利益的沖突，海洋環(huán)境治理的多元主體之間存在一定的合作困難。多年來，政府往往對企業(yè)、環(huán)保社會組織和公眾心存疑慮，既強(qiáng)調(diào)發(fā)展壯大又擔(dān)心失控，因此有較多的保留和防范。但從另一個角度看，因政府管理需要，消除對企業(yè)和海洋環(huán)境保護(hù)組織的“原罪心態(tài)”，這是在管理者和權(quán)力部門中應(yīng)具有的潛在意識，在生態(tài)文明建設(shè)中政府不可能主管一切，尋找并形成一定合作伙伴是環(huán)境治理的關(guān)鍵。因此，設(shè)立高層次的海洋區(qū)域間綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建多元要素間的溝通機(jī)制十分重要。

海洋環(huán)境治理具有跨區(qū)域性，在整體性治理的理念下，如何將區(qū)域性與整體性有效結(jié)合是個必須要解決的問題。傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式都無法解決跨邊界問題，整體性治理理念要求在強(qiáng)行政模式下構(gòu)建統(tǒng)一的制度，用立法的方式確定區(qū)域性海洋環(huán)境治理的利益框架，整合從全國到地方的層級環(huán)境管理障礙。這種治理模式主要體現(xiàn)以下四個方面的整體效應(yīng)：其一，國家層面在條件成熟時應(yīng)建立綜合性的國家海洋行政管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使包括海洋環(huán)境在內(nèi)的海洋管理職責(zé)，協(xié)調(diào)海洋管理行為。其二，在跨行政區(qū)域?qū)用娼ⅰ皡^(qū)域?！敝贫?，建立海洋治理的區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，如強(qiáng)化國家海洋局東海分局職能，統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)東海區(qū)海洋環(huán)境治理進(jìn)程，打破區(qū)域海相關(guān)的行政區(qū)域?qū)τ诤Ｑ蟓h(huán)境的自我利益化傾向。其三，形成基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)框架?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境治理是當(dāng)前海洋治理的趨勢，以適應(yīng)海洋作為特殊治理對象的生態(tài)系統(tǒng)特點，建立以政府為引導(dǎo)、其他社會組織、公眾、企業(yè)以及過境船舶等參與的海洋環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)體系。其四，海洋治理權(quán)限全面基層化。基層縣區(qū)更容易將社會組織、公眾作為治理單元融入海洋環(huán)境保護(hù)中，因此，地方上應(yīng)將海洋環(huán)境的主要職責(zé)下放到縣區(qū)一級的管理部門，協(xié)同相應(yīng)的企業(yè)、社會組織達(dá)到對海洋環(huán)境的“共治”，上級部門主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)和政策制定。

[1]王琪,何廣順.海洋環(huán)境治理的政策選擇[J].海洋通報,2004(3):73-80.

[2]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008(10):52-58.

[3]王琪等.公共治理視野下海洋環(huán)境管理研究[M].北京:人民出版社，2015:133.

[4]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:格致出版社,2011:2.

[5]呂建華,高娜.整體性治理對我國海洋環(huán)境管理體制改革的啟示[J].中國行政管理,2012(5):19-22.

[6]滕敏敏,韓傳峰.區(qū)域環(huán)境治理的企業(yè)參與機(jī)制研究[J].上海管理科學(xué),2014(2):6-8.

Interest Logic and Solution Mechanism in the Marine Environmental Governance

QUAN Yongbo YIN Limei WANG Tiange
(School of Economy and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316021, China)

Marine environmental governance is different from the marine environmental management and land environmental governance because of its unique marine elements. There exist both the complex interest demand and the interest conflicts between the government under the logic of multiple subjects’ governance and the enterprises, the social organizations, the public and the neighboring countries. Holistic governance theory suggests that the environmental governance should take both the integration and coordination as the ideal orientation. The common subjects’ interest demand and interest rules are to be formed by means of legislation and other means. And the governance conflicts are to be defused through the establishment of cooperative mechanism for the governments at different levels, the cross-administrative regions, the cross-borders and the cross-organizations. Marine environmental governance, at the practical level, can be workable and carried forward not only by strengthening the function and power of comprehensive national maritime administration, but also by setting up the system of “regional sea” to form the regional-sea network framework on the basis of ecosystem and comprehensive grass-roots level.

marine governance; holistic governance; interest conflict; integration

X321

A

1008-8318（2017）01-0001-06

2017-01-02

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的行動邏輯與制度化研究”（編號：16YJA810002）階段性成果。

全永波（1971-），男，浙江舟山人，教授，研究方向：海洋法、海洋公共管理。