重大自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)路徑

胡尹慧

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶401331）

重大自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)路徑

胡尹慧

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶401331）

將成本分擔(dān)機(jī)制引入防災(zāi)減災(zāi)工作的目的，一方面是為了控制防災(zāi)減災(zāi)總成本，降低災(zāi)害可能造成的損失；另一方面是為了加強(qiáng)各個(gè)社會主體在防災(zāi)減災(zāi)工作中的合作關(guān)系，提高災(zāi)害應(yīng)對的有效性。防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制不僅要解決由誰來負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)投入的問題，還要解決以何種方式、以多大比例來分擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)成本尤其是災(zāi)前的成本投入。這將有助于把防災(zāi)減災(zāi)工作由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，最大限度地提高災(zāi)害應(yīng)對的效率和效益。

防災(zāi)減災(zāi)；成本分擔(dān)；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，人口與資源環(huán)境的矛盾越來越突出，加上受全球氣候環(huán)境變化的影響，各種自然災(zāi)害，包括地震、洪澇、臺風(fēng)、干旱、冰雪災(zāi)害等開始頻繁襲擊我國大部分地區(qū)。自然災(zāi)害的頻發(fā)既是對人們生存發(fā)展能力的挑戰(zhàn)，也是對政府減災(zāi)工作的嚴(yán)峻考驗(yàn)。將成本分擔(dān)機(jī)制引入減災(zāi)工作的目的，一方面是為控制自然災(zāi)害管理的總成本，降低自然災(zāi)害造成的損失，另一方面也是為了進(jìn)一步加強(qiáng)各個(gè)社會主體在災(zāi)害突襲時(shí)的協(xié)作能力，提高防災(zāi)減災(zāi)工作的效率。事實(shí)上，為提高防災(zāi)減災(zāi)效益，科學(xué)控制災(zāi)害成本，西方一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始嘗試將市場化的成本分擔(dān)機(jī)制引入重大自然災(zāi)害的管理中來，比如，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度就是把自然災(zāi)害損失在政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司以及個(gè)人之間進(jìn)行的合理分擔(dān)。有鑒于此，本文從分析防災(zāi)減災(zāi)成本構(gòu)成出發(fā)，通過分析防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)的必要性，進(jìn)一步探討防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)路徑。

一、防災(zāi)減災(zāi)成本的構(gòu)成分析

成本（cost）一詞最初來源于會計(jì)學(xué)，指為生產(chǎn)一種產(chǎn)品所需的全部費(fèi)用，包括設(shè)備、原材料、人力等的投入費(fèi)用。而根據(jù)馬克思的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，成本在實(shí)質(zhì)上是價(jià)值消費(fèi)和補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)統(tǒng)一體。在災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)中，災(zāi)害成本的定義是：為預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生所支付的一切費(fèi)用和因?yàn)?zāi)害的發(fā)生所造成的一切損失。根據(jù)防災(zāi)減災(zāi)工作的特性，本文所指的防災(zāi)減災(zāi)成本，是與防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用總和，包括為預(yù)防災(zāi)害發(fā)生而投入的資源、費(fèi)用、時(shí)間、人力等（簡稱災(zāi)前成本），和因?yàn)?zāi)害造成的損耗（包括災(zāi)后損失和為減少這些損失而支出的相關(guān)費(fèi)用）（簡稱災(zāi)后損耗）。這兩者就是構(gòu)成防災(zāi)減災(zāi)成本的一級指標(biāo)，具體構(gòu)成參見表1防災(zāi)減災(zāi)成本的指標(biāo)體系。

表1 防災(zāi)減災(zāi)成本的指標(biāo)體系

在防災(zāi)減災(zāi)總成本中，災(zāi)前的成本投入非常重要，它可以帶來很高的經(jīng)濟(jì)和社會收益，表現(xiàn)為災(zāi)后各種損失明顯減少。雖然由于災(zāi)害種類不同，以及成災(zāi)機(jī)理的復(fù)雜性，每次防災(zāi)減災(zāi)工作的災(zāi)前投入所產(chǎn)生的可見效益（即災(zāi)后損耗的減少）可能不同，然而未雨綢繆，通過加大災(zāi)前的投入來減少災(zāi)后的損耗尤其對避免重大的人身傷亡就成為當(dāng)然之選，而這就需要建立防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制來把災(zāi)前的投入責(zé)任加以落實(shí)。另一方面，對于災(zāi)后造成的巨額損失，以及高昴的災(zāi)后救助成本，任何單獨(dú)的社會個(gè)體都無法承受，即便有強(qiáng)有力的政府，如果大災(zāi)頻發(fā)，也會不堪重負(fù)，面對這種情況，同樣需要通過建立防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制來將災(zāi)害造成的巨額損失和由此產(chǎn)生的救助成本在全社會各個(gè)主體間進(jìn)行有效分擔(dān)。

二、防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)的必要性分析

（一）我國防災(zāi)減災(zāi)的成本投入不合理，災(zāi)前成本投入相對不足

天災(zāi)雖然難以避免，但與災(zāi)后“亡羊補(bǔ)牢”式的應(yīng)急救助相比，災(zāi)害預(yù)防做得好,是能夠大大減少災(zāi)后損失的。如同戴維.奧斯本所說,一個(gè)有預(yù)見的政府，應(yīng)該側(cè)重于預(yù)防而不是治療。然而現(xiàn)實(shí)情況卻往往恰好相反。由于災(zāi)前預(yù)防投入具有花費(fèi)高、周期長、收效具有不確定性等特點(diǎn)，加上在以往以GDP為導(dǎo)向的行政績效評估模式下，為快速獲取政績，各級財(cái)政投入的重心大都偏重于那些周期短、見效快、可以帶來現(xiàn)實(shí)可預(yù)期收益的項(xiàng)目，對于災(zāi)前預(yù)防投入則缺乏積極性。而災(zāi)害應(yīng)對的事實(shí)證明，如果災(zāi)前做好預(yù)防，比如儲備充足物資,有意識地開展自救互救培訓(xùn)，以及加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好防災(zāi)減災(zāi)工程的設(shè)計(jì)和規(guī)劃等，往往很少的投入就能大量降低突發(fā)災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。比如，2008年5月12日爆發(fā)的四川大地震中，正是由于那些位于地震帶上的房屋絕大多數(shù)沒有達(dá)到抗六級以上抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，才使得無數(shù)同胞被埋于廢墟之下。而2012年7月21日北京所遭遇的那場百年難遇的特大暴雨，以及2008年、2016年長江流域遭受的洪澇災(zāi)害，則是由于基層水利建設(shè)投入不足以及城市管網(wǎng)和排水設(shè)施建設(shè)相對滯后所導(dǎo)致，這也從另外一個(gè)角度暴露出我們在城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃中對于災(zāi)害預(yù)見性的缺失。上述事實(shí)再次證明了“未雨綢繆”對防災(zāi)減災(zāi)工作的重要性，同時(shí)也警示我們必須建立科學(xué)合理的防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制，以解決災(zāi)害管理成本投入的不合理。

（二）災(zāi)害成本補(bǔ)償過度依賴政府，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的社會意識不足

災(zāi)害說到底是一種公共風(fēng)險(xiǎn)，防災(zāi)減災(zāi)的成本分擔(dān)實(shí)質(zhì)是對風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。根據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理與控制學(xué)的研究，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)最有效的機(jī)制無非兩種：一種是規(guī)避，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率；另一種是分擔(dān)，即事先約定不利情況發(fā)生時(shí)損失的分配方案，通過聚集眾多的經(jīng)濟(jì)力量，來分擔(dān)個(gè)別意外事件所造成的風(fēng)險(xiǎn)損失。對于自然災(zāi)害這種風(fēng)險(xiǎn)而言，現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)條件還很難實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避，因此風(fēng)險(xiǎn)分散（risk diversification）或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)就成為必然選擇。在一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)社會中，災(zāi)害的成本分擔(dān)主體依次應(yīng)當(dāng)為保險(xiǎn)、社會援助，最后才是政府，即政府應(yīng)當(dāng)是最后的兜底和屏障，而不是被推到最前端。我國在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的社會意識還較差，相關(guān)機(jī)制建設(shè)相對滯后。在防災(zāi)減災(zāi)投入上，高度依賴政府及其財(cái)政投入，其次則是社會捐助，而災(zāi)害保險(xiǎn)體系的發(fā)展則十分緩慢，對損失的補(bǔ)償十分有限。比如，在1998年我國長江流域發(fā)生的特大洪災(zāi)中，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000多億元，國內(nèi)保險(xiǎn)公司共支付水災(zāi)賠款為30億元左右，占總損失的1%多點(diǎn)。而到了2016年，當(dāng)長江流域再次遭遇自1999年以來最嚴(yán)重訊情后，全流域5608萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1661億元，而保險(xiǎn)賠付的金額仍僅有10億元，占比不到2%。通過這一組對比數(shù)據(jù)不難看出，在災(zāi)害等級相同的情況下，通過加大防災(zāi)減災(zāi)的投入力度災(zāi)后的損失已有較大幅度降低，但在災(zāi)害保險(xiǎn)方面仍面臨著保險(xiǎn)覆蓋率低、保險(xiǎn)深度不足的困境。在一些發(fā)達(dá)國家，自然災(zāi)害保險(xiǎn)賠付的比例平均可達(dá)36%。早在98年洪災(zāi)之后，我國就已經(jīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立正式納入了保監(jiān)會的研究課題中，但在此后的十余年時(shí)間里，災(zāi)害保險(xiǎn)的普及率卻并未得到較大提升。比如，2008年年初的南方雪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失超過千億元，保險(xiǎn)賠款僅為16億元，占總體損失的2%－3%；而在損失超過萬億的“汶川大地震”中，國內(nèi)保險(xiǎn)行業(yè)賠付的總額也只有112億元。保險(xiǎn)賠償缺位，不僅使災(zāi)后的損失補(bǔ)償成為難題，更對災(zāi)后重建、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)帶來了巨大壓力。究其原因，一方面是由于公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識不足，投保意愿不強(qiáng)，尤其是農(nóng)業(yè)險(xiǎn)投保率更低；另一方面則是因?yàn)楣駛€(gè)人尤其是貧困農(nóng)民對保險(xiǎn)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)能力仍然很弱。有鑒于此，民政部從2012年起開始提出要運(yùn)用金融和保險(xiǎn)手段來提高國家和公民個(gè)體的防災(zāi)減災(zāi)能力，并會同財(cái)政部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步探索推進(jìn)農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的通知》，開始在全國逐步開展農(nóng)村住房保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。此后的一年多時(shí)間里，在民政部的推動(dòng)和支持下，全國共有5300萬間農(nóng)房購買了專項(xiàng)保險(xiǎn)，同時(shí)農(nóng)房保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼也被正式納入到中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼范圍內(nèi)，這對提高參保農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力，有效發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和協(xié)助社會管理方面的功能具有重要意義。盡管我國在建立自然災(zāi)害成本分擔(dān)的保險(xiǎn)機(jī)制上已經(jīng)邁出了重要一步，但就此次2016年洪災(zāi)發(fā)生后的保險(xiǎn)理賠情況來看，自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度的普及程度還很不理想，社會在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成本分擔(dān)方面的意識仍亟待加強(qiáng)。

（三）社會總體的災(zāi)害抗御能力較低，涉災(zāi)主體分工合作關(guān)系不明確

在應(yīng)對災(zāi)害這種具有極強(qiáng)的不確定性、突發(fā)性甚至可變性的非常態(tài)現(xiàn)象時(shí)，社會總體的災(zāi)害抗御能力很大程度上決定了防災(zāi)減災(zāi)工作的成效。然而毋庸諱言，從我國歷年遭受的重大自然災(zāi)害看來，社會總體的災(zāi)害抗御能力并不高。表現(xiàn)在：第一，社會資源配置不合理，減災(zāi)所需資源分散于政府各部門、社會團(tuán)體、慈善組織以及工商企業(yè)手中，這些資源災(zāi)前沒有形成有效的管理和調(diào)度機(jī)制，災(zāi)后也就不能被及時(shí)調(diào)派到救助和救援的第一線；第二，政府、社會與市場之間的協(xié)作關(guān)系還未形成，這使得防災(zāi)減災(zāi)工作主要依靠政府的孤軍奮戰(zhàn)，一旦災(zāi)害頻發(fā)，政府往往疲于奔命，財(cái)政不堪重負(fù)，而換個(gè)角度來說，沒有協(xié)作就沒有監(jiān)督和制衡，防災(zāi)減災(zāi)的效率、防災(zāi)減災(zāi)的成本控制當(dāng)然也就無從談起；第三，責(zé)任劃分不明確，將防災(zāi)減災(zāi)成本進(jìn)行分擔(dān)的目的之一就是要對責(zé)任進(jìn)行劃分，缺少責(zé)任分擔(dān)就意味著防災(zāi)減災(zāi)工作的責(zé)任劃分不明，就容易發(fā)生責(zé)任推諉和扯皮，提升防災(zāi)減災(zāi)能力和降低減災(zāi)成本也就無從談起。

三、防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)路徑

防災(zāi)減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制建構(gòu)的要點(diǎn)就在于要逐步打破原有的“災(zāi)害大鍋飯”狀態(tài)，明確各個(gè)主體在防災(zāi)減災(zāi)工作中的成本責(zé)任，在政府與政府（包括中央與地方，政府部門之間），政府與社會、政府與市場、政府與個(gè)人之間建立起互助合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的成本分擔(dān)制度框架。

（一）要明確中央與地方、政府各部門之間各自的防災(zāi)減災(zāi)成本責(zé)任

自1994年以來，我國一直實(shí)行的是分稅制和以此為基礎(chǔ)的公共財(cái)政分級管理體制。因此，首先需要明確中央與地方政府的自然災(zāi)害成本責(zé)任以及具體的分擔(dān)比例。具體可以參考美國的作法，暨根據(jù)自然災(zāi)害的損失情況將災(zāi)害成本支出劃分為三個(gè)等級。等級最低的小型自然災(zāi)害成本可由地方完全承擔(dān)；中間等級較大的自然災(zāi)害的減災(zāi)成本可以中央和地方各承擔(dān)50%；最高等級的自然災(zāi)害成本由中央承擔(dān)主要責(zé)任，如75%甚至更多，而地方則承擔(dān)25%以下的成本責(zé)任。其次，要解決政府部門之間的職能交叉問題。當(dāng)前，負(fù)責(zé)減災(zāi)工作的職能部門主要是民政部下設(shè)的國家減災(zāi)中心。但防災(zāi)減災(zāi)工作所涉及的職能部門卻是多方面的，包括民政、財(cái)政、市政工程、建設(shè)規(guī)劃、水利、園林綠化、環(huán)保、消防、電力等多個(gè)職能部門。因此，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)能統(tǒng)籌各職能部門的綜合性的減災(zāi)部門，來指揮協(xié)調(diào)全國的自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作。徹底改變分散化的管理模式，打破條塊分割，明晰各部門責(zé)任和分工，根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生的領(lǐng)域和自然災(zāi)害的規(guī)模來落實(shí)主管部門和主要責(zé)任者，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展災(zāi)害管理績效評估與行政問責(zé)。

（二）要明確政府與社會的成本分擔(dān)責(zé)任

要讓社會公眾了解自然災(zāi)害管理的成本分擔(dān)規(guī)則，什么時(shí)候應(yīng)由政府投入，什么時(shí)候應(yīng)由個(gè)人埋單，什么時(shí)候需要大家共同出力。政府的責(zé)任更多應(yīng)在宏觀層面，如制定法律、健全社會保障體系、成立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)、制定應(yīng)急預(yù)案等，這些由國家財(cái)政撥款來支持。而在微觀層面，公民個(gè)人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任和支付一定成本。如提高個(gè)人自然災(zāi)害意識、積極參加各種應(yīng)急培訓(xùn)以及購買各種涉災(zāi)保險(xiǎn)等。同時(shí)政府要大力扶持各種非政府組織（如基金會、慈善會等）、社區(qū)自治組織的發(fā)展，支持鼓勵(lì)它們參與到自然災(zāi)害的管理中來。要發(fā)動(dòng)社會力量來擴(kuò)大自然災(zāi)害管理的籌資途徑，尤其要為自然災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控管理籌集資金。同時(shí)加強(qiáng)對基金會、慈善會等組織的監(jiān)管，將募集的資金、物資交由中間部門統(tǒng)一進(jìn)行管理和調(diào)配。

（三）要明確政府與市場的成本分擔(dān)責(zé)任

主要辦法就是加快巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建設(shè)。國際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，保險(xiǎn)對于轉(zhuǎn)移或降低重大自然災(zāi)害的損失具有重要的作用。但由于一些重大自然災(zāi)害造成的損失十分巨大，僅憑保險(xiǎn)公司的商業(yè)運(yùn)作往往無法承擔(dān)，因此對開展這些巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司政府可以給予一定補(bǔ)貼。同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)有財(cái)政支持、由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的國家巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。所有國內(nèi)保險(xiǎn)公司在承保巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之后，要分保給國家巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，然后由該基金對巨災(zāi)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，將其中一部分業(yè)務(wù)回分給直接保險(xiǎn)公司，另一部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)分保給其他再保險(xiǎn)公司，其余自留。此外，還可以考慮充分利用國際國內(nèi)保險(xiǎn)市場和資本市場的力量來分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。比如，可以研究巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化的措施、開發(fā)巨災(zāi)債券等金融衍生工具、打通保險(xiǎn)市場、貨幣市場和資本市場的互動(dòng)渠道以及向國際大型保險(xiǎn)公司進(jìn)行再保險(xiǎn)等。

（四）構(gòu)建減災(zāi)成本分擔(dān)機(jī)制還需明確劃分各個(gè)主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例

在鼓勵(lì)公眾參與成本分擔(dān)的同時(shí)，還可以按災(zāi)害損失的不同程度劃分一下等級，對于不同層次的損失采取不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。比如，可以參照日本家庭地震保險(xiǎn)體制的做法，初級巨災(zāi)損失的100%由參與該機(jī)制的保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人承擔(dān)；中級巨災(zāi)損失由參與該機(jī)制的保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人承擔(dān)50%，政府承擔(dān)50%；高級巨災(zāi)損失由政府承擔(dān)95%，被保險(xiǎn)人承擔(dān)5%。如果單次地震、洪水等巨災(zāi)所致總損失超過了總限額，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以按照總限額與實(shí)際應(yīng)付索賠總額之比進(jìn)行比例賠付。

注釋：

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D632.5

A

1671-5136(2017)01-0014-04

2017-02-20

胡尹慧，女，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院講師。