全面推進(jìn)官辦社會(huì)組織改革

馬慶鈺

我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)后，圍繞利益增減的深層次矛盾明顯趨于顯化和銳化。與權(quán)力主體相關(guān)的一系列體制內(nèi)的角色開始成為改革的主要目標(biāo)，比如針對(duì)政府部門的行政審批權(quán)力的改革，針對(duì)國(guó)有企業(yè)獨(dú)占和壟斷的改革，以及今天論壇所討論的針對(duì)大型行業(yè)協(xié)會(huì)政社不分的改革。這些改革在一定程度上都是權(quán)力主體自身或者直接利益相關(guān)者“自我割肉”和“自我涅[木][般]”的過程，難免痛苦不堪，避重就輕，甚或牽強(qiáng)陳辭，消解變通。時(shí)至今天，國(guó)家改革必須要突破“天花板”，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新空間。為此，新一屆黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，審時(shí)度勢(shì)，提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)；提出要加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制；提出要政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治，發(fā)揮作用；新一輪政府機(jī)構(gòu)改革方案中則明確要求行業(yè)協(xié)會(huì)要限期實(shí)現(xiàn)“脫鉤”，所有我們體制內(nèi)外的各類主體，包括我們行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等，一定要克服自我利益的局限，站在實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的高度，緊跟中央部署，執(zhí)行改革政策，端正改革心態(tài)，落實(shí)改革舉措。我作為今天會(huì)議上少有的幾位“第三方發(fā)言”者之一，想談?wù)勎覍?duì)于與政社分開直接相關(guān)的“官辦社會(huì)組織改革”問題。

1.官辦社會(huì)組織的特征和范圍

所謂官辦社會(huì)組織，其特征主要是“具有官方編制，依靠官方財(cái)政，接受官員領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)官方功能”。也就是說，它們有社會(huì)組織的稱號(hào)，卻由黨政和其他權(quán)力機(jī)關(guān)直接經(jīng)辦或者具有濃厚官方色彩或者背景；有公務(wù)員或者參公人員的國(guó)家編制和國(guó)家財(cái)政撥款或者補(bǔ)貼；在人事、財(cái)權(quán)、決策、職能設(shè)定、組織目標(biāo)等方面，或正式或非正式地受到各類官方部門意志的主導(dǎo)。

參考已有的研究觀點(diǎn)，我認(rèn)為有六類組織可以劃入官辦社會(huì)組織范圍。第一類是參加政治協(xié)商會(huì)議的八個(gè)“人民團(tuán)體”，即工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)；第二類是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的14個(gè)社會(huì)團(tuán)體：中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)紅十字總會(huì)、中國(guó)職工思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)、中華職業(yè)教育社；第三類是在民政部門注冊(cè)登記的有財(cái)政撥款、有核定編制的社會(huì)組織，比如數(shù)量占全國(guó)社團(tuán)數(shù)量1/4的7萬多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)），其中至少80%是官辦的，它們身份是法定社會(huì)組織，但在人財(cái)物和決策管理方面仍保留行政機(jī)關(guān)機(jī)制；第四類是在民政部門注冊(cè)登記的沒有財(cái)政撥款和沒有行政編制，但存在業(yè)務(wù)主管單位發(fā)起和負(fù)責(zé)人任職以及決策權(quán)主要不在組織自身的情況，除了近年的非公募基金會(huì)，這類組織在目前登記的社會(huì)組織中占據(jù)很大比例；第五類是近年有的地方四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)在退休之際，利用自己的權(quán)力影響，占據(jù)原有辦公資源，索要地方財(cái)政補(bǔ)貼，組織某個(gè)行政系統(tǒng)公務(wù)員強(qiáng)行成建制地發(fā)起成立社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于當(dāng)?shù)卣芾砗拖嚓P(guān)社會(huì)組織資源配置形成擠壓；第六類是最近兩年的新情況，在城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中，出現(xiàn)了比較普遍的基層黨政機(jī)關(guān)和官員在其中直接插手和兼職的現(xiàn)象。

2.官辦社會(huì)組織的影響

應(yīng)當(dāng)以辯證和發(fā)展的方法看待此現(xiàn)象。官辦社會(huì)組織是傳統(tǒng)權(quán)力與時(shí)代性社會(huì)組織逐漸結(jié)合的產(chǎn)物，有的存在了幾十年，有的是借助于社會(huì)組織發(fā)展的新形勢(shì)乘勢(shì)而出的。這種政社不分或者黨社不分作為中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展過程中的特有現(xiàn)象，不僅應(yīng)給予一定的理解，而且也應(yīng)承認(rèn)其對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型所起到的階段性積極作用。在中國(guó)社會(huì)組織還沒有充分發(fā)育的背景下，官辦社會(huì)組織還是以與政府組織不同的名義開展了工作。

令人擔(dān)憂的是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)生巨大變化的環(huán)境中，有的官辦社會(huì)組織打著“國(guó)情”名義，或者受“路徑依賴”的制約，成為一種難以改變的特有組織模式。如此將對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的健康發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)不利影響。原因在于：第一，官辦社會(huì)組織將會(huì)影響社會(huì)組織之間在機(jī)會(huì)與資源上的公平性。因?yàn)橛泄俎k身份和官方背景或者關(guān)系，官辦社會(huì)組織在社會(huì)資源和機(jī)會(huì)的獲取上具有民間社會(huì)組織所沒有的特權(quán)優(yōu)勢(shì)，從這個(gè)角度看，官辦社會(huì)組織實(shí)際上是一些特權(quán)社會(huì)組織，它們過于強(qiáng)大的力量對(duì)于民間社會(huì)組織的擠壓，本質(zhì)上是公共權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)利的擠壓；第二，官辦社會(huì)組織不利于政社分開和政社合作。官辦社會(huì)組織的組織和運(yùn)作模式，沿襲著官方傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員習(xí)慣，來調(diào)動(dòng)和使用官方和民間的各種資源，其“二政府”的形象，帶來的是社會(huì)的消極評(píng)價(jià)，政社不分的做法，強(qiáng)化了他們的官僚行政化，降低了服務(wù)社會(huì)的功能，弱化了誠(chéng)信自律，加劇社會(huì)信任危機(jī)，影響了公眾對(duì)國(guó)家公益慈善事業(yè)的支持和參與；第三，政社不分，使這類官辦社會(huì)組織與社會(huì)組織獨(dú)立性和非官方性的本質(zhì)特征漸行漸遠(yuǎn)，長(zhǎng)此以往，對(duì)于內(nèi)部民主治理結(jié)構(gòu)的建立和完善，構(gòu)成了重重困難障礙；第四，官辦社會(huì)組織不利于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的形成。新一屆政府在今后兩個(gè)“五年計(jì)劃”中的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略是通過簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)公共事務(wù)管理“從集中走向分散，從一元走向多元，從壟斷走向參與”，根本目標(biāo)是將傳統(tǒng)行政管理發(fā)展為 “公共治理”，假設(shè)人們承認(rèn)這是一個(gè)正確的追求，那么，就必須要按照社會(huì)規(guī)律來發(fā)展非官方和非營(yíng)利性的社會(huì)組織。如果沿著目前這種官辦社會(huì)組織軌道來發(fā)展中國(guó)社會(huì)組織，就可能人為延長(zhǎng)或者加劇政社不分的舊格局，使中國(guó)政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略落空，最終會(huì)與國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)南轅北轍。

3.官辦社會(huì)組織的改革思路

官辦社會(huì)組織改革的發(fā)動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者是政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)照顧國(guó)情、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)精神來設(shè)計(jì)改革方向和進(jìn)程。其基本原則：第一是區(qū)別不同，分類進(jìn)行。要針對(duì)特點(diǎn)，對(duì)癥下藥，不能在政策上“一刀切”；第二是創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)。因?yàn)槭且环N長(zhǎng)期存在和長(zhǎng)期習(xí)慣以及是長(zhǎng)期的資源利益積累，改革需要有一個(gè)逐步適應(yīng)，因此應(yīng)采用浸洇性推進(jìn)方法；第三是增量嚴(yán)控，存量削減。改革首當(dāng)其中的阻力來自于相關(guān)群體的既得利益，這是人之常情。在改革設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)群體給予充分考慮，在利益切割上需要講究策略的可行性和合理性。在這幾條基本原則下，我們的改革思路是：探索對(duì)人民團(tuán)體的改革，試行對(duì)免登記組織的改革，做實(shí)對(duì)行會(huì)商會(huì)的改革，力推對(duì)官方背景社會(huì)組織的改革，遏制新官辦社會(huì)組織發(fā)展趨勢(shì)。

第一，探索對(duì)人民團(tuán)體的改革。參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的八大人民團(tuán)體，按照社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)和它們的實(shí)際情況看，已屬于進(jìn)入國(guó)家政治過程的比較純粹的政治組織，至少在近5年內(nèi)，除了進(jìn)行一些去官僚行政化和運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新外，可以暫不考慮進(jìn)行本質(zhì)性改革。但是在條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮按照大部門制建設(shè)思路，在中央屬下進(jìn)行總體改革：將外交部、中聯(lián)部和統(tǒng)戰(zhàn)部的對(duì)外職能進(jìn)行合并后，組建大外交部，統(tǒng)戰(zhàn)部改組為“中央社會(huì)工作部”，內(nèi)設(shè)青年工作局、婦女工作局、工會(huì)工作局、宗教事務(wù)局等；工、青、婦等管理機(jī)構(gòu)變成真正的公務(wù)員編制，青年、婦女、工會(huì)聯(lián)合會(huì)等改變?yōu)檎嬲纳鐣?huì)性組織。目的是建立更加合理和清晰的黨政關(guān)系、政社關(guān)系，提升中央編制管理的規(guī)范化和法治化，降低編制成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，為整個(gè)社會(huì)組織領(lǐng)域的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件。

第二，試行對(duì)免登記組織的改革。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的14個(gè)社會(huì)團(tuán)體，數(shù)量雖然不大，但影響極其廣泛，情況比較復(fù)雜同時(shí)備受爭(zhēng)議。它們是社會(huì)團(tuán)體，但又獲得了“免登記”的特權(quán)，占有國(guó)家公職人員編制和依靠財(cái)政供養(yǎng)，具有政府內(nèi)相同級(jí)別身份，成為同級(jí)黨委在各自領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)從業(yè)組織和從業(yè)者的的下屬機(jī)關(guān)。這些組織都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境和傳統(tǒng)管理模式下的產(chǎn)物，也在相應(yīng)階段發(fā)揮了作用。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)進(jìn)步和政府轉(zhuǎn)型，這類組織的存在形式和活動(dòng)方式，與變化著的現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了越來越不相兼容的情況。具體講改革的理由：首先，這類“免登記”組織因?yàn)檎o予的特權(quán)，自動(dòng)獲得了所在領(lǐng)域的絕對(duì)壟斷地位，通過行政級(jí)別或者類行政級(jí)別形式，形成了在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)同行業(yè)活動(dòng)資源的縱向控制，成為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展中的問題，和當(dāng)下政府倡導(dǎo)的“一業(yè)多會(huì)”改革方向不相吻合，不利于同行業(yè)從業(yè)組織和從業(yè)者在業(yè)內(nèi)的多元競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與；其次，這類免登記組織占據(jù)了稀缺行政編制資源，造成了黨委所轄機(jī)構(gòu)的臃腫。在正在進(jìn)行的第七次政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革中，編制管理改革成為政府的一大任務(wù)，在強(qiáng)調(diào)編制應(yīng)向關(guān)鍵部門、務(wù)實(shí)部門、一線部門傾斜的情況下，免登記社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)納入改革部署之內(nèi)，通過改革來全方位實(shí)現(xiàn)編制資源管理的合理化；再次，“免登記”組織具備成為社會(huì)組織的基礎(chǔ)條件，從它們的性質(zhì)、特征、形式看，可以創(chuàng)造條件，限期轉(zhuǎn)型為更具有非官方色彩的社會(huì)組織。

改革的方法包括：一是，剝離免登記組織與中央的隸屬關(guān)系，推動(dòng)這類組織向普通社會(huì)組織轉(zhuǎn)變，而不應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)改變?yōu)檎加芯幹坪鸵揽控?cái)政供養(yǎng)的“新人民團(tuán)體”，應(yīng)從中央編制管理序列中逐步移除其黨政機(jī)關(guān)身份，為成為普通社會(huì)組織撤除第一道障礙；二是，由中央規(guī)定各級(jí)四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員再加上紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)退休后，不兼任免登記組織的任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。已經(jīng)兼任的要主動(dòng)在一定期限內(nèi)退出兼職，為展開的改革創(chuàng)造條件；三是，打破行政壟斷，按照“一業(yè)多會(huì)”要求，在這些領(lǐng)域內(nèi)不僅在縱向上實(shí)現(xiàn)組織間非隸屬性獨(dú)立法人平等關(guān)系機(jī)制，而且在橫向上也要建立各自專業(yè)和行業(yè)的獨(dú)立法人平等關(guān)系機(jī)制，按計(jì)劃逐步破除免登記組織當(dāng)中普遍存在的縱橫向同業(yè)組織的“行政托拉斯”現(xiàn)象；四是，形成政社合作的關(guān)系模式。如果政府認(rèn)為必要，可通過購(gòu)買服務(wù)或者委托服務(wù)形式，給予以項(xiàng)目為核算單元的國(guó)家財(cái)政支持，推行政府購(gòu)買服務(wù)與支付崗位人員成本相結(jié)合的做法；五是，政府在一定期限內(nèi)退出募捐領(lǐng)域。意味著如宋慶齡基金會(huì)和其他沒有列在這里的官辦基金會(huì)，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)基金會(huì)資金與管理的社會(huì)化，并按照社會(huì)參股比例建立多元化的理事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)法人治理。可以預(yù)設(shè)在2017年國(guó)務(wù)院72項(xiàng)改革任務(wù)結(jié)束時(shí)或最遲到2020年，各級(jí)政府退出募捐領(lǐng)域。六是，停止參照公務(wù)員管理，實(shí)行職級(jí)人事制度和人員招聘制度，在可能限度內(nèi)實(shí)行可參照和靈活的業(yè)內(nèi)薪資福利與保險(xiǎn)模式；七是，按照改革精神修改這些組織的章程，引導(dǎo)這些組織逐步建立現(xiàn)代社會(huì)組織制度，通過構(gòu)建自發(fā)形成的民主治理結(jié)構(gòu)，來保證會(huì)員公平參與的程序，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分立與相互制約，保證會(huì)員權(quán)益和組織使命的落實(shí)，逐步發(fā)展成為更加具有非官方特征的社會(huì)組織；八是，倡導(dǎo)在自愿基礎(chǔ)上建立行業(yè)聯(lián)盟并按國(guó)際慣例建立聯(lián)盟組織的法人治理結(jié)構(gòu)，即按照參與單位共同訂立的章程，為所有自愿參與聯(lián)盟的會(huì)員組織提供民主參與的程序和機(jī)會(huì)，保證所有會(huì)員單位對(duì)聯(lián)盟決策層具有參與權(quán)、決定權(quán)、限制權(quán)和監(jiān)督權(quán)；九是現(xiàn)有辦公資產(chǎn)和資金結(jié)余可以用政府贈(zèng)與的方式，留在改革后的免登記組織里面，作為對(duì)改革的支持，與之相應(yīng)，政府在一定期限內(nèi)在其內(nèi)部建立由政府代表組成的監(jiān)事會(huì)；十是按照“老人老辦法、新人新辦法”的規(guī)則來進(jìn)行參公人員的調(diào)整，現(xiàn)有免登記組織內(nèi)的財(cái)政供養(yǎng)人員的身份不變，工資福利退休待遇不變。但此后的組織內(nèi)各崗位管理人員和工作人員都由這些組織的治理委員會(huì)公開招聘，并享受相應(yīng)的工資福利和退休待遇。

第三，做實(shí)對(duì)行會(huì)商會(huì)的改革。官辦行會(huì)商會(huì)的去官僚行政化改革已經(jīng)拉開帷幕。國(guó)務(wù)院2013年機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)明確了改革方向，并在隨后公布的國(guó)務(wù)院5年72項(xiàng)改革任務(wù)中，已經(jīng)安排由發(fā)改委和民政部會(huì)同國(guó)資委等有關(guān)部門，在2013年9月底之前提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的方案，確定一批行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)試點(diǎn)一業(yè)多會(huì)；要求在2014年12月底前總結(jié)脫鉤工作、一業(yè)多會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究提出逐步推開的意見；要求2015年年底基本完成行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，推出實(shí)行一業(yè)多會(huì)的具體辦法。各地各級(jí)政府要根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院的部署，參考廣東的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)定的期限內(nèi)完成官辦行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)去官僚行政化的改革攻堅(jiān)任務(wù)。

改革舉措包括：一是，各組織需要重新審核與修訂章程，普遍落實(shí)行會(huì)商會(huì)“五自四無”改革，即“自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”“無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼職”，引導(dǎo)和支持通過章程程序，推舉由龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人或者有威望的企業(yè)家擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)；二是，實(shí)行政會(huì)分開。行業(yè)商會(huì)要嚴(yán)格依照法律法規(guī)和章程獨(dú)立自主地開展活動(dòng)，厘清政府和行會(huì)商會(huì)的職責(zé)權(quán)限，切實(shí)解決行政化傾向嚴(yán)重以及依賴政府等問題。要從職能、機(jī)構(gòu)、工作人員、財(cái)務(wù)等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開，目前尚合署辦公的要限期分開；三是現(xiàn)職公務(wù)員退出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。現(xiàn)職公務(wù)員停止在行會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，確需兼任的不僅要按有關(guān)規(guī)定從嚴(yán)審批，而且要經(jīng)由社團(tuán)組織民主程序選舉；四是，這些組織的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)政會(huì)分開。改革以后政府不再向原來官辦行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等給予財(cái)政補(bǔ)貼，正在使用的國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)行清點(diǎn)核資后可由政府以贈(zèng)與形式留用以作為對(duì)這類組織改革的支持，與之相應(yīng)的是政府派駐監(jiān)事會(huì)。行會(huì)商會(huì)等原官辦組織可通過競(jìng)爭(zhēng)等方式開展政府委托的業(yè)務(wù)或服務(wù)，以換取政府財(cái)政支持；五是，打破“一業(yè)一會(huì)”的傳統(tǒng)做法。按照國(guó)務(wù)院改革要求，兩年內(nèi)普遍推行“一業(yè)多會(huì)”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府支持同一行政區(qū)域內(nèi)以可行的方式成立2個(gè)以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的行會(huì)商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，激發(fā)社會(huì)組織自我發(fā)展的活力；六是，落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)。行會(huì)商會(huì)協(xié)會(huì)要建立和完善以章程為核心的組織管理制度，健全會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)（常務(wù)理事會(huì)）制度和任期制度。理事會(huì)成員、會(huì)長(zhǎng)（理事長(zhǎng)）要嚴(yán)格按照民主程序差額選舉產(chǎn)生。通過民主選舉制和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的相對(duì)分立，實(shí)現(xiàn)對(duì)組織權(quán)力的約束與制衡，保障各類會(huì)員的權(quán)益；七是，按照老人老辦法、新人新辦法的規(guī)則進(jìn)行人員調(diào)整?，F(xiàn)有財(cái)政供養(yǎng)人員的身份不變，工資福利退休待遇不變。但此后的組織內(nèi)各崗位管理人員和工作人員都由行會(huì)商會(huì)的治理委員會(huì)公開招聘，并享受相應(yīng)的工資福利和退休待遇；八是，建立市場(chǎng)化人才管理制度。在停止財(cái)政編制增量同時(shí)，實(shí)行職級(jí)人事制度和人員招聘制度，在可能限度內(nèi)實(shí)行可參照和靈活的業(yè)內(nèi)薪資福利與保險(xiǎn)模式，國(guó)家著手制定相應(yīng)的社會(huì)工作職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，將工作人員的專業(yè)晉升納入相應(yīng)的社會(huì)工作專業(yè)人才序列。通過一系列改革措施，促進(jìn)所有官辦行會(huì)商會(huì)在2015年年底，實(shí)現(xiàn)從官方化向民間化、從政社不分向政社合作的成功轉(zhuǎn)型。

第四，力推對(duì)官方背景社會(huì)組織的改革。這類組織與上述官辦社會(huì)組織的不同之處，實(shí)沒有或者較少財(cái)政撥款和沒有或者很少行政編制，但存在業(yè)務(wù)主管單位發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)干部任職以及決策權(quán)主要不在組織治理結(jié)構(gòu)的情況，除了近年的非公募基金會(huì)，這類組織在目前登記的社會(huì)組織中占據(jù)很大比例，粗略判斷大概在社會(huì)團(tuán)體中占到3/4。與絕大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)一樣，這類一般叫做“學(xué)會(huì)”“協(xié)會(huì)”“研究會(huì)”等名稱的組織，實(shí)質(zhì)上大都不具有民事主體地位：一是，不少社會(huì)團(tuán)體直接由黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位主導(dǎo)組建，且會(huì)員主要由黨政機(jī)關(guān)同一系統(tǒng)公務(wù)員或者公職人員組成，沒有社會(huì)人員加入，官方色彩濃重；二是，一些組織表面上雖非黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)組建，但業(yè)務(wù)主管單位以前置審批、監(jiān)督指導(dǎo)的名義對(duì)社會(huì)組織的人事、決策、業(yè)務(wù)進(jìn)行全面而直接的干預(yù)，不具備社會(huì)組織的社會(huì)性、自愿性、民主性、自治性等特征。這些組織以直接或者間接方式依賴官方權(quán)力影響和國(guó)家資源而存在，難以獨(dú)立自主發(fā)展。

改革措施除了參照上述建議外還包括：一是，嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)行社團(tuán)管理?xiàng)l例中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不可以作為單位會(huì)員加入社會(huì)團(tuán)體的規(guī)定，禁止國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位自己發(fā)起或者指定發(fā)起人成立社團(tuán)組織和民辦非企業(yè)組織，禁止在國(guó)家機(jī)關(guān)成立系統(tǒng)性的公務(wù)員社團(tuán)組織，尤其嚴(yán)格禁止在政法、紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、警察、國(guó)安、檢察院、法院等特殊權(quán)力和特殊管理領(lǐng)域成立公務(wù)員社團(tuán)組織；二是嚴(yán)格限制公務(wù)員在社團(tuán)中兼任負(fù)責(zé)人，因特殊情況需要兼職的，不僅要按照干部管理權(quán)限審批，而且要依照社團(tuán)章程規(guī)定的民主選舉程序決定，離退休公務(wù)員在社會(huì)組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人也必須要通過社團(tuán)民主選舉；三是，所有社團(tuán)在限期內(nèi)取消掛靠關(guān)系，原來的業(yè)務(wù)主管單位調(diào)整為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，有關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)要尊重社會(huì)組織的法人主體地位，不干預(yù)社會(huì)組織的人事、決策、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等內(nèi)部事務(wù)；四是，建立健全以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的權(quán)利與職責(zé)，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對(duì)分離的法人治理機(jī)制和民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制。五是，參照行業(yè)協(xié)會(huì)的做法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的“自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”和“無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無國(guó)家機(jī)關(guān)現(xiàn)職工作人員兼職”的改革目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)等社團(tuán)組織的民間化和自治性。

第五，遏制新官辦社會(huì)組織發(fā)展趨勢(shì)。“新官辦社會(huì)組織”主要是指在最近幾年社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境中，在地方社會(huì)組織成立和社區(qū)社會(huì)組織成立中出現(xiàn)的官僚化和行政化現(xiàn)象。

前者是指地方黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子有的主要領(lǐng)導(dǎo)在換屆退休之際，或者國(guó)家直屬事業(yè)單位有的主要領(lǐng)導(dǎo)在退休之際，為了發(fā)揮余熱，利用自己的權(quán)力影響，成立各種社會(huì)組織，為退休鋪設(shè)后路。其中有的領(lǐng)導(dǎo)壟斷原管轄范圍內(nèi)公共資源，占據(jù)原有職務(wù)性辦公設(shè)施，索要地方財(cái)政補(bǔ)貼甚至編制，強(qiáng)行組織所轄系統(tǒng)性公務(wù)員社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于當(dāng)?shù)卣芾碇刃蛐纬筛蓴_，對(duì)于地方公共資源形成壟斷，對(duì)民間社會(huì)組織發(fā)展形成擠壓，地方黨政機(jī)關(guān)反應(yīng)強(qiáng)烈，造成不良社會(huì)影響；后者是指在城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中，各地黨政領(lǐng)導(dǎo)中存在急功近利和“大躍進(jìn)”心態(tài)，為了顯示社會(huì)組織發(fā)展的大好形勢(shì)和當(dāng)?shù)毓ぷ髡?jī)，不少地方黨政領(lǐng)導(dǎo)揠苗助長(zhǎng)，越俎代庖，出現(xiàn)了基層黨政機(jī)關(guān)和官員直接經(jīng)辦社會(huì)組織和兼職社區(qū)社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)人的普遍現(xiàn)象，值得警惕。

應(yīng)對(duì)的辦法：一是，禁止各級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)在退休之前發(fā)起成立社團(tuán)組織；二是，地方主要領(lǐng)導(dǎo)在退休后如若自行發(fā)起成立社團(tuán)，除了必須按照程序?qū)徟猓瑖?yán)格禁止利用自己的權(quán)力影響，占用國(guó)家資源，獲取壟斷地位。地方現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)真正做到依法用權(quán)，不徇私情，一視同仁，除了通過正常政府購(gòu)買外，不得以任何借口為退休“老領(lǐng)導(dǎo)”伸手索取國(guó)家資源的特殊要求背書。三是，地方主要領(lǐng)導(dǎo)在退休后發(fā)起成立社團(tuán)，應(yīng)合乎社會(huì)組織“自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”和“無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無國(guó)家機(jī)關(guān)現(xiàn)職工作人員兼職”的基本準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)所成立社團(tuán)的民間化和自治性；四是，地方基層城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中，必須嚴(yán)格遵守政社分開的基本原則，政府可以為這些組織成立和發(fā)展創(chuàng)造政策條件和制度環(huán)境，禁止地方黨政領(lǐng)導(dǎo)將工青婦組織移花接木，張冠李戴，搞形式主義的數(shù)字游戲；五是，禁止地方黨政機(jī)關(guān)以促進(jìn)發(fā)展為名，自己發(fā)起成立各種各樣的服務(wù)中心、促進(jìn)會(huì)、發(fā)展基金等所謂平臺(tái)性質(zhì)的官辦組織；六是，禁止基層黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和官員自己直接兼任社區(qū)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；七是，基層政府要完善備案管理，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織按照“五自四無”的準(zhǔn)則成立和運(yùn)行，并引導(dǎo)其依照治理結(jié)構(gòu)的模式走向規(guī)范運(yùn)作；八是，地方縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過合理和有限度方式對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行培育和支持，但需要有限期“出殼”的制度安排，不能講“孵化”變成政社不分的工具；九是，理性確立黨社關(guān)系。全面總結(jié)和正確開展黨組織在社會(huì)組織中普遍開展的黨組織建設(shè)工作，把握好黨的委員會(huì)或者黨支部在社會(huì)組織中的角色分寸，避免不當(dāng)做法導(dǎo)致黨社不分，發(fā)揮有利于社會(huì)組織發(fā)展的保障和支持作用，確保社會(huì)組織的獨(dú)立性。