國家預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀調(diào)查與對策分析

鞏玉坤

摘要：國家審計是國家一項基本政治制度，也是國家權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。國家財政預(yù)算作為關(guān)系國計民生、資源優(yōu)化配置的重要財務(wù)活動，在國家治理中發(fā)揮重要的作用，因此對國家預(yù)算執(zhí)行審計具有突出的意義和價值。文章采用規(guī)范研究的方法，從國家治理的視角對財政預(yù)算審計現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，并提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：國家治理；國家預(yù)算；國家審計

一、中央財政預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀描述性分析

（一）審計結(jié)果及執(zhí)行審計的概況

在本文的研究中，所涉及的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于2013～2015年度審計署公布的中央部門單位年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果，統(tǒng)計的范圍則是這幾份審計報告中所涉及的所有部門。從每年的審計公告可看出，均存在違規(guī)行為，并披露了相關(guān)財政資金數(shù)額。對數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，違規(guī)金額呈逐年減少的趨勢。此外，審計違規(guī)金額與審計單位的數(shù)量具有直接的線性關(guān)系。對2013～2015年審計公告中的違規(guī)事項進(jìn)行統(tǒng)計分類顯示，主要違規(guī)事項集中于以下幾個方面：預(yù)算未細(xì)化，資金未發(fā)揮效益，會計核算不規(guī)范；無預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支、未按預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算資金取得與使用不真實，存在“帳外章”；違規(guī)編制、申領(lǐng)預(yù)算、預(yù)算編制不實；管理不規(guī)范，收入/應(yīng)交上繳款未及時上繳；收支未納入預(yù)決算管理；其他。

（二）審計結(jié)果的描述性統(tǒng)計分析

對2013～2015年審計公告中所涉及的違規(guī)事項類型和違規(guī)部門進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析，其結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“未按預(yù)算執(zhí)行”這項違規(guī)行為是涉及部門最多的，而且違規(guī)比例高達(dá)90%左右。此外，“擴(kuò)大支出范圍”、“會計核算不規(guī)范”也是違規(guī)比例較高的項，這說明中央各部門在預(yù)算資金的使用監(jiān)管上存在較大的缺陷，部門的財務(wù)預(yù)算資金支出沒能得到嚴(yán)格的監(jiān)管，預(yù)算資金使用的隨意性較大。在涉及違規(guī)資金的數(shù)額方面，“預(yù)算未細(xì)化”所占比例最高，其涉及資金數(shù)額占比高達(dá)35%左右，其余各項所涉及資金數(shù)額的比例均不足10%，由此可見，“預(yù)算未細(xì)化”成為國家預(yù)算執(zhí)行審計的主要問題。從公告的被審計部門來看，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會與社?；饡膫€部門被審計出的問題金額最小，而教育部、科技部等部門的違規(guī)資金數(shù)額較大。從審計公告所顯示的整體情況來看，隨著我國對預(yù)算執(zhí)行審計改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算違規(guī)問題呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，這說明審計對預(yù)算具有顯著的改善效果。

二、省級部門的預(yù)算執(zhí)行審計描述性分析

在對中央部門的審計狀況進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析之后，針對省級預(yù)算審計公告的披露情況，對省級部門預(yù)算審計問題進(jìn)行描述性分析。所涉及的數(shù)據(jù)來源于2015年各省級預(yù)算審計公告。從預(yù)算審計的披露結(jié)果來看，各省在違規(guī)金額的數(shù)量上存在較大的差異，比如山東、河南等省份涉及預(yù)算違規(guī)金額高達(dá)400億元，而北京市、天津市等有35億元左右。各省的預(yù)算審計編制并不統(tǒng)一，所包含的審計內(nèi)容也不完全相同，但在絕大多數(shù)省份，審計發(fā)現(xiàn)的問題中，“對項目預(yù)算沒有明確的績效目標(biāo)”這個問題被專門提出，這說明國家審計部門也來越重視績效審計。

從違規(guī)事項分類的情況來看，各省在預(yù)算違規(guī)方面所表現(xiàn)的不盡相同，這一方面與預(yù)算審計中被審計的單位和審計的內(nèi)容有關(guān)；另一方面也與各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況具有直接的關(guān)聯(lián)。以北京市為例，其在“未按預(yù)算執(zhí)行”事項上的違規(guī)金額最大，占比高達(dá)50%；此外，山東、河南、河北、浙江、江蘇、廣東等省份在“未按預(yù)算執(zhí)行”事項上設(shè)計的違規(guī)金額也較大，約占被審計違規(guī)金額綜述的一半左右。廣西則在“資金為發(fā)揮效益”事項上涉及的違規(guī)金額較大，云南在“預(yù)算未細(xì)化”、“未按預(yù)算執(zhí)行”、“收支未納入預(yù)決算管理”三個事項中所涉及的預(yù)算違規(guī)金額較大。

三、國家預(yù)算執(zhí)行審計存在的主要問題及原因

通過對國家中央及各省審計部門披露的預(yù)算審計公告進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析來看，我國預(yù)算執(zhí)行審計存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是國家審計的覆蓋面較窄，缺乏審計的全面性。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，自2011～2015年均被國家審計部門連續(xù)審計的部委僅僅15個，而且大多數(shù)部門被審計的時間跨度較大，這樣使得預(yù)算執(zhí)行情況無法得到連續(xù)全面的審計。分析原因發(fā)現(xiàn)，這種狀況一方面是我國審計力量不足造成的；另一方面是審計效率不高造成的。

二是預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的管理制度，預(yù)算缺乏足夠的監(jiān)管約束，這也造成有些部門存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。在缺乏足夠的監(jiān)管與管理制度背景下，被審計部門出現(xiàn)預(yù)算違規(guī)問題之后，多數(shù)情況下只是寫個書面檢查就不了了之，實際并未落實懲處，這使得被審計部門缺乏法律震懾，沒有完善的問責(zé)機(jī)制致使其“屢審屢犯”。

三是從近幾年的審計公告來看，我國各級審計部門的審計公告存在一定的缺陷，披露的審計結(jié)果信息不完整，審計的公開制度不完善。當(dāng)前審計公告存在的主要缺陷包括審計數(shù)據(jù)缺陷、審計內(nèi)容缺陷、審計公告形式缺陷等。尤其是省級審計部門，沒有統(tǒng)一的審計規(guī)范，造成各省的審計文本、內(nèi)容都有很大的不同，因此將各省審計公告放在一起進(jìn)行統(tǒng)計時，很難選取基本一致的樣本進(jìn)行比較分析。

四、深化國家預(yù)算執(zhí)行審計的對策建議

（一）完善審計隊伍與審計立法，加強(qiáng)審計效率

隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及我國財政收支、財政預(yù)算的快速增長，國家財政預(yù)算審計越來越重要，對國家審計提出的要求也越來越高?，F(xiàn)代審計理論體系的不斷完善要求審計隊伍的綜合素質(zhì)與能力水平不斷增長，審計人員知識結(jié)構(gòu)不斷豐富，進(jìn)而滿足不斷提升的審計效率。因此國家審計部門應(yīng)通過教育培訓(xùn)不斷提升審計人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，還應(yīng)不斷完善審計立法水平，建立健全審計法律法規(guī)，給予國家審計工作充分的保障。通過立法來實現(xiàn)預(yù)算管理和審計監(jiān)督，加大審計約束力，進(jìn)而提升審計效率和審計效果。

（二）創(chuàng)新國家審計方式方法

從目前的實際情況來看，我國財政預(yù)算執(zhí)行審計存在較多的問題，這需要我國審計部門不斷探索創(chuàng)新，豐富審計方式與方法。在財政預(yù)算執(zhí)行審計工作中，以治理評價為核心探討治理導(dǎo)向?qū)徲嬇c“三公經(jīng)費”審計。深層次分析財政預(yù)算審計存在的問題，從各個環(huán)節(jié)來規(guī)范預(yù)算執(zhí)行審計，使審計能夠發(fā)揮更高效的監(jiān)督作用。從中央層面擴(kuò)大審計范圍，從深度上強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計、腐敗治理審計和經(jīng)濟(jì)安全審計，提升預(yù)算資金的使用效率。針對前文分析的連續(xù)審計問題，國家審計部門應(yīng)增加連續(xù)審計部門的數(shù)量，加大審計的覆蓋面，讓違規(guī)問題無死角，使國家財政預(yù)算執(zhí)行審計真正起到預(yù)防、揭示與監(jiān)管的作用。

（三）加強(qiáng)國家預(yù)算執(zhí)行審計責(zé)任追究制度建設(shè)，保障國家預(yù)算執(zhí)行審計透明度

國家財政預(yù)算執(zhí)行審計在預(yù)算問題披露方面已經(jīng)完成了高效的任務(wù)，但在后續(xù)的責(zé)任追究方面卻存在較大的問題。責(zé)任追究制度的不健全導(dǎo)致被審計部門出現(xiàn)問題后的改正不及時、不透明、不高效。因此國家應(yīng)著重加強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行審計的責(zé)任追究制度，將責(zé)任追究具體到部門，完善審計問責(zé)的追蹤機(jī)制，從行政與立法層面加大查處力度。此外還需完善在職與離任審計問責(zé)力度，細(xì)化到個人，并具體、清晰、明確的規(guī)定責(zé)任追究的內(nèi)容、方法和方式。此外，還應(yīng)加大財政預(yù)算審計透明度，實現(xiàn)公民對政府的監(jiān)督。在財政預(yù)算審計公告中，對于查處問題的整改報告，應(yīng)清晰、具體，要明確問題內(nèi)容、處理方式、處理結(jié)果、責(zé)任落實以及整改內(nèi)容等。

（四）促進(jìn)國家預(yù)算執(zhí)行審計報告規(guī)范化發(fā)展

一方面，國家審計部門應(yīng)對審計報告的統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)性進(jìn)行深入研究，健全審計公告制度及法律體系。國家審計部門要聯(lián)合相關(guān)部門深入研究財政預(yù)算執(zhí)行審計中的問題性質(zhì)，以及部門預(yù)算違規(guī)手段，尤其是財政預(yù)算管理中的專項資金管理和二級預(yù)算單位監(jiān)督問題，提出針對性的管理和監(jiān)督辦法；另一方面要規(guī)范審計公告的內(nèi)容，統(tǒng)一審計報告對問題的表述，設(shè)計規(guī)范、統(tǒng)一的文本形式，使各省財政預(yù)算執(zhí)行審計的公告能夠進(jìn)行有效的比較研究，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

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（作者單位：山東省新泰市財政局）