監(jiān)察委員會：反腐治本與政治改革的雙重使命

張偉

[摘 要]

黨的十八屆六中全會做出了監(jiān)察體制改革的重要決定，隨后決定試點(diǎn)監(jiān)察委員會。這既是反腐治本之路的新探索、新征程，也是撬動政治改革的新支點(diǎn)、新信號。如何在反腐敗和政治改革兩個(gè)層面認(rèn)識這次監(jiān)察體制改革，以及如何落實(shí)對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督，對于把握這次改革的內(nèi)涵和推動反腐敗與政治改革進(jìn)一步發(fā)展具有重要意義。

監(jiān)察委員會；反腐敗 ；政治改革

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D262.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）05-0032-03

鑒于當(dāng)前反腐敗的緊迫性與反腐敗力量的分散性，黨的十八屆六中全會做出了監(jiān)察體制改革的重要決定，隨后決定試點(diǎn)監(jiān)察委員會，并以北京、山西和浙江三省市為試點(diǎn)展開，在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推廣積累經(jīng)驗(yàn)。從此，反腐敗制度的頂層設(shè)計(jì)逐漸彰顯。成立監(jiān)察委員會不僅是對反腐敗治本之策的探索，也是“事關(guān)全局的重大政治改革”，其意義可謂深遠(yuǎn)而重大。它不僅關(guān)乎反腐敗層面的權(quán)力制約與監(jiān)督，也關(guān)乎政治改革層面的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

論及反腐敗路徑，一般強(qiáng)調(diào)制約權(quán)力或者對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。其實(shí)，進(jìn)一步追問，會發(fā)現(xiàn)制約和監(jiān)督是兩個(gè)關(guān)聯(lián)極深卻又差異明顯的概念。

一般而言，制約和監(jiān)督都是為了規(guī)范權(quán)力，使其合理運(yùn)行而不越出公權(quán)力的界限。但二者強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是不同的，制約與監(jiān)督的目標(biāo)、范圍、重點(diǎn)也不完全一樣。監(jiān)督是單向度的，即由監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督具有相對固定的內(nèi)容、工作模式、檢查標(biāo)準(zhǔn)等等。而制約則是相互關(guān)系，很難說誰是制約的主體，誰是被制約的對象。制約通常被理解為正面的、正方向的，即對權(quán)力的約束是為保證權(quán)力的運(yùn)用能夠依法依規(guī)，做出正確的決策，取得良好的成效。其次，制約具有常態(tài)性和穩(wěn)定性，而監(jiān)督具有非常態(tài)性和即時(shí)性。最后，制約強(qiáng)調(diào)在事前和事中發(fā)揮作用，而監(jiān)督常常發(fā)生在事后。[1]

對權(quán)力制約與監(jiān)督認(rèn)知的混亂會降低制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是反腐力量的分散化，這也是反腐敗難以觸及根本的重要原因。改革之前的反腐力量看似主體很多元，比如有人大、紀(jì)委、監(jiān)察等部門，可是在實(shí)際運(yùn)行中就出現(xiàn)了人大監(jiān)督的虛化、紀(jì)委監(jiān)督的階段性強(qiáng)化與監(jiān)察部門監(jiān)督的附屬化。以人大為例，從權(quán)力授予的法理角度來講，人大具有最高的單向度監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督黨委、政府等部門，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是人大一般難以進(jìn)行有效監(jiān)督，甚至在事后監(jiān)督中發(fā)揮的作用都很微弱。因此亟需在人大對權(quán)力制約層面的授權(quán)行為和權(quán)力監(jiān)督層面的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行改革。

從新的監(jiān)察委員會的成立來看，它要在當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)上，將人大、政協(xié)、法院、檢察院等權(quán)力主體也統(tǒng)統(tǒng)納入監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察全覆蓋。整體來看，黨的紀(jì)律檢查委員會是要“用紀(jì)律管全黨”，而監(jiān)察委員會則是要強(qiáng)化“用法律管全體”。這樣，在制約的層面，各級監(jiān)察委員會就能夠?yàn)楦骷夵h委、人大、政協(xié)、法院、檢察院等權(quán)力主體權(quán)力的運(yùn)用能夠做到依法依規(guī)和決策的科學(xué)化、民主化提供了制度性保障；在監(jiān)督層面，從“管全黨”到“管全體”，“這樣就有利于杜絕權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力主體的‘任性空間，是防止黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化矮化、腐化蛻化的治本之策”。[2]

因此，可以說監(jiān)察委員會的成立在制度層面上，實(shí)現(xiàn)了制約的常態(tài)性與穩(wěn)定性和監(jiān)督的非常態(tài)性與即時(shí)性的結(jié)合、實(shí)現(xiàn)了制約在事前和事中發(fā)揮作用和監(jiān)督在事后發(fā)揮作用的結(jié)合。

黨的十八屆三中全會提出把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這既是對改革開放經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，也是中國共產(chǎn)黨對政治社會發(fā)展規(guī)律的深刻把握。治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求在監(jiān)督制度領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。監(jiān)察體制改革、成立監(jiān)察委員會是反腐敗深入推進(jìn)的重要舉措，它必將為反腐治本工作提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。同時(shí)，它也是撬動政治改革的重要支點(diǎn)和突破口，這可以從其推動國家治理體系現(xiàn)代化方面看出。

（一）涉及權(quán)力授受關(guān)系調(diào)整。監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，這凸顯了落實(shí)人民監(jiān)督權(quán)的法定效力、政治效應(yīng)和擴(kuò)大人民民主的實(shí)質(zhì)性，也是監(jiān)察委員會獲得政治合法性的基礎(chǔ)。之所以由人大授權(quán)，是因?yàn)槿嗣翊泶髸贫仁俏覈母菊沃贫?，人民代表大會是代表人民行使國家?quán)力的民意機(jī)構(gòu)。歷史與現(xiàn)實(shí)的邏輯決定了要真正落實(shí)人民主權(quán)地位就必須真正發(fā)揮人民代表大會制度的作用。

監(jiān)察體制改革在明確人大授權(quán)后，劃清了與政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的界限，有利于擺脫部門化弱監(jiān)督模式，增強(qiáng)監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的形式對稱性。從監(jiān)督成效評價(jià)來看，監(jiān)察委員會會向人大報(bào)告年度工作情況，并接受監(jiān)督與質(zhì)詢，這就加大對國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)及其行權(quán)主體的事前、事中監(jiān)督力度，也拓展了人大代表行使權(quán)力的領(lǐng)域和審議監(jiān)督的內(nèi)容?！斑@既是對人民代表大會制度的內(nèi)生性改革，也是對人民民主專政國體的內(nèi)涵式優(yōu)化?！盵3]從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的高度結(jié)合，并且與我國政治改革的根本方向高度契合。

（二）涉及治理體系調(diào)整。在中央紀(jì)委第六次全體會議上，習(xí)近平指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督……要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！边@樣，改革正式進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)、具體落實(shí)的階段。也是在這次會議上，中紀(jì)委書記王岐山在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的國家監(jiān)察體系，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套，依法治國和依規(guī)治黨相互促進(jìn)、相得益彰。

可以看出，未來的“國家監(jiān)察委員會”的突出特點(diǎn)就是：它將成為單獨(dú)的行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，國家權(quán)力架構(gòu)是“一統(tǒng)四分”的格局，即：在全國人大之下，設(shè)立行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)。而未來，隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，將從政府中獨(dú)立出來，成為與“一府兩院”平行并立的“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”，在國家層面，將設(shè)立“國家監(jiān)察委員會”，負(fù)責(zé)對中央所有國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。

這樣一來，原有的紀(jì)委監(jiān)督與政府部門的監(jiān)察監(jiān)督不協(xié)調(diào)的體制就被高度整合了，它改變的不僅僅是合署辦公的簡單形式，而是深刻的政治體制改革。它既使黨的監(jiān)督強(qiáng)化，也使黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化，同時(shí)又使黨政關(guān)系進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

（三）涉及職能范圍調(diào)整。從職能配置看，監(jiān)察委是個(gè)整合統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它將把現(xiàn)有的政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)所屬反貪污賄賂部門的職能合并整合進(jìn)去，同時(shí)覆蓋到過去上述行政監(jiān)察機(jī)關(guān)無法觸及的各級人大、政協(xié)、法院、檢察院、國有企事業(yè)單位等，有力地改變監(jiān)察權(quán)力鞭長莫及的缺陷，即“一個(gè)權(quán)力監(jiān)察到底、一張大網(wǎng)監(jiān)察到邊”。

之前反腐工作一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是“一個(gè)腿長，一個(gè)腿短”，即紀(jì)委作用和影響力十分突出，而作為行政序列的監(jiān)察部門卻相當(dāng)微弱?，F(xiàn)在，建立國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，意味著既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督，意味著進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制，明確監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國家職能。紀(jì)律檢查職能屬于黨內(nèi)監(jiān)督，在參與黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中實(shí)施，以保證黨的先進(jìn)性、純潔性；國家監(jiān)察職能屬于國家監(jiān)督，在參與國家機(jī)器運(yùn)行中實(shí)施，以確保國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員廉政勤政。

根據(jù)試點(diǎn)進(jìn)展情況來看，在監(jiān)察誰、如何監(jiān)察方面，監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察委員會履行監(jiān)察、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資產(chǎn)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為并做出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

權(quán)力具有雙重性，要防止權(quán)力的濫用，就需要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。正是因?yàn)閲冶O(jiān)察委員會握有監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)，尤其在職能拓展以后，職能十分強(qiáng)大，對其自身的監(jiān)督的重要性不亞于其對外監(jiān)督的重要性。思考對各級國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，可以從這些方面進(jìn)行：

（一）人大監(jiān)督：誰授權(quán)誰監(jiān)督。監(jiān)察委員會是由各級人民代表大會選出來的，自然要接受人大監(jiān)督。如果國家監(jiān)察委員會的工作人員在負(fù)責(zé)各級監(jiān)察委員會時(shí)存在違法違紀(jì)問題，會受到各級人民代表大會通過選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督。

通過立法保障是落實(shí)監(jiān)督的必然要求和現(xiàn)實(shí)路徑。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大享有最高立法權(quán)，它可以通過相應(yīng)的立法來進(jìn)行監(jiān)督。在國家監(jiān)察體制改革中，優(yōu)化修改相關(guān)法律規(guī)定，處理好執(zhí)政黨、人大、政府的監(jiān)督關(guān)系，促使反腐敗有規(guī)可循、有法可依。要充分發(fā)揮法治的作用，促使各類公權(quán)力、反腐敗行為都在法律框架內(nèi)發(fā)揮制衡作用，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督：自我監(jiān)督。黨的十八屆三中全會后，中紀(jì)委已決定成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強(qiáng)對中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)、各省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，解決“燈下黑”的問題?！敖刂两衲?月，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)查處嚴(yán)重違紀(jì)違法紀(jì)檢干部14人，全國紀(jì)檢機(jī)關(guān)共處分紀(jì)檢干部6795人，彰顯了對腐敗零容忍、對執(zhí)紀(jì)者更嚴(yán)格的強(qiáng)大震懾?！盵4]監(jiān)察體制改革必須從這一方面汲取有益經(jīng)驗(yàn)，在黨內(nèi)監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)新的突破。

很明顯，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，就是要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。因此，一方面把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法全過程，使黨的主張?jiān)趪冶O(jiān)察體制改革中起主導(dǎo)作用，發(fā)揮決定性作用，最終成為國家意志。另一方面要加強(qiáng)新成立的監(jiān)察委員會內(nèi)部黨的建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，從自身監(jiān)督做起，促使反腐敗達(dá)到標(biāo)本兼治。同時(shí)更要借助國家監(jiān)察體制改革的“東風(fēng)”，不斷完善黨和國家的自我監(jiān)督，不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

（三）外部監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，在黨內(nèi)強(qiáng)調(diào)了黨委對外部監(jiān)督的支持和紀(jì)委與外部監(jiān)督部門的配合。現(xiàn)在，社會監(jiān)督的重要性十分明顯，尤其是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和社會組織監(jiān)督。

對于公權(quán)力的行使，人們可以依法監(jiān)督、檢舉、舉報(bào)，這是憲法賦予公眾的權(quán)利。移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來了群眾監(jiān)督方式的大大進(jìn)步。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有獨(dú)特的優(yōu)勢，尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下，基本實(shí)現(xiàn)了任何國家的公權(quán)力主體，都要接受媒體全方位、全天候監(jiān)督的形勢?，F(xiàn)在，可以說是人人自媒體的時(shí)代，人們通過移動通信設(shè)備對違法違規(guī)進(jìn)行及時(shí)的曝光或舉報(bào)，從而強(qiáng)化反腐敗的輿論之勢，壓縮權(quán)力任性的空間。監(jiān)察體制改革必須高度重視信息時(shí)代對監(jiān)察方式的改變，在制度設(shè)計(jì)上充分運(yùn)用相應(yīng)的現(xiàn)代信息技術(shù)，達(dá)到理念與手段的雙重進(jìn)步。

社會組織也是監(jiān)督的重要主體。當(dāng)前，雖然反腐敗主體意識逐漸增強(qiáng)、監(jiān)督途徑漸趨多元化，但是，受官本位傳統(tǒng)思維影響以及現(xiàn)實(shí)環(huán)境的約束，普通群眾行使監(jiān)督權(quán)仍處于弱勢地位。而“社會組織不但為公民提供了自我組織和政治參與的機(jī)會，還為政治權(quán)力在社會的運(yùn)行和實(shí)施提供了緩沖的空間。作為銜接政府與社會的中間地帶，社會組織在緩解社會矛盾、促進(jìn)社會各階層之間的交流與溝通、實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督方面功不可沒?！盵5]因此，依托社會組織整合公民監(jiān)督力量是未來國家監(jiān)察體制需要重點(diǎn)考慮的方向。

參考文獻(xiàn)

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作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部2015級研究生