數(shù)字化時代公共數(shù)據(jù)開放的合作治理路徑

姜東旭

(南京工程學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇 南京，211167)

數(shù)字化時代，無論人們愿意與否都將面臨一切可以數(shù)據(jù)化并持續(xù)數(shù)據(jù)化的局面。從自然界到人類社會，從人物到事務(wù)，從動態(tài)到靜態(tài)，數(shù)字化產(chǎn)生了令人驚訝的天量數(shù)據(jù)。拋開價值爭論和令人擔(dān)憂的后果而言，我們希望能夠增加更多的數(shù)據(jù)，這對自然保護、社會發(fā)展和個體健康成長具有重大意義。數(shù)據(jù)成為記錄歷史、思考社會、了解自身最有價值的資源。在眾多數(shù)據(jù)之中，公共數(shù)據(jù)由于其特殊性而具有其他數(shù)據(jù)不能比擬的商業(yè)價值和公共價值，公共數(shù)據(jù)的開放共享是實現(xiàn)這些價值的必由之路。

一、數(shù)字化時代公共數(shù)據(jù)的界定

從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會到后工業(yè)化時代的歷史長河里，人類一直都在記錄數(shù)據(jù)、積累數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)在人類歷史的各個時期都發(fā)揮了重大作用。人類步入信息社會后，數(shù)字化改變了數(shù)據(jù)記錄形式、存儲模式和使用方式，數(shù)字化使得數(shù)據(jù)無處不在，許多事物都能夠?qū)崿F(xiàn)處處留痕，事事留據(jù)，數(shù)字化使得我們比以往任何時期更能清晰地記錄歷史、記錄事件。隨著數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)質(zhì)量持續(xù)提升，數(shù)據(jù)類型不斷豐富，數(shù)據(jù)數(shù)量大幅提高。

在這其中，政府機構(gòu)、商業(yè)數(shù)字平臺擁有巨量數(shù)據(jù)，尤其是政府等具有管理職能的公共機構(gòu)，在提供公共服務(wù)、進行社會治理過程中采集和保存了大量數(shù)據(jù)，種類齊全、覆蓋廣泛、內(nèi)容豐富，成為整個社會數(shù)據(jù)的主要組成部分，潛在的商業(yè)價值和公共價值也最為可觀，因此數(shù)據(jù)開放首先指向了公共數(shù)據(jù)。但是，公共數(shù)據(jù)開放既蘊藏著巨大經(jīng)濟利益和社會效益，也隱藏著國家安全受損、社會安全破壞、商業(yè)機密泄露和個人隱私暴露等風(fēng)險。這些構(gòu)成了公共數(shù)據(jù)開放過程中的推動力和抑制力。

公共數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等概念之間的區(qū)分并非十分清晰，具體意涵模糊[1]，本研究認(rèn)為當(dāng)前公共數(shù)據(jù)概念存在著三種不同的理解。

第一種，將公共數(shù)據(jù)限定在政府(務(wù))機構(gòu)收集的信息范圍。如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第二條指出，公共數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門在依法履職過程中產(chǎn)生和管理的，以一定形式記錄、保存的文字、數(shù)據(jù)、圖像、音頻、視頻等各類信息資源。貴州省則直接圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)進行了制度設(shè)計，《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第三條指出，政府?dāng)?shù)據(jù)是指行政機關(guān)在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)，包括行政機關(guān)直接或者通過第三方依法采集、管理和因履行職責(zé)需要依托政府信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)。

第二種，將公共數(shù)據(jù)由政府?dāng)U大到履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位。如《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》第三條指出：“公共數(shù)據(jù)是指本市各級行政機關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機構(gòu))在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源?！逼浜箢C布的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》中關(guān)于公共數(shù)據(jù)的界定與此保持一致。

第三種，學(xué)者認(rèn)為已有關(guān)于公共數(shù)據(jù)定義是遵照“歸屬標(biāo)準(zhǔn)”而提出。按照歸屬標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)和社會組織等主動開放的數(shù)據(jù)資源并不屬于公共數(shù)據(jù)資源，但是這可能在數(shù)據(jù)安全維護、個人隱私保護等方面與現(xiàn)實操作存在著矛盾與沖突，因此學(xué)者建議使用“用途標(biāo)準(zhǔn)”[2]，這樣就把依前兩種界定而排除在外的其他相關(guān)機構(gòu)數(shù)據(jù)納入其中。

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》并未明確界定公共數(shù)據(jù)，但從國家安全的角度來看，只要對公共利益、國家安全、個人或組織等合法權(quán)益帶來危害的數(shù)據(jù)處理行為都應(yīng)該加以管控治理。從這個角度來看，公共數(shù)據(jù)更宜采用用途標(biāo)準(zhǔn)，這個定義囊括范圍非常廣泛。當(dāng)把企業(yè)數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)開放范疇的時候，可能會增加企業(yè)從公共治理視角對數(shù)據(jù)進行過濾、脫敏、保存和開放的管理成本。企業(yè)為公共價值實現(xiàn)投入資金進行數(shù)據(jù)治理，會增加其經(jīng)營管理成本，弱化市場競爭力的傾向。企業(yè)從公共利益、公共價值的視角針對數(shù)據(jù)開放所采取的管理行為存在背離公共利益和公共價值的可能，企業(yè)履行帶有公共治理職責(zé)行為可能不符合企業(yè)市場目標(biāo)追求，企業(yè)不具有如同政府、公共組織等運行所需要的民主形式，也缺乏公共治理經(jīng)驗，更不具有公共組織的開放性治理機制。因此，這些狀況會制約企業(yè)在數(shù)據(jù)開放管理中的投入，甚至抑制其數(shù)據(jù)開放的積極性。

從國內(nèi)外實踐看，許多國家先后出臺了關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的法律和政策規(guī)范，推動公共數(shù)據(jù)開放，只是這些法律規(guī)范和實踐并沒有徹底解決公共數(shù)據(jù)開放過程中所引發(fā)的各種擔(dān)憂，尤其是涉及的國家安全、商業(yè)機密和個人隱私問題。

二、公共數(shù)據(jù)開放帶來的治理挑戰(zhàn)

公共數(shù)據(jù)作為主要的數(shù)據(jù)資源，其所蘊藏的經(jīng)濟價值、智能價值給社會帶來異乎尋常的開發(fā)熱情，人們不斷探索公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)模式，改進公共數(shù)據(jù)挖掘技巧，政府機構(gòu)也極力建構(gòu)合適的公共數(shù)據(jù)開放模式。同樣，公共數(shù)據(jù)開放也必然會帶來不可避免的風(fēng)險挑戰(zhàn)，而且這種風(fēng)險挑戰(zhàn)從某種意義上不可避免、日趨嚴(yán)峻。

(一)公共數(shù)據(jù)開放給國家安全、商業(yè)機密與個人隱私帶來的風(fēng)險

國家安全、商業(yè)機密和個人隱私自公共數(shù)據(jù)開放以來就反復(fù)被討論，成為公共數(shù)據(jù)開放必須面對的難題。雖然公共數(shù)據(jù)開放根據(jù)給國家安全、商業(yè)機密和個人隱私帶來的風(fēng)險的程度進行分級、分類或脫敏處理，并采取不同開放政策，但是我們并不確定已經(jīng)開放且暫時沒有產(chǎn)生危害的公共數(shù)據(jù)是否在未來會帶來破壞性。

數(shù)據(jù)的開發(fā)價值具有多元性，從這個角度來看，數(shù)據(jù)資源不同于物質(zhì)資源，因為具體物質(zhì)資源在同一時間只能有唯一用途，而公共數(shù)據(jù)可復(fù)制性決定其可以同時產(chǎn)生多種用途，具體用途則取決于條件支撐和算法規(guī)則。這也就是說，依據(jù)數(shù)據(jù)分類、分級方式而確定的開放范圍并不能保證永遠(yuǎn)安全，算法的進步可能會達(dá)到“窺一斑而見全豹，觀滴水可知滄?！钡慕Y(jié)果。絕對安全的公共數(shù)據(jù)開放可能不存在，數(shù)據(jù)開放只具有相對安全性。

擁有公共數(shù)據(jù)的機構(gòu)并不一定是準(zhǔn)確判斷公共數(shù)據(jù)對國家、社會、公眾產(chǎn)生何種影響的最佳主體，這個判斷需要借助于專業(yè)機構(gòu)進行的評估。這種由于公共數(shù)據(jù)開放引發(fā)國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私問題將隨著技術(shù)進步日趨嚴(yán)峻。

(二)公共數(shù)據(jù)開放將增加社會治理的復(fù)雜性

利用信息不對稱進行治理是傳統(tǒng)社會常態(tài)化的治理手段與方式。傳統(tǒng)社會治理主體通過信息封鎖、信息非均衡分配，抑制社會問題暴露與擴散，轉(zhuǎn)移公眾注意力，從而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，信息封閉成了社會治理的手段。信息社會人們認(rèn)識到信息的重要性，各國政府迫于壓力紛紛推動信息公開，而信息公開反過來又推動社會治理進步。

隨著數(shù)字化發(fā)展，人們已經(jīng)不滿足于單純的信息開放，人們希望通過數(shù)據(jù)開放乃至公共數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值和公共價值。數(shù)據(jù)與信息既有區(qū)別又有聯(lián)系，有些內(nèi)容從這個維度看是信息，從另一個維度看則是數(shù)據(jù)。有些時候信息與數(shù)據(jù)是分離的，公共數(shù)據(jù)從形式上看沒有任何意義內(nèi)容，但經(jīng)過算法和深度分析之后，可能帶來更加豐富的信息。正是因為公共數(shù)據(jù)在表層符號下隱藏著未展現(xiàn)出來的意義內(nèi)容，公共數(shù)據(jù)開放才具有了不同于一般信息開放的必要性。但是，在公共數(shù)據(jù)開放不完整、不準(zhǔn)確甚至不真實情況下，所產(chǎn)生意義內(nèi)容可能會復(fù)雜甚至相互沖突。

公共數(shù)據(jù)開放除了具有可觀的商業(yè)價值外，還會改進人們對公共價值和公共政策的理解與認(rèn)識。公共數(shù)據(jù)經(jīng)過算法和數(shù)據(jù)分析后演繹出來的信息內(nèi)容可能不同于現(xiàn)存的社會認(rèn)知，甚至可能與我們正在實施的政策、法規(guī)相沖突，這必然給我們現(xiàn)有的社會治理帶來更大挑戰(zhàn)，促使社會治理謀求變革。作為社會治理主體，有些政府部門并沒有開發(fā)和挖掘數(shù)據(jù)價值的職責(zé)規(guī)定，也不知道自己收集的公共數(shù)據(jù)到底具有什么樣的公共價值。而社會機構(gòu)分析這些公共數(shù)據(jù)，分析的結(jié)論可能與政府政策不一致，這樣政府治理就面臨著變革壓力。比如，研究人員根據(jù)開放數(shù)據(jù)，在生育政策調(diào)整之前就認(rèn)識到問題所在，必然要推動國家相關(guān)政策的變革。

這也就是說，存在這種可能，政府并未從自身積累的公共數(shù)據(jù)中獲取有價值信息，政府公共數(shù)據(jù)開放目的之一正是為了彌補自身在這方面的缺陷。當(dāng)公共數(shù)據(jù)向社會開放并被其他社會組織深入分析后，就存在著現(xiàn)行政策與公共數(shù)據(jù)分析結(jié)果相沖突的可能。因此，公共數(shù)據(jù)被其他社會組織作為判斷政策公共價值的依據(jù)，甚至成為判斷政府行為合理性、合法性和有效性的參考，從而使得政府等治理主體處于無形壓力之中。隨著公共數(shù)據(jù)開放，社會治理主體都不可避免遇到這一情形。

這只是公共數(shù)據(jù)開放帶來的社會治理挑戰(zhàn)之一，此外，公共數(shù)據(jù)開放還會帶來相互沖突的價值主張和政策主張，這是因為基于不同的算法、邏輯和前提會讓數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生不同的結(jié)論，這些結(jié)論之間既存在著相互支持的可能，也存在著相互沖突的可能。因此，基于公共數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用分析存在著得出多元化、復(fù)雜化甚至對立化結(jié)論的可能。

(三)公共數(shù)據(jù)開放將帶來新的不公平

美國著名未來學(xué)家托夫勒的《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》認(rèn)為，在信息領(lǐng)域也存在著信息富人、信息窮人和數(shù)字鴻溝等現(xiàn)象。隨著數(shù)字化發(fā)展，這種差距存在著隨公共數(shù)據(jù)開放而逐漸擴大的趨勢。

今天的公共數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)的大量(Volume)、高速(Velocity)、多樣(Variety)、低價值密度(Value)和真實性(Veracity)的特點，尤其數(shù)量級遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歷史上其他時期的數(shù)據(jù)量，這必然增加公共數(shù)據(jù)價值挖掘的難度。如此龐大的公共數(shù)據(jù)只有組織或者說大型組織以及依賴于這些組織的工作人員才有能力進行數(shù)據(jù)分析。數(shù)據(jù)民主是一個理想化的概念，具有形式性的數(shù)據(jù)民主并不能解決數(shù)據(jù)公平問題。公共數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生的潛在價值并非僅僅取決于公共數(shù)據(jù)開放程度，還取決于數(shù)據(jù)分析能力以及社會主體對公共數(shù)據(jù)資源、輔助資源獲取的便利程度。這樣，公共數(shù)據(jù)資源的價值挖掘在組織之間形成不平等，在個人之間形成不平等，那些不具有挖掘能力的組織和個人被排除在外。

這也就意味著，當(dāng)政府、事業(yè)單位、公共企業(yè)等組織按照法律法規(guī)的要求開放公共數(shù)據(jù)時，公共數(shù)據(jù)開放本身并不會自動帶來數(shù)據(jù)公平和數(shù)據(jù)平等，雖然公共數(shù)據(jù)開放賦予了社會各類主體平等獲取公共數(shù)據(jù)的機會，但是機會公平并不會自動產(chǎn)生結(jié)果公平，甚至?xí)斫Y(jié)果的不公平。當(dāng)某些人擁有足夠數(shù)據(jù)并借助于強大運算能力而具備比其他人更強的預(yù)測能力時，這會帶來怎么樣的結(jié)果呢？

因此，公共數(shù)據(jù)開放必須從公共價值的視角去看待開放帶來的不公平問題，如果公共數(shù)據(jù)開放擴大而非縮小了已有數(shù)字鴻溝，可能就偏離公共數(shù)據(jù)開放的公共屬性。

三、公共數(shù)據(jù)開放的合作治理路徑

公共數(shù)據(jù)開放治理不僅為了實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值，更要實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)在開放過程的公共價值。公共數(shù)據(jù)開放是一個全新的話題，開放過程充滿了風(fēng)險和挑戰(zhàn)，存在著數(shù)據(jù)濫用、誤用甚至帶來危害的可能。面對這個問題，有兩個治理思路可以選擇，其一，選擇公共數(shù)據(jù)封閉之路，減少數(shù)據(jù)生產(chǎn)、阻止數(shù)據(jù)流通、限制數(shù)據(jù)開放，當(dāng)數(shù)據(jù)不生產(chǎn)、不開放或者減少開放就不會產(chǎn)生問題；其二，選擇公共數(shù)據(jù)開放之路，通過開放中的合作解決可能面臨的一系列問題，在實踐中探索公共數(shù)據(jù)開放的邊界與路徑?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中確定了“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺”的目標(biāo)，我國選擇了公共數(shù)據(jù)的開放發(fā)展之路。

公共數(shù)據(jù)開放本身是需要治理的，這種治理具有動態(tài)性、合作性、開放性等特點。公共數(shù)據(jù)開放是公共數(shù)據(jù)資源化過程中最為關(guān)鍵的步驟，應(yīng)該是全社會多主體共同參與的合作治理之路，應(yīng)該加強公共數(shù)據(jù)開放的法制建設(shè)，加強公共數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育等。

(一)以開放包容應(yīng)對公共數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險挑戰(zhàn)

從當(dāng)前來看，主要根據(jù)公共數(shù)據(jù)對安全、機密、隱私的重要程度進行分級、分類，從而采取不同的開放措施降低公共數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險，通過事前審查，或者通過應(yīng)用場景的限制降低風(fēng)險挑戰(zhàn)。凡是有損于國家安全、商業(yè)機密、個人隱私等內(nèi)容的公共數(shù)據(jù)是禁止開放的。公共部門必須借助于外部機構(gòu)與科學(xué)評估機制評價公共數(shù)據(jù)可能產(chǎn)生的商業(yè)價值與社會危害，評估不同開放政策對全體公民發(fā)展的影響程度。但是，研究表明，事前數(shù)據(jù)安全審查環(huán)節(jié)重視程度不足、事中數(shù)據(jù)安全管控環(huán)節(jié)缺乏可操作性且注意力分配失衡、事后行為處置環(huán)節(jié)政策內(nèi)容有待進一步細(xì)化等問題[3]。

數(shù)據(jù)分級并非具有絕對安全性，隨著算法技術(shù)的更新，已有的數(shù)據(jù)安全分級可能并不一定與新技術(shù)下的評估相一致。因此需要認(rèn)識到，公共數(shù)據(jù)的潛在價值是一個不斷變化的過程，有些公共數(shù)據(jù)可能隨著社會的發(fā)展走向開放，但是也可能因為技術(shù)進步而加以限制，這需要對公共數(shù)據(jù)開放可能帶來的國家安全、商業(yè)機密和個人隱私風(fēng)險進行動態(tài)評估。

事實上，外部監(jiān)管機構(gòu)很難限制公共數(shù)據(jù)使用主體的應(yīng)用場景，主要是因為很難發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)在使用組織內(nèi)部流動和運行情況，在已經(jīng)開放的公共數(shù)據(jù)沒有帶來明顯的外部傷害時，也很難發(fā)現(xiàn)其他社會組織或個人使用公共數(shù)據(jù)是否合法、正當(dāng)。因此，無論公共數(shù)據(jù)開放的事前、事中和事后都存在著明顯的不足和挑戰(zhàn)。

審視數(shù)據(jù)開放難題，我們需要用開放思路解決開放帶來的問題。所有使用公共數(shù)據(jù)進行商業(yè)活動或者進行公共價值開發(fā)的主體，在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)開放其對公共數(shù)據(jù)運用的數(shù)據(jù)，即不僅公共數(shù)據(jù)要開放，公共數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)形成的數(shù)據(jù)也要開放，其他組織應(yīng)用公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)在符合法律規(guī)范的范圍內(nèi)同樣要開放。

社會不僅建設(shè)一個開放的公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)，同樣建立一個開放的世界。當(dāng)整個世界變得更加開放時，安全問題、機密問題和隱私問題都將得到極大緩解。其實這些問題形成恰恰是人們力圖通過封閉的手段謀取不正當(dāng)收益所致，恰恰是遵循傳統(tǒng)的封閉思維解決問題導(dǎo)致的結(jié)果。因此，公共數(shù)據(jù)開放的治理要以開放的心態(tài)、開放的機制進行，既要有不怕犯錯的勇氣，又要有知錯能改的智慧；既要有不可突破的底線設(shè)置，又要包容科學(xué)真實的應(yīng)用探索。

(二)公共數(shù)據(jù)開放的素養(yǎng)問題

公共數(shù)據(jù)開放引發(fā)的安全問題、商業(yè)機密與隱私話題在技術(shù)進步背景下可能是一個不易解決的問題，因為“技術(shù)進步+數(shù)據(jù)開放”幾乎打開了窺視自然隱秘的鑰匙，隨著人工智能的發(fā)展，基于數(shù)據(jù)尤其是公共數(shù)據(jù)開放引發(fā)的問題遍及各地。在依靠法律和強制手段之外，可以探索通過倫理道德方式和合作模式解決公共數(shù)據(jù)開放帶來的挑戰(zhàn)，使得公眾既具有一般的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，又遵守基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放應(yīng)用的倫理規(guī)范。

這就需要社會個體提升自我的道德水平，在公共數(shù)據(jù)資源價值的挖掘和分析過程中自覺地把國家安全、公共利益、商業(yè)機密和他人隱私作為重要的底線標(biāo)準(zhǔn)來維護，有意識不去破壞其他主體所珍視的價值目標(biāo)。人們之所以遵守這些要求，并非是來自于外在強制力的約束，主要是來自內(nèi)在的倫理式的召喚。

公共數(shù)據(jù)的使用主體在提升數(shù)據(jù)處理能力的同時，應(yīng)該在公共數(shù)據(jù)運用的價值上、方法上和基本邏輯等方面形成廣泛的共識，從而能夠就公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中基礎(chǔ)規(guī)則達(dá)成包容性理念。否則，當(dāng)人們在公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、應(yīng)用和基本方法等方面不能達(dá)成基本共識時，就會引發(fā)多義性甚至無意義沖突。

這就需要對大眾進行數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育，把提高社會整體數(shù)據(jù)素養(yǎng)作為一個目標(biāo)，讓公眾能夠區(qū)分國家安全、商業(yè)機密和個人隱私邊界，讓群眾成為自覺維護公共數(shù)據(jù)開放邊界的廣泛主體，把數(shù)據(jù)使用規(guī)則滲透到日常行為與工作中去，自覺抵制不合法、不合規(guī)和不合乎道德的公共數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用行為。

(三)公共數(shù)據(jù)開放中的合作治理推動數(shù)據(jù)公平

數(shù)字鴻溝是一個持續(xù)引發(fā)關(guān)注的話題，不僅體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間，同樣體現(xiàn)在國家內(nèi)部不同群體之間。公共數(shù)據(jù)開放后，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素所產(chǎn)生的價值取決于數(shù)據(jù)分析和開發(fā)能力，這種差距還表現(xiàn)在組織之間和個體之間。

大數(shù)據(jù)使得中心—邊緣結(jié)構(gòu)得到強化，這是與后工業(yè)社會去中心化的要求相逆而行的[4]。在海量公共數(shù)據(jù)開放背景下更容易強化而非弱化中心-邊緣結(jié)構(gòu)。因此，公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)該有助于公平的實現(xiàn)而非制造更多的不公平。政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中,對公共價值的忽視是諸多問題產(chǎn)生的重要原因[5]。這就需要著眼于公共數(shù)據(jù)的公共屬性，必須考慮到公共數(shù)據(jù)在利用過程中所產(chǎn)生的價值應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)摹⑶‘?dāng)?shù)姆绞交仞伣o公眾、回饋給社會，真正實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公共價值屬性。雖然分散的數(shù)據(jù)確權(quán)行為會帶來明顯的“反公地悲劇”，但是這并不意味著公共數(shù)據(jù)開放就應(yīng)該忽略在普通個體層面的利益平衡。

公共數(shù)據(jù)開放所帶來商業(yè)價值和回報應(yīng)該為消除數(shù)據(jù)不公平貢獻力量。各個國家都在探索加強公共數(shù)據(jù)開放建設(shè)，在治理上則是通過制度設(shè)置實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源價值的有效回饋。由數(shù)據(jù)引發(fā)的所有權(quán)爭論話題，在某種程度上就是圍繞數(shù)據(jù)成本分擔(dān)和收益分配展開的。

公共數(shù)據(jù)這個概念總是讓人注意到政府機構(gòu)，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開放治理主要是政府機構(gòu)的責(zé)任，其實不然，公共數(shù)據(jù)開放是一個多方主體共同參與的活動。數(shù)據(jù)的收集、確權(quán)、監(jiān)督、使用、反饋、開放等涉及政府、機構(gòu)、企業(yè)、非政府組織、個人等多元主體。各國政府都通過多種措施激勵社會各主體參與到公共數(shù)據(jù)開放活動中。美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站設(shè)置有“挑戰(zhàn)”模塊，激勵社會解決這些最有難度的問題，對于獲勝者給予一定的獎金。而英國則成了獨立、非營利、無黨派的開放數(shù)據(jù)研究所，其目的則在于推動政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)和社會的廣泛合作。

公共數(shù)據(jù)開放會引發(fā)社會治理的變革，政府、非政府組織以及其他組織形成合作、開放的治理模式是應(yīng)對挑戰(zhàn)、順應(yīng)變革的有效模式。這樣，公共數(shù)據(jù)開放所引發(fā)的社會治理沖突就被合作治理這種模式所消融，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放與合作治理的良性互動。

四、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)開放成為世界各國政府積極推動的一項公共政策。公共數(shù)據(jù)開放如同一把雙刃劍，必須通過數(shù)據(jù)開放治理應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，促進公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值和公共價值的實現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)開放既帶來國家安全、商業(yè)機密、個人隱私等長期討論的話題，又隱藏著擴大數(shù)字鴻溝、施壓治理變革等新的話題。我國在公共數(shù)據(jù)開放治理方面進行了有益的探索，在解決公共數(shù)據(jù)開放引發(fā)的安全、機密和隱私等問題方面進行了相應(yīng)的制度設(shè)計。

公共數(shù)據(jù)開放是一個動態(tài)的、開放的、合作的過程，需要以開放的態(tài)度應(yīng)對開放帶來的問題，加強數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育，謀求多方主體合作、共同推動公共數(shù)據(jù)治理，進而推動社會治理不斷完善。公共數(shù)據(jù)開放處于不斷探索的實踐之中，需要在理論上進一步厘清相關(guān)概念，總結(jié)地方政府公共數(shù)據(jù)治理模式并在實踐基礎(chǔ)上加以法制化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。