如何看待環(huán)境保護政策執(zhí)行評估

田永莉+李海兵

摘要：本文介紹了環(huán)境保護政策的發(fā)展歷程和對環(huán)保政策的認識，并對如何看待環(huán)境政策執(zhí)行評估進行了分析和討論。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護政策；發(fā)展歷程；評估

中圖分類號：X32-02 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）02-0113-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.022

1 用發(fā)展的眼光看待環(huán)保政策的變化

環(huán)境保護政策必須放在國際國內(nèi)發(fā)展形勢和發(fā)展地位、整體經(jīng)濟發(fā)展水平等背景下來綜合考量和評估，還須把握好環(huán)境保護政策發(fā)展的階段性和周期性。

1.1 我國環(huán)境保護政策發(fā)展階段

我國環(huán)境保護大致可以分為5個階段。

第一階段：從20世紀70年代初到黨的十一屆三中全會。1972年人類環(huán)境會議后不久，1973年8月國務院召開第一次全國環(huán)境保護會議，提出了“全面規(guī)劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)保工作方針，并且審議通過了《關(guān)于保護環(huán)境和改善環(huán)境的若干規(guī)定（實行草案）》，中國的環(huán)境保護事業(yè)由此起步[1]。

第二階段：從黨的十一屆三中全會到1992年。1983年第二次全國環(huán)境保護會議，將環(huán)境保護確立為基本國策。1984年5月，國務院出臺的《關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》正式將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。1989年第三次全國環(huán)境保護會議，提出了推行“環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費”等8項環(huán)境管理制度，同年開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》為代表的環(huán)境法規(guī)體系初步建立。

第三階段：從1992年到2002年。里約環(huán)發(fā)大會后，黨中央、國務院發(fā)布《中國關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的十大對策》，把實施可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。大力推進“一控雙達標”工作，全面開展“三河三湖”水污染防治，以及“兩控區(qū)”大氣污染防治；啟動了退耕還林、退耕還草、保護天然林等一系列生態(tài)保護重大工程。

第四階段：從2002年到2012年。黨的十六大以來，2002年、2006年和2011年國務院先后召開第五次、第六次和第七次全國環(huán)境保護會議，黨中央、國務院先后提出“環(huán)境保護是政府的一項重要職能”、“保護環(huán)境關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設的全局和長遠發(fā)展，是造福當代、惠及子孫的事業(yè)”、“堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”等精神主旨，做出一系列新的重大決策部署。

第五階段：黨的十八大以來。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，美麗中國走向社會主義生態(tài)文明新時代。這是具有里程碑意義的科學論斷和戰(zhàn)略抉擇，標志著我們黨對中國特色社會主義規(guī)律認識的進一步深化，昭示著要從建設生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度來認識和解決我國環(huán)境問題。

1.2 環(huán)境保護政策的完善

近年來，國家先后制定并頒布了大氣十條、水十條、土十條等行動計劃，進一步完善了環(huán)境保護政策。如：

大氣污染防治行動計劃：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

水污染防治行動計劃：到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良（達到或優(yōu)于Ⅲ類）比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%。到2030年，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。

土污染防治行動計劃：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。

2 不斷深化對環(huán)境保護政策的認識

2.1 關(guān)注制定環(huán)境保護政策的大環(huán)境

很多看似是環(huán)境保護政策本身問題，實際上是與深化改革息息相關(guān)，必須對大環(huán)境有一個清晰的認識。

環(huán)境保護部門的地位、角色的轉(zhuǎn)變。相當長的一段時間，由于對環(huán)境保護的認識不足，社會普遍認為是環(huán)保部門一家事情，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，也導致形成一些“歷史欠賬”和局部地區(qū)嚴重污染。近年來，習近平總書記多次強調(diào)“生態(tài)保護是最大的民生福祉”、“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”、“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，各級政府相繼加大了對環(huán)境保護管理和投入力度，環(huán)保部門真正由單一專業(yè)管理向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，積極參與到政府制定區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和社會發(fā)展規(guī)劃之中。

環(huán)境保護的范圍、內(nèi)容的轉(zhuǎn)變?；诼氊煛⒙毮艿霓D(zhuǎn)變，考量環(huán)境保護的目標，環(huán)境保護政策就要有所體現(xiàn)。如“綠水青山就是金山銀山”，涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個方面，生產(chǎn)上是否發(fā)展產(chǎn)業(yè)綠色化、生活上是否開門見綠（宜居、宜業(yè)）；如內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會提出促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化和綠色化“五化”協(xié)同，綠色化引領(lǐng)；如做好新時期環(huán)保工作的三個轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重；二是從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步；三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。

2.2 把握好環(huán)境保護政策的內(nèi)涵和外延

從內(nèi)容上看，環(huán)境保護政策是指最終目的是保護環(huán)境的，包括國家頒布的法律、條例，中央政府各部門發(fā)布的辦法、解釋、通知等和省級人民政府頒布的條例、辦法等的總稱；從范圍上看，環(huán)境保護政策包括污染控制政策、生態(tài)保護政策和國際環(huán)境政策[2]。

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，環(huán)境保護政策早已不再只是為了治理一條被污染的河流和恢復一片被砍伐的森林那么單一了，它的意義在不斷的擴展和豐富。新時期的環(huán)境保護政策需要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。而生態(tài)文明建設其實就是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態(tài)資產(chǎn)。

黨的十八大從新的歷史起點出發(fā)，做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策，把生態(tài)文明建設放在突出地位，樹立和落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會、讓江河湖泊休養(yǎng)生息、推進環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變、環(huán)境保護是重大民生問題、探索環(huán)境保護新路等新思想新舉措，多角度的提出要將保護環(huán)境融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。

十八屆三中全會也指出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。

3 如何正確對待我區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行評估

環(huán)境政策評估是完善環(huán)境政策的重要手段，通過科學的政策評估，判斷政策的價值，決定政策的延續(xù)、完善或終結(jié)。通過政策評估可以使政策的利益相關(guān)者和公眾全面了解政策的實施狀況。

3.1 立足區(qū)情處理好環(huán)境政策執(zhí)行過程中存在的問題

環(huán)境保護政策執(zhí)行必須兼顧兩方面要求或者需求，既要貫徹落實國家方針政策，又要契合內(nèi)蒙古實際。國家政策往往是一刀切政策，實施差別化政策很難，應立足于世情、國情、黨情和區(qū)情，核心是區(qū)情的把握和認識問題。

建立主體功能區(qū)規(guī)劃評估與動態(tài)修訂機制。對主體功能區(qū)規(guī)劃實施情況進行跟蹤分析，注意研究新情況指導，并在綜合考慮財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應對氣候變化政策和績效考核評價基礎(chǔ)上，適時開展主體功能區(qū)規(guī)劃評估，并根據(jù)評估結(jié)果提出需要調(diào)整的規(guī)劃內(nèi)容或?qū)σ?guī)劃進行修訂的建議。

實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)布局和專項規(guī)劃，實施差別化產(chǎn)業(yè)政策，如：優(yōu)先在內(nèi)蒙古布局建設具有比較優(yōu)勢的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產(chǎn)加工等項目；結(jié)合區(qū)域環(huán)境容量和國家節(jié)能減排要求，合理確定內(nèi)蒙古節(jié)能減排指標和主要污染物排放總量；支持具備條件的省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)；建立健全電力市場機制，大力推進電力多邊交易；建立健全節(jié)約用水和水資源保護機制，在內(nèi)蒙古開展跨行政區(qū)域水權(quán)交易試點。

3.2 篩選出適宜的環(huán)境保護政策執(zhí)行評估的內(nèi)容

3.2.1 環(huán)境保護宏觀政策

《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持規(guī)劃（2016-2030年）》等規(guī)劃。

3.2.2 環(huán)境保護制度

環(huán)境影響評價、排污權(quán)交易、排污許可證、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究等制度。

3.2.3 環(huán)境保護行動計劃

大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于貫徹落實大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃的意見。

3.2.4 環(huán)境保護重點工程

京津冀環(huán)境綜合治理、土壤污染治理、地下水污染治理、危險廢物和有毒有害化學品的管理，燃煤電廠超低排放等重大工程。

3.2.5 環(huán)境保護重點工作推進

地方政府工作推進會議、建立考核考評機制、常態(tài)化監(jiān)督檢查機制、政府服務情況。

3.3 研究建立評估指標體系

3.3.1 量化評估指標體系

采用合理的模型來定量分析環(huán)境保護政策[3]，量化的評估指標可分為預期性和約束性兩類。

預期性指標：是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)。政府要創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現(xiàn)。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)。如“十三五”生態(tài)環(huán)境保護主要指標中提出了到2020年地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降25%、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率>80%、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例70 %左右、濕地保有量≥8億畝、重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)>60.4等預期性指標。

約束性指標：是在預期性基礎(chǔ)上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。把主要污染物減排作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，完善環(huán)境法制和經(jīng)濟政策，強化重點流域區(qū)域污染防治，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力，積極開展國際環(huán)境交流與合作。如“十三五”生態(tài)環(huán)境保護主要指標中提出了到2020年地級及以上城市2空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率>80%、地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例>70%、受污染耕地安全利用率達到90%左右、森林覆蓋率達到23.04%，以及主要污染物化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別減少10%、10%、15%、15%等約束性指標。

3.3.2 建立環(huán)境政策執(zhí)行評估指標應注意的問題

一是必須考慮經(jīng)濟發(fā)展指標，如反映能源消費水平和節(jié)能降耗狀況的主要指標單位GDP能耗，該指標能說明一個國家經(jīng)濟活動中對能源的利用程度，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源利用效率的變化；反映工業(yè)綜合能源消費情況和工業(yè)增加值的指標單位工業(yè)增加值能耗。

二是必須考慮地區(qū)差距，如內(nèi)蒙古東、中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及資源稟賦等特點。

三是必須兼顧總量指標和人均指標或地均指標（絕對值和相對值）。

四是必須兼顧綜合指標和分類指標。污染評價指數(shù)又稱環(huán)境污染指數(shù)，用數(shù)學公式歸納環(huán)境的各種質(zhì)量參數(shù)，并以簡單的數(shù)值綜合表示環(huán)境污染的程度或環(huán)境質(zhì)量的等級。水體水質(zhì)參數(shù)確定后，只以參加評價的各種污染物濃度值難以判斷其對環(huán)境造成的危害，也不便于比較，進一步按公式計算出污染物分指數(shù)（某種污染物濃度與該污染物評價標準濃度之比），表示水體、大氣、土壤污染程度的單項環(huán)境質(zhì)量要素的評價指數(shù)（均權(quán)疊加法、加權(quán)平均法等）和綜合表示大氣、水體、土壤污染程度的環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)。這些指數(shù)可以宏觀地反映環(huán)境質(zhì)量并便于進行各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量并便于進行各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的比較。

五是必須合理界定全國通用指標和區(qū)域性指標的適用范圍。

六是必須做好指標選取說明工作。

3.3.3 把握好環(huán)境保護政策評估的難點問題

一是數(shù)據(jù)信息短缺、數(shù)據(jù)質(zhì)量差。政策評估依賴于對數(shù)據(jù)信息的收集，要將評估工作做到一定水平，所需要的信息量非常大，如何解決數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量問題是評估工作的一大障礙，如進行官方統(tǒng)計，或進行調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，或是利用網(wǎng)絡手段和人工手段。

二是數(shù)據(jù)的分析和運用。評估分析環(huán)境的任務是運用已收集的信息，對政策實施結(jié)果進行評定，其中指標、標準體系的運用，參照國家平均水平還是地方平均水平，需要進行合理選擇。

三是政策執(zhí)行的評估比較難。環(huán)境經(jīng)政策評估需要對政策的效益、效率進行評估，并加以判斷，怎么判斷是否有效執(zhí)行，是進行縱向比較還是橫向比較，如何統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，有一定難度。

四是涉及部門多、領(lǐng)域?qū)挘c現(xiàn)有統(tǒng)計體系不配套，建議建立數(shù)據(jù)信息庫，加強各部門、企業(yè)間的信息共享，以及環(huán)境政策執(zhí)行上的合作網(wǎng)絡關(guān)系[4]。

參考文獻

[1]呂煒.中國環(huán)境保護政策評估與建議[J].山西建筑，2012，38（30）：222-224

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[3]王惠云.論增強我國公共政策有效執(zhí)行的對策[J].經(jīng)營管理者， 2015（6）：323-324

[4]周爽.論我國環(huán)境政策有效執(zhí)行的障礙及對策分析[J].群文天地， 2012（7）：300-301