立法為“PPP”模式發(fā)展保駕護(hù)航

摘要：2016年11月27日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》正式對(duì)外公布。這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，也是為推進(jìn)“PPP”模式穩(wěn)定有序發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。樹(shù)立法治思維、用法治的方式去推進(jìn)“PPP”模式，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，為“法治中國(guó)”建設(shè)增磚添瓦。

關(guān)鍵詞：PPP；立法保障；法治建設(shè)

自2013年以來(lái)，我國(guó)政府密集出臺(tái)政策措施推廣“PPP”模式，“PPP”模式被快速的推廣并實(shí)施。截止2016年9月，全部入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，其中已進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè)，總投資額1.56萬(wàn)億元。“PPP”模式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，社會(huì)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，更可以降低成本和提高效率，對(duì)提高我國(guó)資源利用效率、發(fā)展多種所有制形式、提高民營(yíng)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的積極性、提高政府服務(wù)水平、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決地方財(cái)政困難問(wèn)題、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資、為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)具有重要意義。但是，由于“PPP”是一種新生事物，我國(guó)政府和社會(huì)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題，也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問(wèn)題甚至失敗。最主要原因是由于“PPP”法律制度不完善，缺乏規(guī)制和保護(hù)造成的。

一、我國(guó)“PPP”模式存在的問(wèn)題

（一）專門(mén)針對(duì)“PPP”模式的法律保障體系不健全

“PPP”項(xiàng)目實(shí)際上是在一系列的政策、法律和合同的約束下操作。但是由于頒布、修訂、重新詮釋法律法規(guī)而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化，從而威脅到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。“PPP”項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的“PPP”項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式建設(shè)，原本計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海大場(chǎng)水廠和延安路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。法律保障體系的不健全，嚴(yán)重制約了“PPP”模式的發(fā)展。

（二）政府在合作中經(jīng)常缺少信用

政府信用的缺失是目前“PPP”模式中存在的最嚴(yán)重的問(wèn)題。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。如在廉江中法供水項(xiàng)目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米，但當(dāng)年該市自來(lái)水日消耗量?jī)H為2萬(wàn)立方米，合同難以執(zhí)行。

二、“PPP”模式國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)

“PPP”模式在我國(guó)是近一兩年才得到快速發(fā)展，但是國(guó)外已經(jīng)處于比較成熟的階段，因而國(guó)外有著太多的東西需要我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）英國(guó)

英國(guó)作為世界上第一個(gè)應(yīng)用“PPP”模式的國(guó)家，積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且取得了巨大的成功。英國(guó)是判例法國(guó)家，并沒(méi)有關(guān)于“PPP”模式的專門(mén)立法，主要是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理，即“PPP”標(biāo)準(zhǔn)化合同。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：2003年《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》、2006年《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》和2008年《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：2012年《PPP的新方式》。

通過(guò)這些規(guī)范，使得“PPP”模式運(yùn)作更加透明安全，高效便捷，既強(qiáng)化了政府的內(nèi)部監(jiān)督，也加強(qiáng)了社會(huì)公眾的外部監(jiān)督，減少了潛在的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，真正發(fā)揮了“PPP”模式所應(yīng)該展現(xiàn)的價(jià)值。正是由于法律保障體系的健全完善，英國(guó)的“PPP”立法為世界各國(guó)提供了很好的示范作用。

（二）日本

日本作為亞洲經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其“PPP”模式也是較為成熟，十分值得我們學(xué)習(xí)借鑒。日本“PPP”模式學(xué)習(xí)于英國(guó)模式，1999年頒布的《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等整備相關(guān)法》是日本的首部“PPP”法律。2001年、2011年及2013年又對(duì)這部法律進(jìn)行了修改。

日本的“PPP”主要采用BTO（Build-Transfer-Operate，建設(shè)——移交——運(yùn)營(yíng)），這樣有助于政府從始至終掌握項(xiàng)目的控制權(quán)，防止危害公共利益的情況發(fā)生。日本“PPP”主要采用政府付費(fèi)的方式，這是秉承公共服務(wù)主要由政府提供的理念。

日本結(jié)合本國(guó)實(shí)際發(fā)展出一套獨(dú)具特色的日本模式，這由其歷史、文化、政治等因素所決定的。日本政府始終強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的責(zé)任以及管理職能，因此對(duì)“PPP”項(xiàng)目的控制較為嚴(yán)格，即便由私人參與投資和提供服務(wù)，也需要被納入到政府監(jiān)管之中。

三、我國(guó)“PPP”模式的立法建議

（一）完善健全“PPP”法律體系

目前國(guó)家各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性指導(dǎo)文件，并未專門(mén)就“PPP”模式出臺(tái)國(guó)家層面的立法文件。因?yàn)槿狈?guó)家層面的“PPP”法律法規(guī)，只有地方性或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定，法律效力很低，缺乏全局性和系統(tǒng)性，政府和社會(huì)資本合作建設(shè)無(wú)法依據(jù)法律體系形成清晰有效的合同關(guān)系，也影響了社會(huì)資本的投資信心?！?PPP”模式多運(yùn)用于大型項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)，使用時(shí)間久，涉及的利益主體多元化，沒(méi)有國(guó)家層面的法律和制度，很容易出現(xiàn)各種糾紛且難以有效解決。因此，應(yīng)該從頂層開(kāi)始，進(jìn)行框架設(shè)計(jì)，建立國(guó)家層面的“ PPP”法律和制度體系。

（二）通過(guò)制度約束政府違約

目前在實(shí)際運(yùn)作中，出現(xiàn)的最大問(wèn)題就是政府經(jīng)常性違約，不守信用。由于實(shí)踐中缺少法律保障，大多數(shù)都是政府的承諾函，政府在推動(dòng)，所以推出來(lái)的項(xiàng)目多，但是做的少?；蛘咦隽隧?xiàng)目，政府無(wú)法按照合同完成支付義務(wù)。這也導(dǎo)致社會(huì)資本望而卻步，害怕與虎謀皮，“賠了夫人又折兵”。“PPP”項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議/合同期長(zhǎng)達(dá)數(shù)年、十幾年甚至數(shù)十年，期間地方政府可能換屆多次，因此，只有國(guó)家層面的完善的法律和制度體系才能給企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)更強(qiáng)的信心，更好地保證企業(yè)的權(quán)益，才能更有效地吸引社會(huì)投資參與。立法的方式規(guī)范“PPP”市場(chǎng)秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會(huì)對(duì)政策“朝令夕改”的擔(dān)憂。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前中央決策層大力推廣“PPP”，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)領(lǐng)域的變革。因此，現(xiàn)階段我國(guó)“PPP”模式的發(fā)展要摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，立足改革創(chuàng)新政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的智能轉(zhuǎn)型理念，建立“PPP”模式發(fā)展規(guī)范的良性環(huán)境。提高思想認(rèn)識(shí)，積極探索構(gòu)建一套促進(jìn)“PPP”模式發(fā)展的科學(xué)的法律、法規(guī)，使政府與社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、在政府和社會(huì)資本之間優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，使提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)比傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式更物有所值，實(shí)現(xiàn)利益共享。

參考文獻(xiàn)

[1]鳳凰財(cái)經(jīng).全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第4期季報(bào)透視[EB]. http：//finance.ifeng.com/a/20161028/14969457_0.shtml 2016-10-28.

[2]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析 [J].中國(guó)軟科學(xué).2009年第2期.

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)虖?992-），男，漢族，山東高密人，四川省社會(huì)科學(xué)院，碩士研究生，主要從事地方立法研究。