從生態(tài)治理角度淺析江北新區(qū)發(fā)展

曹蕾+李煒程

摘 要：國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立承載著歷史發(fā)展重任，江北新區(qū)是我國(guó)第十三個(gè)、江蘇省首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。作為華東面向內(nèi)陸腹地的戰(zhàn)略支點(diǎn)，新區(qū)在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然資源等方面具有天然優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，江北新區(qū)必須秉承“綠色”發(fā)展理念，以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，開(kāi)展新區(qū)建設(shè)工作，走可持續(xù)、綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展道路。本文從生態(tài)治理角度對(duì)新區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行綜合性描述，并提出以下建議：堅(jiān)持江北新區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展道路；推動(dòng)江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化；健全江北新區(qū)行政管理體制；建立新區(qū)生態(tài)治理交流圈。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理；江北新區(qū)；生態(tài)發(fā)展；發(fā)展策略

中圖分類(lèi)號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）04-0015-02

2015年6月27日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》，正式批復(fù)同意設(shè)立南京江北新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的確立，對(duì)于全面深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中上游地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。要以塑造東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)型示范區(qū)為首要目標(biāo)，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為中心，進(jìn)行區(qū)域建設(shè)。江北新區(qū)的成功設(shè)立，帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)在區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市功能明確化等方面也面臨著挑戰(zhàn)。

一、南京江北新區(qū)發(fā)展概況

江北新區(qū)位于南京市長(zhǎng)江以北，涵蓋六合區(qū)、浦口區(qū)以及棲霞區(qū)八卦洲街道，下轄21個(gè)街道和1個(gè)鎮(zhèn)，與揚(yáng)州接壤，總面積約2 451平方公里。作為國(guó)家深化改革、推動(dòng)制度創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)，作為新時(shí)期國(guó)家打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)支撐帶的重大策略支點(diǎn)，江北新區(qū)肩負(fù)著推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與新型城鎮(zhèn)化，打造產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居的城市新區(qū)，成為加快現(xiàn)代化建設(shè)和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力新引擎的重任。

（一）江北新區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯

南京江北新區(qū)南臨長(zhǎng)江、背靠老山，自然資源豐富。區(qū)域內(nèi)主要干流河有長(zhǎng)江南京段和滁河，支流河眾多，生態(tài)環(huán)境良好，生物多樣性豐富。根據(jù)《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，區(qū)域內(nèi)有馬嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、老山國(guó)家森林公園、金牛湖省級(jí)國(guó)家森林公園等4處省級(jí)以上森林公園；龍王山風(fēng)景區(qū)；2處地質(zhì)遺址公園等9大類(lèi)46個(gè)區(qū)域。此外，新區(qū)內(nèi)還有翠柏、銀杏等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生植物以及各類(lèi)野生動(dòng)物數(shù)百種。

（二）江北新區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2015年是江北新區(qū)全新開(kāi)局的首要之年，新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 1 465 億元，同比增長(zhǎng) 10.04%；一般公共預(yù)算收入完成 155.41 億元，增長(zhǎng)15.49%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成 1 363.59 億元，增長(zhǎng)3.23%，新區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)開(kāi)局。

（三）江北新區(qū)科研優(yōu)勢(shì)獨(dú)特

江北新區(qū)生態(tài)條件得天獨(dú)厚，風(fēng)景優(yōu)美，生態(tài)觀光潛力巨大。良好的生態(tài)條件為吸引高新人才的落戶奠定了環(huán)境基礎(chǔ)。高新區(qū)、化工園、海峽兩岸科工園3個(gè)國(guó)家級(jí)園區(qū)，浦口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、六合經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)2個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，以及江北高校群，為新區(qū)發(fā)展奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提高了打造高新科技研發(fā)轉(zhuǎn)化基地的可能性。江北地區(qū)獨(dú)特深厚的文化底蘊(yùn)，有助于建設(shè)江北文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意文藝區(qū)。

（四）江北新區(qū)交通便利

產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目加快推進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展初具特色。全力引進(jìn)海外高端創(chuàng)新資源，打造科技創(chuàng)新重要平臺(tái)，攜手高校合作共建，強(qiáng)化高?？萍贾瘟?。園區(qū)內(nèi)綠色化工、精細(xì)化工、汽車(chē)、生物醫(yī)藥、軌道交通、北斗通信等一批主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力逐步增強(qiáng)。浦口新城建設(shè)全面啟動(dòng)，推動(dòng)江北地區(qū)發(fā)展空間、發(fā)展資源在更高層面上的整合拓展。地鐵三號(hào)線、十號(hào)線順利通車(chē)，揚(yáng)子江、長(zhǎng)江隧道免費(fèi)通行；江北大道、沿山大道、寧滁快速通道等道路的順利建成為江北新區(qū)融入主城、江南江北協(xié)同合作共同發(fā)展提供了良好的交通基礎(chǔ)。

（五）江北新區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

為使新區(qū)行政管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，南京市對(duì)新區(qū)行政管理體制進(jìn)行了設(shè)計(jì)與安排。2013年，南京市成立了江北新區(qū)管理委員會(huì)（籌）、中共南京市委江北新區(qū)工作委員會(huì)（籌），并明確規(guī)定由江北新區(qū)管理委員會(huì)（籌）、江北新區(qū)工作委員會(huì)（籌）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)工作。2014年，南京市又設(shè)立了江北新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，江北新區(qū)采取功能區(qū)與行政區(qū)分散化的管理與發(fā)展模式，這一模式雖然減少了改革的阻力，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在這一模式下，管理職責(zé)主體界定不夠清晰，容易導(dǎo)致利益沖突，最終造成行政效率低下。

二、江北新區(qū)發(fā)展的困境分析

綜觀江北新區(qū)的發(fā)展過(guò)程，其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境污染問(wèn)題、行政管理體制方面還存在著制約新區(qū)發(fā)展的諸多因素，新區(qū)發(fā)展面臨困境，急需理念、制度、技術(shù)層面的支持。

（一）江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)艱巨

當(dāng)前，江北新區(qū)的工業(yè)主要以石化、鋼鐵類(lèi)以及建材等高效能、高污染傳統(tǒng)制造業(yè)為主，傳統(tǒng)重工業(yè)比重居高不下。其中化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)總量位居江北工業(yè)首位。新區(qū)內(nèi)有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)2 家、省級(jí)園區(qū)和市級(jí)園區(qū)各4家。園區(qū)內(nèi)存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，市、區(qū)一級(jí)的園區(qū)普遍產(chǎn)業(yè)層級(jí)較低，規(guī)模有限，但占用了較多的土地資源，急需提升產(chǎn)業(yè)聚集度，對(duì)于資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，最大限度地提升園區(qū)效能。此外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，特別是三次產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)占其經(jīng)濟(jì)總量的比重約為40%，其中批發(fā)零售、住宿、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)占比較大，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，例如科技研發(fā)、資訊類(lèi)、創(chuàng)意文化類(lèi)總體規(guī)模較小。

（二）江北新區(qū)重工業(yè)污染問(wèn)題突出

新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，石化、鋼鐵、電力等產(chǎn)業(yè)集聚度高、規(guī)模大，重工業(yè)污染問(wèn)題嚴(yán)重。由于區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)模大、比重高，全年總用水量占南京全市用水總量接近50%。污染源較多，主要污染物排放強(qiáng)度遠(yuǎn)超過(guò)全市平均水平，單位 GDP 化學(xué)需氧量和二氧化硫排放強(qiáng)度分別為全市的 3.1 倍和 2.8 倍；單位國(guó)土面積化學(xué)需氧量和二氧化硫的排放量分別為全市的 1.6 倍和 1.4 倍。重污染還導(dǎo)致大氣環(huán)境、水環(huán)境等方面存在問(wèn)題。大廠、化工園等重污染聚集地，空氣質(zhì)量較差。水環(huán)境狀況不容樂(lè)觀，污染問(wèn)題普遍存在，檢測(cè)達(dá)標(biāo)率較低，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，污水處理系統(tǒng)極不完善。此外，新區(qū)的化工帶臨江，碼頭危險(xiǎn)品種類(lèi)繁多、數(shù)量巨大，存在安全隱患，加大了環(huán)境保護(hù)工作的難度。

（三）江北新區(qū)行政體制帶來(lái)發(fā)展阻力

在城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，南京市江北新區(qū)仍然沿襲原功能區(qū)與行政區(qū)的地域界線與發(fā)展特色。在管理體制上，江北新區(qū)采取了分散化的管理與發(fā)展模式，結(jié)合江北新區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在初期著力抓本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，調(diào)動(dòng)功能區(qū)與行政區(qū)的積極性，重點(diǎn)搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種管理模式雖然在短期內(nèi)推動(dòng)了改革的進(jìn)程，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種管理模式卻是弊大于利。首先，在這種管理模式鞏固了江北地區(qū)原有的獨(dú)立交叉的產(chǎn)業(yè)局面與內(nèi)耗式的競(jìng)爭(zhēng)形式，阻礙了新區(qū)資源的優(yōu)化配置。其次，這種模式下，管理主體職責(zé)不夠清晰明確，為了維護(hù)自身利益，各個(gè)部門(mén)各自為政，嚴(yán)重降低了行政效率。最后，政府對(duì)功能區(qū)與行政區(qū)的激勵(lì)性政策不夠明朗，導(dǎo)致功能區(qū)與行政區(qū)建設(shè)熱情低下，最終阻滯新區(qū)建設(shè)的整體性推進(jìn)。

三、推進(jìn)江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展建設(shè)的建議

江北新區(qū)在發(fā)展機(jī)遇面前，面對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境整治、體制改革等問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展、共享發(fā)展理念，建設(shè)生態(tài)、和諧的江北新區(qū)。

（一）堅(jiān)持江北新區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展道路

實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)是江北新區(qū)發(fā)展的最良好的態(tài)勢(shì)。第一，建立綠色低碳示范區(qū)，在排污總量一定的前提之下，實(shí)行排污交易制度并完善相應(yīng)的排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，在示范區(qū)內(nèi)有償使用排污權(quán)，使企業(yè)為降低治理成本，自覺(jué)減少排污。第二，轉(zhuǎn)變考核方法。江北新區(qū)是一個(gè)新興的區(qū)域，因此，過(guò)去我們所追求的片面的以經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度為核心的考核區(qū)域發(fā)展的方法已不再適用?，F(xiàn)今，我們對(duì)于園區(qū)的管理可通過(guò)建立差別化的考核方法，激發(fā)企業(yè)的活力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)。第三，綠化改造，尤其是要加強(qiáng)建設(shè)生態(tài)防護(hù)林等綠化工作，利用江北地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)與城市發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建城市度假休閑中心，促進(jìn)江北地區(qū)的新發(fā)展，樹(shù)立一個(gè)綠色文明、生態(tài)良好的新區(qū)形象。

（二）推動(dòng)江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化

江北新區(qū)擁有豐富的資源，通過(guò)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。一是制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。隨著科技發(fā)展，傳統(tǒng)的以勞動(dòng)密集型為特征的制造業(yè)面臨著許多新的壓力，轉(zhuǎn)型升級(jí)已經(jīng)成為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的重要標(biāo)志。二是推動(dòng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)代表著科技創(chuàng)新的方向，江北新區(qū)應(yīng)著重將綠色化工、軌道交通等新興產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，樹(shù)立創(chuàng)新的理念，加快科技攻關(guān)，積極探索江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。三是加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)推動(dòng)現(xiàn)代物流、信息服務(wù)及安全服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，有效緩解就業(yè)壓力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。四是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。堅(jiān)持因地制宜，充分結(jié)合江北新區(qū)的資源條件，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的提高，有效促進(jìn)都市型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）健全江北新區(qū)行政管理體制

領(lǐng)導(dǎo)力量是新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素，健全江北新區(qū)行政管理體制，可保障新區(qū)發(fā)揮強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量不是指新區(qū)管委會(huì)（黨工委）無(wú)論任何事都施行直接的管理，而更多的是要管委會(huì)通過(guò)現(xiàn)今政府所推崇的簡(jiǎn)政放權(quán)有效地對(duì)新區(qū)進(jìn)行規(guī)劃。首先，通過(guò)管委會(huì)派出職能機(jī)構(gòu)或功能區(qū)、行政區(qū)自建承接機(jī)構(gòu)的形式，承接管委會(huì)、功能區(qū)和行政區(qū)的新區(qū)政策與服務(wù)。通過(guò)電子政務(wù)等形式，實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)效率的目標(biāo)。其次，管理主體在經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理方面的職責(zé)需要清晰界定。重新梳理功能區(qū)與行政區(qū)的管理權(quán)責(zé)，同時(shí)確立各主體在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面的職責(zé)，推動(dòng)新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，以投資管理與收益分配制度為動(dòng)力推動(dòng)新區(qū)的持續(xù)發(fā)展。新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅需要了解前期的投資政策，同時(shí)在后期的分配機(jī)制上，也要落實(shí)具體的相關(guān)政策。

（四）建立新區(qū)生態(tài)治理交流圈

構(gòu)建新區(qū)生態(tài)治理交流圈，推動(dòng)新區(qū)治理主體的多元化，這是江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展的智力源泉與人才隊(duì)伍保障。一方面，建立生態(tài)交流圈可以有效發(fā)揮新區(qū)智庫(kù)的力量，而新區(qū)智庫(kù)的建立需要法律部門(mén)、生態(tài)學(xué)、資源環(huán)境等多個(gè)部門(mén)專業(yè)人才的配合。另一方面，結(jié)合江北地區(qū)高校集聚的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，在擴(kuò)充智庫(kù)力量的同時(shí)，充分利用各高校的資源開(kāi)展交流與合作，包括南京工業(yè)大學(xué)、東南大學(xué)、南京信息工程大學(xué)等多所高校之間的合作聯(lián)盟。此外，江北新區(qū)政府應(yīng)積極鼓勵(lì)并支持高校聯(lián)合，為高校聯(lián)合提供資源保障，激發(fā)高校活力，使其積極主動(dòng)地為江北新區(qū)未來(lái)的發(fā)展出謀劃策。

誠(chéng)然，江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展道路不是一蹴而就的，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境問(wèn)題治理、行政管理體制改革等方面新區(qū)應(yīng)以生態(tài)發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持走綠色、生態(tài)發(fā)展道路，建設(shè)和諧、共享的新區(qū)，科學(xué)謀劃新區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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