論負(fù)面清單制度深化的前提問(wèn)題
——兼論對(duì)河南等自貿(mào)區(qū)行政審批改革的啟示

沈開(kāi)舉，邢 昕

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

論負(fù)面清單制度深化的前提問(wèn)題
——兼論對(duì)河南等自貿(mào)區(qū)行政審批改革的啟示

沈開(kāi)舉，邢 昕

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單制度采用的是“非禁即入”的模式，源于“法無(wú)禁止即自由”的法治理念。在自貿(mào)區(qū)推廣負(fù)面清單制度是行政審批改革的具體落實(shí)，為進(jìn)一步推動(dòng)負(fù)面清單制度在河南等新興自貿(mào)區(qū)的發(fā)展和深化，應(yīng)當(dāng)從法律角度重新對(duì)負(fù)面清單制度實(shí)施的前提條件和發(fā)展模式進(jìn)行解讀。實(shí)際上，對(duì)負(fù)面清單制度的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)立足于簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批體制改革的時(shí)代背景：第一，負(fù)面清單實(shí)際上是依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)行政審批事項(xiàng)再予明示，屬于對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化，而非創(chuàng)制；第二，在行業(yè)選擇方面可以借用次優(yōu)理論，基于對(duì)確有需要的行業(yè)和領(lǐng)域，將其納入負(fù)面清單的調(diào)整范疇并對(duì)其進(jìn)行類(lèi)型化的解析和闡釋?zhuān)蠓珠T(mén)別類(lèi)進(jìn)行規(guī)范分析和動(dòng)態(tài)調(diào)整；第三，為推動(dòng)以負(fù)面清單為核心的行政審批改革，可將公私合作引入行政執(zhí)法的監(jiān)管，輔助以權(quán)力清單、責(zé)任清單，建立起在行政審批領(lǐng)域三張清單相互協(xié)調(diào)的新模式。

負(fù)面清單；自貿(mào)區(qū)；行政審批改革

2016年8月，國(guó)務(wù)院決定在上海、廣東、天津、福建已有四大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，增設(shè)河南等7個(gè)新興自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)自貿(mào)區(qū))。根據(jù)中共中央十八屆三中全會(huì)《中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》及《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的有關(guān)規(guī)定，作為各項(xiàng)改革試點(diǎn)的先行軍，自貿(mào)區(qū)承載著我國(guó)“全面深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放領(lǐng)域，探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”的歷史重任。作為全面深化改革的突破口，近年來(lái)不斷深化的行政審批改革引人注目：2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》，明確提出深化行政審批制度改革，縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)范圍，以實(shí)現(xiàn)“依法全面履行政府職能”，建成法治政府。負(fù)面清單制度作為深化行政審批改革、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的有效舉措，2015年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》將其發(fā)展完善提到了新的戰(zhàn)略高度。

“實(shí)行負(fù)面清單、改審批為備案”的制度調(diào)整是自貿(mào)區(qū)深化行政審批制度改革的有益探索[1]。上海等老牌自由貿(mào)易區(qū)的負(fù)面清單制度實(shí)踐，成效顯著，負(fù)面清單制度若能夠以河南等新興自貿(mào)區(qū)為依托，更大范圍地進(jìn)行推廣，將會(huì)對(duì)我國(guó)在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理模式、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等方面有所裨益。

但實(shí)際上，上述問(wèn)題預(yù)設(shè)了自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度在法律層面具有獨(dú)立而合法的地位并且能夠與現(xiàn)有法律之間有效協(xié)調(diào)的邏輯前提。新興自貿(mào)區(qū)要想借鑒老牌自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，有效推進(jìn)行政審批改革，首先要解決的一個(gè)前提問(wèn)題便是以證成上述預(yù)設(shè)為目的指向，在厘清自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度與行政審批改革之間邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，將自貿(mào)區(qū)以負(fù)面清單制度為核心的行政審批改革經(jīng)驗(yàn)加以推廣，從制度的層面入手不斷深化我國(guó)行政審批制度改革實(shí)踐。

1 問(wèn)題的提出

自負(fù)面清單制度建立以來(lái)，自貿(mào)區(qū)的行政審批制度改革備受人們的關(guān)注。由于自貿(mào)區(qū)的首創(chuàng)性，以負(fù)面清單制度為核心的自貿(mào)區(qū)行政審批制度改革更多的是“摸著石頭過(guò)河”。在上海等老牌自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度改革的基礎(chǔ)上，如何將其經(jīng)驗(yàn)在河南等新興自貿(mào)區(qū)進(jìn)行推廣，妥善處理行政審批制度改革與化解現(xiàn)實(shí)難題的困境，協(xié)調(diào)在行政審批過(guò)程中政府的有形之手與市場(chǎng)的無(wú)形之手之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法治創(chuàng)新與制度保障，都是當(dāng)下亟須解決的現(xiàn)實(shí)難題。而上述問(wèn)題的解決首先需要我們對(duì)以負(fù)面清單為核心的行政審批制度改革有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，從法律層面對(duì)這些問(wèn)題予以回應(yīng)。

目前，學(xué)界對(duì)于負(fù)面清單制度的研究出現(xiàn)了“冷”與“熱”兩極分化之態(tài)：一方面學(xué)者多集中于負(fù)面清單制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)梳理和宏觀層面的制度探索研究；另一方面則對(duì)負(fù)面清單制度實(shí)施過(guò)程中的細(xì)節(jié)性問(wèn)題未能予以關(guān)注。目前，對(duì)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的研究大致可以分為兩類(lèi)。一類(lèi)學(xué)者聚焦于對(duì)國(guó)內(nèi)外負(fù)面清單制度發(fā)展的梳理，例如：胡加祥關(guān)注中國(guó)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度與國(guó)外制度之間的異同及其構(gòu)建[2]，季衛(wèi)東聚焦于金融自由化、國(guó)際化及其與負(fù)面清單制度之間的關(guān)系[3]。上述問(wèn)題的研討有助于我們借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，不斷探索中國(guó)特色行政審批改革之路。然而，由于這些問(wèn)題的宏觀性，實(shí)際上需要先解決負(fù)面清單制度的性質(zhì)等前置性問(wèn)題，才能夠更加邏輯合理地闡釋上述問(wèn)題。遺憾的是，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)行上述分析時(shí)，已經(jīng)預(yù)設(shè)了負(fù)面清單制度合法而獨(dú)立的法律地位，是在此基礎(chǔ)上的拓展，實(shí)際上未對(duì)負(fù)面清單制度深化的前提性問(wèn)題進(jìn)行分析。與此同時(shí)，另一類(lèi)學(xué)者則著眼于宏觀層面的負(fù)面清單制度研究，如：楊力側(cè)重對(duì)自貿(mào)區(qū)的立法框架、執(zhí)法體制等宏觀層面問(wèn)題的研究[4]，張淑芳則從法治精神解讀角度研究負(fù)面清單問(wèn)題[5]，林曉偉、李非則從戰(zhàn)略大方位角度將負(fù)面清單制度置于時(shí)代背景之下進(jìn)行解讀[6]。以上討論側(cè)重于從負(fù)面清單制度的宏觀構(gòu)建入手，以負(fù)面清單制度的深化發(fā)展為導(dǎo)向，實(shí)際上也沒(méi)有關(guān)注到負(fù)面清單制度改革深化的前提性問(wèn)題。

然而，對(duì)于如何深化對(duì)負(fù)面清單制度的認(rèn)識(shí)，推廣以負(fù)面清單制度為核心的行政審批制度改革，僅僅對(duì)上述域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和宏觀層面制度構(gòu)建予以認(rèn)識(shí)是不夠的。我們亟須首先證成負(fù)面清單制度的合法性及其在法律體系中的獨(dú)立地位等前提性問(wèn)題。這需要從負(fù)面清單制度與行政審批制度的邏輯關(guān)系入手，以負(fù)面清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整為核心，加強(qiáng)對(duì)負(fù)面清單制度的性質(zhì)、行業(yè)選擇、動(dòng)態(tài)調(diào)整程序等問(wèn)題的解讀?？上У氖?，學(xué)界對(duì)上述細(xì)節(jié)性問(wèn)題尚未予以關(guān)注，也未進(jìn)行有效解讀。就我國(guó)不斷擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)范圍來(lái)看，只有先解決這些問(wèn)題，才能借鑒和推廣已有的自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)負(fù)面清單制度在河南等新興自貿(mào)區(qū)的推廣，以推動(dòng)我國(guó)更大層面的行政審批制度改革。

2 行政審批及負(fù)面清單制度的“雙深化”

在七大新興自貿(mào)區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)推廣負(fù)面清單制度的邏輯前提，應(yīng)當(dāng)建立在負(fù)面清單制度本身出現(xiàn)的必要性以及其在實(shí)踐發(fā)展中的有效性基礎(chǔ)上。要對(duì)這部分問(wèn)題進(jìn)行證成，首先需要對(duì)負(fù)面清單制度出現(xiàn)的時(shí)代背景，即在自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度發(fā)展的過(guò)程中，起到了“開(kāi)拓者”、“排頭兵”作用的簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革，予以科學(xué)的認(rèn)識(shí)，并以此為突破口，厘清三者之間關(guān)系，明晰“三者合一”之下的負(fù)面清單制度如何更好地實(shí)施與運(yùn)用。

從行政法的發(fā)展來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批改革無(wú)疑順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代，簡(jiǎn)政放權(quán)運(yùn)動(dòng)便悄然興起；1984年10月中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，將簡(jiǎn)政放權(quán)用于化解政府與企業(yè)之間的難題。可以說(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)是目前厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的一劑強(qiáng)心劑。并且，我國(guó)也于同一時(shí)期拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，積極探索處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，行政法也經(jīng)歷了從“傳統(tǒng)行政法”到“現(xiàn)代行政法”的嬗變，以現(xiàn)實(shí)需求為核心，從“干預(yù)行政”到“給付行政”不斷轉(zhuǎn)變。

隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的日益深化，2001年國(guó)務(wù)院依據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》，正式啟動(dòng)行政審批制度改革試點(diǎn)工作。改革伊始，國(guó)務(wù)院就明確改革目標(biāo)是“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和落實(shí)”，以建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。截止到2016年3月，已分9批取消、下放國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，占原有審批事項(xiàng)的40%，其中取消491項(xiàng)，約占總數(shù)的80%。國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)大幅精簡(jiǎn)70%，工商登記前置審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)85%。[7]

為配合行政審批制度改革深化的要求，上海自貿(mào)區(qū)對(duì)部分外商企業(yè)實(shí)施負(fù)面清單制度，并于2013年9月和2014年6月發(fā)布了兩份負(fù)面清單，負(fù)面清單制度得到了上海自貿(mào)區(qū)實(shí)踐的檢驗(yàn)。從目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有關(guān)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)得到了復(fù)制和推廣。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，商務(wù)部發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，將負(fù)面清單適用范圍擴(kuò)大，并在上海、廣東、天津、福建四大自貿(mào)區(qū)開(kāi)展實(shí)施。

自貿(mào)區(qū)以負(fù)面清單制度為核心的行政審批改革，從形式上講是鼓勵(lì)投資、便利市場(chǎng)準(zhǔn)入；實(shí)質(zhì)上，則是為了改革市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系。設(shè)立自貿(mào)區(qū)的核心目的便是為了厘清有形的手(政府)與無(wú)形的手(市場(chǎng))之間的范圍界限，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)的方式，用政府權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活力的加法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在市場(chǎng)運(yùn)行中發(fā)揮的作用和影響是不斷變化的，而法律法規(guī)一方面是規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的“緊箍咒”，另一方面也是不斷調(diào)整發(fā)展變化中的市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的“潤(rùn)滑劑”。近年來(lái)，我國(guó)不斷通過(guò)行政審批改革方式消減市場(chǎng)與政府管理邊界之間的緊張關(guān)系。通過(guò)《行政許可法》的規(guī)定，政府有效設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制。然而，以規(guī)制為核心的傳統(tǒng)行政法并不能適應(yīng)當(dāng)下自貿(mào)區(qū)靈活發(fā)展的需求。

為了化解傳統(tǒng)行政法的弊端，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)將“大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)施行政審批改革、探索負(fù)面清單模式”作為改革的重心。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政壟斷大量存在，政府對(duì)市場(chǎng)的管控日益加劇，在此困局之下設(shè)立自貿(mào)區(qū)，實(shí)行負(fù)面清單制度，其更深層次的用意是表明政府推進(jìn)管制思維和方式重大轉(zhuǎn)變的決心，破除行政壟斷，實(shí)現(xiàn)更多行業(yè)對(duì)外開(kāi)放，是經(jīng)濟(jì)自由與民主政治實(shí)踐的探索之路。

可以說(shuō)，負(fù)面清單制度目前實(shí)際上是在簡(jiǎn)政放權(quán)之下行政審批制度改革的具體實(shí)施，三者在目的和指向上具有共通性。負(fù)面清單模式是引入自由公平競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)端，它需要政府管制系統(tǒng)特別是行政審批制度改革的全面跟進(jìn)和及時(shí)調(diào)整，也需要在簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代背景下充分利用制度優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)活力，更好地保障“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的目標(biāo)。在此意義上，負(fù)面清單制度實(shí)際上已經(jīng)成為我國(guó)政府落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革的突破口。負(fù)面清單制度承擔(dān)著“放與管”的平衡，確保合法經(jīng)營(yíng)者自由進(jìn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)違規(guī)者科學(xué)監(jiān)管、合規(guī)引導(dǎo)的核心目標(biāo)。

3 負(fù)面清單制度深化的路徑探索

就目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)了“更高的對(duì)外開(kāi)放程度”，在促進(jìn)出口、吸引外資、增加就業(yè)等方面凸顯了其制度優(yōu)勢(shì)[8]。負(fù)面清單制度作為行政審批改革的中堅(jiān)力量，如何更好地利用自貿(mào)區(qū)發(fā)展平臺(tái)推動(dòng)負(fù)面清單制度不斷深化，加快行政審批改革，以不斷適應(yīng)日益變化的市場(chǎng)需求，顯得極為迫切。而以負(fù)面清單制度為核心的行政審批制度改革需要對(duì)負(fù)面清單制度的性質(zhì)及其合目的性進(jìn)行有效闡述。

3.1 負(fù)面清單制度的性質(zhì)

自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度，即國(guó)家列明其禁止或者限制企業(yè)投資的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的目錄清單；除清單上規(guī)定禁止的，其他均屬于允許范疇，不再需要政府事先審批[9]。其實(shí)際上采用的是“非禁即入”的模式，源于“法無(wú)禁止即自由”的法治理念。負(fù)面清單制度實(shí)際上可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是外商投資負(fù)面清單，一類(lèi)是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。外商投資負(fù)面清單通常由當(dāng)事國(guó)通過(guò)國(guó)際條約或協(xié)定予以明示，而處于本文從行政審批改革入手，以期對(duì)負(fù)面清單制度進(jìn)行推廣的志趣來(lái)看，討論外商投資負(fù)面清單性質(zhì)與本文目的不甚符合，因此下文所稱(chēng)負(fù)面清單僅指市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。

從私法層面來(lái)看，負(fù)面清單是私法自治的集中體現(xiàn)[10]。而要將自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以推廣，首先便是要明晰負(fù)面清單的性質(zhì)，其內(nèi)核是基于分權(quán)理論而相對(duì)確定的權(quán)力分界還是行政權(quán)自身的內(nèi)在約束？就整體性的負(fù)面清單而言，是規(guī)范性文件還是法律法規(guī)的細(xì)化，其權(quán)力來(lái)源是法律的明確規(guī)定還是授權(quán)，抑或是根據(jù)某項(xiàng)原則的具體細(xì)化？上述問(wèn)題目前在學(xué)界尚未得到一致的答案。

而關(guān)于負(fù)面清單的緣起，最早可以追溯到1834年普魯士領(lǐng)導(dǎo)建立的德意志關(guān)稅同盟，并發(fā)展成熟于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)談判。目前國(guó)際貿(mào)易和投資協(xié)定中存在正面清單和負(fù)面清單兩種模式[11]。正面清單實(shí)際上是對(duì)政府的約束，從正面入手明確列舉投資方在正面清單范圍內(nèi)所享有的權(quán)利，其與我國(guó)政府目前正在建立的權(quán)力清單制度的目的不謀而合[12]。而負(fù)面清單則堅(jiān)持“法無(wú)禁止即自由”的理念，站在投資者角度對(duì)相關(guān)政策、制度和協(xié)定進(jìn)行闡釋?zhuān)喈?dāng)于市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的“黑名單”，列明了在中國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)。針對(duì)政府的正面清單和針對(duì)市場(chǎng)主體的負(fù)面清單實(shí)際上是“一體兩面”的關(guān)系，其核心的指向都是降低投資創(chuàng)業(yè)門(mén)檻，從多角度激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體的潛力與活力。關(guān)于正面清單與我國(guó)深化改革、依法行政的關(guān)系，學(xué)界已有相關(guān)的論述，但負(fù)面清單制度，在我國(guó)并沒(méi)有先例可循，而要想推廣負(fù)面清單制度的經(jīng)驗(yàn)更是困難重重。因此要想確定自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律地位，實(shí)際上是缺乏必要參考系的。但筆者認(rèn)為，無(wú)論研究何種制度或何種事物，研究其法律定性均應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，將實(shí)踐情形與理論制度相結(jié)合。負(fù)面清單制度不應(yīng)被束之高閣，其真正的價(jià)值唯有在實(shí)踐中才能更好地體現(xiàn)。

實(shí)踐中，負(fù)面清單制度于2013年9月率先在上海自貿(mào)區(qū)開(kāi)始探索實(shí)踐。改革中的負(fù)面清單制度從誕生那一刻起就引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。關(guān)于負(fù)面清單的性質(zhì)，學(xué)界有著不同的看法，有些學(xué)者認(rèn)為發(fā)布負(fù)面清單的行為實(shí)際上是一種立法行為[5]；也有學(xué)者認(rèn)為自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單是一種“地方性法規(guī)”[13]；還有學(xué)者認(rèn)為其屬于規(guī)章性的其他規(guī)范性文件且不屬于授權(quán)立法[14]。但上述觀點(diǎn)存在一個(gè)共性的缺點(diǎn)——缺乏必要的、合邏輯的論述。筆者認(rèn)為，要確定負(fù)面清單的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從制定負(fù)面清單制度的主體、其所涉及的客體、制定及其發(fā)布的程序等角度進(jìn)行充分的闡述，才能在上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上對(duì)負(fù)面清單制度的性質(zhì)予以明確。

首先，關(guān)于負(fù)面清單的制定主體。已有的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中，并沒(méi)有關(guān)于其制定主體的明確規(guī)定。根據(jù)實(shí)踐通常做法，負(fù)面清單是由自貿(mào)區(qū)所在地政府所公布的，例如上海市人民政府就通過(guò)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》規(guī)定：市政府對(duì)負(fù)面清單予以公布。也就是說(shuō)，目前尚未有官方明確的文件對(duì)負(fù)面清單的制定主體予以明示，而實(shí)踐中通常是由自貿(mào)區(qū)所在地的省級(jí)政府制定和公布的。

其次，從上述分析可以看出，負(fù)面清單制度所針對(duì)的客體是以行政審批權(quán)為核心的行政權(quán)。而負(fù)面清單在實(shí)踐中對(duì)行政審批規(guī)制的方式又通?？梢苑譃閮深?lèi)：一類(lèi)是對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)中已有的行政審批改革事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)的整理；另一類(lèi)是從“先行先試”的角度出發(fā)，針對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)的“改革授權(quán)”(這種“改革授權(quán)”是指國(guó)務(wù)院把自己行政立法權(quán)限的一部分授予改革的地方，當(dāng)改革遇到來(lái)自于行政法規(guī)或者是效力位階低于行政法規(guī)的地方性法規(guī)或者規(guī)章的障礙時(shí)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，擁有先行先試權(quán)的地方有權(quán)對(duì)成為障礙的法律規(guī)則進(jìn)行變通規(guī)定或執(zhí)行。)從以上兩個(gè)角度分析，第一，負(fù)面清單本身不具有在法律法規(guī)以外創(chuàng)制“改審批為備案”事項(xiàng)的權(quán)力，其實(shí)際上是針對(duì)已有的法律法規(guī)對(duì)于行政審批事項(xiàng)改革的整合，或者是針對(duì)已有的原則性規(guī)定的細(xì)化，它本身完全符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第3條關(guān)于“針對(duì)不特定對(duì)象”和“能夠反復(fù)適用”這兩個(gè)特征，是一種抽象行政行為。第二，上述這種抽象行政行為實(shí)際上是建立在已有的法律法規(guī)或者國(guó)務(wù)院、發(fā)改委授權(quán)基礎(chǔ)上的細(xì)化，且應(yīng)當(dāng)符合上位法的規(guī)定及其原則和精神，而本身不具有單獨(dú)設(shè)定的權(quán)力。第三，當(dāng)事人如果認(rèn)為政府有關(guān)部門(mén)沒(méi)有按照負(fù)面清單制度的有關(guān)要求行使行政審批權(quán)，對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)造成傷害要求救濟(jì)之時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第53條和《行政復(fù)議法》第7條，可以一并要求對(duì)認(rèn)定負(fù)面清單制度的規(guī)范性文件附帶審查，而不能直接針對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行救濟(jì)。所以，負(fù)面清單制度是對(duì)已有事項(xiàng)的整合和細(xì)化，不具有創(chuàng)設(shè)性，不具有獨(dú)立的地位，其本身也不能成為當(dāng)事人。

綜上，筆者認(rèn)為，從負(fù)面清單的制定和發(fā)布主題、適用的程序及范圍來(lái)看，負(fù)面清單實(shí)際上是對(duì)已經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)規(guī)定的“改審批為備案”事項(xiàng)進(jìn)行的整理和歸納，將其放置在統(tǒng)一的規(guī)范性文件之中，也即依據(jù)法律、法規(guī)對(duì)行政審批改革的事項(xiàng)予以明示，屬于對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化，而非創(chuàng)制。

3.2 負(fù)面清單制度合目的性構(gòu)建

關(guān)于以負(fù)面清單制度為核心的行政審批制度改革的推廣，在明晰負(fù)面清單的性質(zhì)之后，接下來(lái)必須明晰負(fù)面清單制度的建構(gòu)對(duì)社會(huì)發(fā)展和改革的合目的性。

合目的性是比例原則的重要組成部分，其與適當(dāng)性、損益均衡性原則是相互聯(lián)系、密不可分的。行政審批改革既要滿(mǎn)足簡(jiǎn)政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化改革與開(kāi)放的目的，也應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)性、損益均衡原則。目前，負(fù)面清單模式的目的可以分為3個(gè)層次：減少審批數(shù)量；規(guī)范審批程序；促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。三個(gè)層級(jí)之間構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，實(shí)現(xiàn)從行政行為改革到政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)而深入到市場(chǎng)開(kāi)放。

第一，負(fù)面清單制度的建立整合了已有單行法規(guī)、規(guī)章中對(duì)行政審批權(quán)改革的事項(xiàng)，為行政相對(duì)人配合有關(guān)行政審批行為提供范本，具有合目的性。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政審批行為不夠規(guī)范一直是常態(tài)。首先，行政審批權(quán)的設(shè)立是由政府所主導(dǎo)的，其核心由政府掌控，行政審批甚至演化為政府“創(chuàng)收”和“牟利”的工具；其次，從行政審批的制度運(yùn)行上看，市場(chǎng)和政府在強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)構(gòu)面前顯得軟弱無(wú)力，煩瑣的審批程序一定程度上抑制了行政相對(duì)人投資的積極性；再者，行政審批制度常常由政府獨(dú)攬大權(quán)，無(wú)論是社會(huì)監(jiān)督還是司法監(jiān)督，這時(shí)都顯得疲軟無(wú)力。而負(fù)面清單制度的出現(xiàn)，使得政府不得不將“改審批為備案”的制度全面明確而具體地展現(xiàn)在公民面前；一方面積極接受公民的監(jiān)督，另一方面將市場(chǎng)的發(fā)展與負(fù)面清單的制度和動(dòng)態(tài)調(diào)整緊密結(jié)合起來(lái)，更有效發(fā)揮負(fù)面清單的積極作用。

第二，負(fù)面清單制度是根據(jù)深化改革和市場(chǎng)發(fā)展需要調(diào)整權(quán)力配置的助推器，損益相適，具有適當(dāng)性。自貿(mào)區(qū)“實(shí)行負(fù)面清單、改審批為備案”的模式是我國(guó)行政審批改革的重要內(nèi)容之一。減少審批數(shù)量、規(guī)范審批行為是深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式?；诤?jiǎn)政放權(quán)的改革理念，在自貿(mào)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單制度是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。

明確了負(fù)面清單制度及其行政審批改革符合行政法比例原則的要求，對(duì)于其推廣問(wèn)題，則不得不從客觀、科學(xué)的角度加以分析，對(duì)負(fù)面清單制度在行政審批改革中的制度優(yōu)勢(shì)予以明示。

與之前行政審批改革不同，為了配合自貿(mào)區(qū)的備案管理制度，上海市人大常委會(huì)在上海自貿(mào)區(qū)建立了“準(zhǔn)入國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理模式。也就是說(shuō)，負(fù)面清單實(shí)際上是原則的例外，即只要不屬于負(fù)面清單的排除事項(xiàng)，都有進(jìn)入該領(lǐng)域的自由。就域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，負(fù)面清單盡管已有將負(fù)面清單與備案管理相結(jié)合的做法，但其多用于私法領(lǐng)域，因此將負(fù)面清單引入公法領(lǐng)域，將政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入管控的自由裁量權(quán)加以限制，是我國(guó)放松管制、簡(jiǎn)政放權(quán)理念在具體制度上的重要體現(xiàn)。負(fù)面清單制度不是行政審批改革的衍生物，也不是備案管理制度的附屬品，就緩解市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系而言，它實(shí)際上具備獨(dú)立的價(jià)值。

4 負(fù)面清單推廣的新模式

目前，負(fù)面清單已經(jīng)成為自貿(mào)區(qū)行政審批改革甚至全國(guó)范圍內(nèi)行政審批改革的突破口?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》曾提出：在2015～2017年探索建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單及其相應(yīng)體制機(jī)制，到2018年正式建立實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。但已有的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，目前的負(fù)面清單制度還處于初建階段，還存在著各種各樣的問(wèn)題。例如：第一，內(nèi)容過(guò)多導(dǎo)致清單過(guò)長(zhǎng)，背離了建立負(fù)面清單制度本身的意義；第二，多年連續(xù)發(fā)布不同內(nèi)容的負(fù)面清單，使得清單缺少穩(wěn)定性、確定性。

上述對(duì)負(fù)面清單制度時(shí)代背景、性質(zhì)、合目的性等負(fù)面清單制度推廣的前提性問(wèn)題的分析，有助于我們更加科學(xué)全面地認(rèn)識(shí)目前我國(guó)行政審批改革領(lǐng)域出現(xiàn)的負(fù)面清單制度，在反思的基礎(chǔ)上考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)變遷，改革負(fù)面清單制度模式，繼續(xù)將負(fù)面清單制度加以完善和推廣，推動(dòng)我國(guó)行政審批改革的不斷深化。

“自由”作為自由貿(mào)易區(qū)表層的核心構(gòu)成，其實(shí)際上也是自貿(mào)區(qū)的顯著特點(diǎn)之一，但是自由并非無(wú)限度，必須在法治的框架內(nèi)行使。政府應(yīng)受到法律約束并服從于法律的規(guī)定，行政審批法治化改革實(shí)質(zhì)上在于將法治精神運(yùn)用于每一個(gè)環(huán)節(jié)。而在這種自由的狀態(tài)之下如何選擇自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單所涉及的行業(yè)領(lǐng)域，明晰行業(yè)的細(xì)化選擇顯得尤為關(guān)鍵。

在行業(yè)選擇和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制構(gòu)建上，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，將負(fù)面清單所轄領(lǐng)域分為禁止準(zhǔn)入類(lèi)和限制準(zhǔn)入類(lèi)兩類(lèi)。對(duì)于行業(yè)選擇可以從類(lèi)型化的角度出發(fā)，并借用次優(yōu)理論，選擇原先政府強(qiáng)力規(guī)制已趨于扭曲的行業(yè)，將其列入負(fù)面清單進(jìn)行管理?？紤]將次優(yōu)理論引入的主要原因在于，次優(yōu)理論強(qiáng)調(diào)“盯準(zhǔn)”，是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的有效補(bǔ)充。從理論上講，進(jìn)入負(fù)面清單制度調(diào)整的行業(yè)和領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是市場(chǎng)監(jiān)管之下存在一定程度上的扭曲，無(wú)法按照自身發(fā)展態(tài)勢(shì)達(dá)到帕累托最優(yōu)；另一類(lèi)是出于國(guó)情考量，對(duì)于某些特定領(lǐng)域由政府進(jìn)行有效監(jiān)管，如《行政許可法》第12條對(duì)此用“國(guó)家安全”、“公共安全”等詞語(yǔ)進(jìn)行高度概括。實(shí)際上，次優(yōu)理論的引入，能夠使得前一類(lèi)負(fù)面清單的行業(yè)選擇更具有針對(duì)性，通過(guò)政策調(diào)整對(duì)某一階段市場(chǎng)失靈的扭曲行業(yè)進(jìn)行有效的控制，從而對(duì)癥下藥，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

判斷是否屬于扭曲行業(yè)，可以通過(guò)已有的法律法規(guī)、其他國(guó)家的做法或者行業(yè)主管部門(mén)相關(guān)政策進(jìn)行判斷。將行業(yè)選擇確定后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)或其需求，分門(mén)別類(lèi)建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，以避免負(fù)面清單的固化而不適用時(shí)代發(fā)展的需求，淪為“僵尸條款”。對(duì)于一些在目前中國(guó)發(fā)展階段可能存在外部性或者處于起步階段的部門(mén)，在一定時(shí)期內(nèi)不得不采取行政審批等有效監(jiān)督，但也應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管這些行業(yè)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在發(fā)展到一定階段符合要求之時(shí)做到及時(shí)“出單”。例如，對(duì)于資源配置類(lèi)目前還是以行政審批為主，但在資源配置類(lèi)內(nèi)部又可劃分為純粹自然資源審批(如建設(shè)用地、水資源等)及行業(yè)控制類(lèi)審批(如無(wú)線電頻譜、空中運(yùn)輸航線等)，而對(duì)兩者應(yīng)當(dāng)作以區(qū)別對(duì)待；對(duì)此可以考慮建立動(dòng)態(tài)的考察機(jī)制，根據(jù)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行取舍。針對(duì)我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，對(duì)于新興行業(yè)，則可以考慮以自由設(shè)立為原則，以審批為例外，輔助以評(píng)估機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整。

在負(fù)面清單調(diào)整的模式構(gòu)建上，可以考慮將公私合作引入行政執(zhí)法的監(jiān)管，在事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管三個(gè)領(lǐng)域，借鑒和推廣自貿(mào)區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)，并且輔助以權(quán)力清單、責(zé)任清單，在行政審批領(lǐng)域建立三張清單相互協(xié)調(diào)的新模式。發(fā)揮權(quán)力清單與責(zé)任清單是負(fù)面清單的保障的作用。用權(quán)力清單將政府權(quán)力的范圍進(jìn)行限定，避免政府將權(quán)力之手伸向負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，變相擴(kuò)大負(fù)面清單的范圍。用責(zé)任清單將政府職責(zé)明確化，保障政府對(duì)列入負(fù)面清單的事項(xiàng)依法予以有效規(guī)制，對(duì)未列入負(fù)面清單的事項(xiàng)依法進(jìn)行嚴(yán)格的事中、事后監(jiān)管，保障市場(chǎng)主體依法運(yùn)作，以維護(hù)必要的市場(chǎng)秩序。

表1 以負(fù)面清單制度為核心的新監(jiān)管模式

以公私合作為視角，輔以權(quán)力清單、責(zé)任清單，建立其在行政審批領(lǐng)域以負(fù)面清單為核心的新模式，更有效地貫徹了將“空白地帶”留給市場(chǎng)主體自由行為、自由進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不得設(shè)置額外的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的要求[15]。這說(shuō)明，新的負(fù)面清單模式既有助于使政府審批與管理制度科學(xué)化、系統(tǒng)化，也有助于督促政府及時(shí)更新相關(guān)政策，有效回應(yīng)市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，“盡可能地賦予當(dāng)事人行為自由，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和意思自治的共同要求”的目標(biāo)[16]。目前，負(fù)面清單制度的建立是通過(guò)一套行之有效的制度構(gòu)建，進(jìn)一步明確和細(xì)化公權(quán)力的行使邊界和規(guī)則，以具體明確的法律規(guī)則來(lái)約束公權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)職權(quán)法定，約束在負(fù)面清單制度行駛過(guò)程中的政府權(quán)力，使得政府真正從無(wú)限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、法治政府、服?wù)型政府，并使得政府劃定私法活動(dòng)范圍的職權(quán)受到制約和規(guī)范[17]。

5 結(jié)語(yǔ)

“世易時(shí)移，變法宜矣”。負(fù)面清單管理模式是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理模式的積極探索，也是新時(shí)期治國(guó)理政方針的重大轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)維持其良性運(yùn)行，“競(jìng)爭(zhēng)制度是一架精巧的機(jī)器，通過(guò)一系列的價(jià)格和市場(chǎng)，發(fā)生無(wú)意識(shí)的協(xié)調(diào)作用?！盵18]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下幾乎沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)存在，由國(guó)家調(diào)節(jié)這只“有形之手”進(jìn)行資源配置，難以保障市場(chǎng)主體之間的平等關(guān)系。因此，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制之中引入負(fù)面清單制度，實(shí)際上蘊(yùn)含著的法治經(jīng)濟(jì)思維，有助于推動(dòng)政府放松管制和制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)負(fù)面清單制度的分析，明確了負(fù)面清單的制定主體、客體，認(rèn)為負(fù)面清單實(shí)際上是依據(jù)法律、法規(guī)對(duì)行政審批改革的事項(xiàng)予以明示，屬于對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化，而非創(chuàng)制；在負(fù)面清單的行業(yè)選擇方面可以借用次優(yōu)理論，從實(shí)踐入手，將確有需要的行業(yè)和領(lǐng)域納入負(fù)面清單的調(diào)整范疇；并且對(duì)于負(fù)面清單所列舉的各項(xiàng)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)型化的分析和闡釋?zhuān)珠T(mén)別類(lèi)進(jìn)行規(guī)范和動(dòng)態(tài)調(diào)整；在負(fù)面清單制度建立相對(duì)完善的基礎(chǔ)上，可以考慮將公私合作引入行政執(zhí)法的監(jiān)管，在事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管三個(gè)領(lǐng)域借鑒和推廣自貿(mào)區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)，并且輔以權(quán)力清單、責(zé)任清單，在行政審批領(lǐng)域建立三張清單相互協(xié)調(diào)的新模式。可以說(shuō)，負(fù)面清單制度開(kāi)啟了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理模式由“正面清單”向“正、負(fù)面清單”結(jié)合模式轉(zhuǎn)變的破冰之路[19]。完善以負(fù)面清單為核心的行政審批改革構(gòu)建，必將促進(jìn)我國(guó)行政法治事業(yè)建設(shè)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。

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ON THE PREMISE OF DEEPENING THE NEGATIVE LIST SYSTEM ——Its enlightenment to the reform in administrative examination and approval of the Free Trade Zone in Henan Province

SHEN Kaiju, XING Xin

(SchoolofLaw,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou450001,China)

The Negative List System of the Free Trade Experimental Zone adopts the mode of "entry without prohibition", which is derived from the concept of "all is permissible unless prohibited according to rule of law". FTA negative list system is to promote the concrete implementation of the reform in administrative examination and approval and to further promote the development and deepening of the negative list system in other emerging FTA in Henan Province, therefore there is the need for interpreting the preconditions and development modes of implementing FTA negative list system from the legal angle. In fact, the cognition of the negative list system should be based on the structural institutional reform in the decentralization of administrative examination and approval system under the background of the times: first, the negative list is actually making clear the matters to be examined and approved by administrative organs based on the provisions of the laws and regulations, which is to refine the laws and regulations rather than to establish the system; the choice in industries can borrow the sub-optimal theory based on the need of industries and fields, incorporating them into the adjustment scope of the negative list, analyzing and interpreting them according to their classifications, then classifying them into sorts so as to conduct normative analysis and dynamic adjustment; third, in order to promote reform in administrative examination and approval with the negative list as the core, public and private cooperation can be introduced when the supervision of administrative law is enforced with the aid of the power list and a list of responsibilities so as to establish a new mode of coordinating the three lists in the field of administrative examination and approval.

negative list; free trade zone; reform in administrative examination and approval

2017-01-03

沈開(kāi)舉(1962-)，男，河南固始人，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)、土地法學(xué)。

1673-1751(2017)03-0042-08

D912.1

A