PPP模式下安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究

彭金道

[提要] 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，地方政府債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻，基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口巨大，運(yùn)用PPP化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前迫切需要解決的問題。本文在闡明安徽省地方政府債務(wù)及運(yùn)用PPP模式現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析實(shí)際PPP項(xiàng)目運(yùn)作中存在的問題，最后提出PPP模式下安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP；地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；資產(chǎn)證券化

基金項(xiàng)目：2016年度安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：“PPP模式下安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究”（編號(hào)：AHSKY2016D26）

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月10日

一、引言

2015年11月習(xí)近平首次提出 “供給側(cè)改革”，強(qiáng)調(diào)“著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力，推動(dòng)我國社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升?！爆F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力弱化，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫。2013年以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等頒文發(fā)布相關(guān)PPP（政府與社會(huì)資本合作）政策，鼓勵(lì)引入市場(chǎng)化機(jī)制，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式，提升資源配置效率。PPP模式的推廣、運(yùn)用，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，培育經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力。PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是提升債務(wù)資金配置效率，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和機(jī)制。

供給側(cè)改革背景下，應(yīng)當(dāng)破解市場(chǎng)沒有很好發(fā)揮配置資源決定性作用等難題，資源的汲取與分配呈現(xiàn)高效率方式。PPP能提高資源使用效能，促進(jìn)投資主體多元化，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)相關(guān)各方的利益，風(fēng)險(xiǎn)分配較合理。但是，PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長，投資額大，項(xiàng)目運(yùn)作過程中易可能面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)：融資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等。運(yùn)用PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐中，協(xié)調(diào)項(xiàng)目參與者相關(guān)方利益，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是至關(guān)重要的。

梳理現(xiàn)有研究成果，關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究主要體現(xiàn)在：（1）關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究方法的探究，主要有調(diào)查問卷法、構(gòu)建數(shù)學(xué)模型法、層次分析法、博弈論方法和案例分析法；（2）關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究體系的構(gòu)建?；诨魻柸S空間結(jié)構(gòu)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三維體系分別為：主體維、過程維和內(nèi)容維；（3）關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究?jī)?nèi)容的探討，主要集中在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法。

二、安徽省地方政府債務(wù)及PPP運(yùn)用現(xiàn)狀

（一）安徽省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀。地方政府債務(wù)擴(kuò)張是多種因素造成的：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型、財(cái)稅制度約束和地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)等。目前，我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府承擔(dān)公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，需要大量資金。由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額融資需求、財(cái)政收入增速趨緩而支出剛性增加，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起社會(huì)的關(guān)注。安徽地方政府債務(wù)主要集中于市縣級(jí)，地方政府債務(wù)余額在全國處于中游，總體上看債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。2015年安徽首次發(fā)行地方債312億元，納入一般公共預(yù)算管理，重點(diǎn)用于智慧城市建設(shè)、棚戶區(qū)改造等重大公益性項(xiàng)目支出。隨后成功發(fā)行第二批政府置換債券逾350億元。安徽省2016年整體債務(wù)率中等偏上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省整體債務(wù)率209%，銅陵市、馬鞍山市和亳州市在地級(jí)市中債務(wù)率居于較高水平。

安徽省出臺(tái)相關(guān)政策嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。安徽省財(cái)政廳印發(fā)《安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警暫行辦法》（財(cái)債[2015]2022號(hào)），對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系等作出規(guī)定。將地方政府性債務(wù)管理納入干部政績(jī)考核，明確規(guī)定地方政府債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么控”，各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)地方債務(wù)負(fù)責(zé)，原則上省政府不救助。伴隨著供給測(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，改變以往財(cái)政資金“政府包攬式”投入模式，提升資金使用效率，建立多元化資金投入機(jī)制。

（二）安徽省PPP模式運(yùn)用現(xiàn)狀。PPP即政府和社會(huì)資本合作，最早由英國政府1982年提出，不僅是一種融資模式，而且是體制機(jī)制的創(chuàng)新。自英國20世紀(jì)80年代在公共部門運(yùn)用PPP后，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域成為世界范圍內(nèi)發(fā)展最快的新的機(jī)制。

制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級(jí)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。PPP能轉(zhuǎn)變政府職能，有效發(fā)揮市場(chǎng)資源配置效應(yīng)。2013年以來，我國陸續(xù)密集出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)地方政府推廣運(yùn)用PPP模式，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，改進(jìn)政府公共服務(wù)。安徽在全國范圍內(nèi)是較早推介運(yùn)用PPP的，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目是安徽首次運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目。

近年來，安徽積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式，取得明顯成效。安徽省財(cái)政廳成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開專題會(huì)議，專項(xiàng)研究推動(dòng)PPP項(xiàng)目的開展。嚴(yán)格規(guī)范管理，監(jiān)控PPP支出，強(qiáng)化PPP信息平臺(tái)管理，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。注重PPP項(xiàng)目全過程管理：首先，精選謀劃項(xiàng)目；其次，對(duì)納入財(cái)政部PPP信息平臺(tái)管理的項(xiàng)目專門建立工作臺(tái)賬，將PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況納入廳領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研的重要內(nèi)容。同時(shí)，組織專項(xiàng)督查，及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)民間資本參與積極性。目前，已通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的信息平臺(tái)的安徽省項(xiàng)目155個(gè)，總投資額1，877億元，已落地47個(gè)項(xiàng)目。其中，入選財(cái)政部10個(gè)示范項(xiàng)目案例的有池州市污水處理及市政排水和安慶市外環(huán)北路項(xiàng)目。

三、PPP模式運(yùn)用中存在的問題

作為一種公共部門和社會(huì)資本合作的模式，PPP能夠緩解財(cái)政資金的不足，提升資源配置效率，引進(jìn)先進(jìn)管理模式和技術(shù)。英國、加拿大等國家廣泛應(yīng)用PPP，近年來我國也在推廣使用。安徽在運(yùn)用PPP模式方面已取得一定成效，但是存在一些尚待解決的問題。

（一）契約精神薄弱。作為一種公私合作模式，PPP的典型特征是：項(xiàng)目責(zé)任的整合、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和長期締約的不完全性。由于PPP項(xiàng)目投資期限長（一般10～30年），外界的政治環(huán)境具有不確定性，加上市場(chǎng)環(huán)境的瞬息萬變，導(dǎo)致PPP合約的不完全性，而PPP項(xiàng)目的全程運(yùn)行都以合約約束。由此看來，PPP項(xiàng)目在全周期內(nèi)需要項(xiàng)目參與者注重契約精神，注重合同的執(zhí)行。在中國特殊的制度背景下，政府處于主導(dǎo)地位，加上背負(fù)較大的地方債務(wù)壓力，招商引資時(shí)積極承諾，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營后卻不能按照合同執(zhí)行。特別是當(dāng)政府換屆或政策調(diào)整時(shí)，地方政府存在違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制欠合理?！袄婀蚕怼L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長遠(yuǎn)合作”是PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，而影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素之一是公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。社會(huì)資本承擔(dān)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，政府則承擔(dān)項(xiàng)目的審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、稅收調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)等。PPP項(xiàng)目從開始到結(jié)束面臨來自系統(tǒng)外和系統(tǒng)內(nèi)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，還有不確定的臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)，這使得預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)不易。政府可能利用其強(qiáng)勢(shì)地位把風(fēng)險(xiǎn)更多地推給私營企業(yè)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配不均。

（三）融資困難。由于PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營期間會(huì)經(jīng)歷各種不確定風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)資金流動(dòng)性差，導(dǎo)致以民間資本為代表的社會(huì)資本參與熱情降低。金融機(jī)構(gòu)提供貸款的興致不高，因?yàn)槿谫Y機(jī)構(gòu)貸款需要擔(dān)保且要求較高的項(xiàng)目資本金比例，但是實(shí)際的PPP項(xiàng)目運(yùn)行期間存量資產(chǎn)有限，只能作有限的抵押。

四、PPP模式下安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策

（一）加強(qiáng)PPP法治建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，PPP參與方多數(shù)沒有訂立完備的契約，政府的強(qiáng)勢(shì)威懾降低了項(xiàng)目的合作效率。PPP是基于合約的公私合作的過程，公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等需以契約的形式明確。當(dāng)裁判員兼運(yùn)動(dòng)員的政府發(fā)生違約時(shí)，如何處理？加強(qiáng)PPP模式法治建設(shè)是關(guān)鍵。賈康（2014）認(rèn)為，在法治的籠子下，公私資本根據(jù)契約進(jìn)行合作，地位是對(duì)等的。同時(shí)，設(shè)計(jì)有效的制度，杜絕政府扮演裁判員兼運(yùn)動(dòng)員角色。

（二）構(gòu)建PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。PPP立項(xiàng)前期需要充分的項(xiàng)目論證，考察其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。2015年財(cái)政部制定《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，判斷PPP在提供公共產(chǎn)品方面能否替代傳統(tǒng)的投資運(yùn)營方式。為了控制PPP風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是必要的。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，由最具有控制力的一方分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)大小與回報(bào)多少相配比。從風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性出發(fā)，構(gòu)建基于隨機(jī)合作博弈理論的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分擔(dān)比例決策模型，解決政府、企業(yè)和社會(huì)多方責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問題。

（三）推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化。為推動(dòng)PPP資產(chǎn)證券化融資，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)于2016年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》。目前，眾多PPP項(xiàng)目存在兩個(gè)痛點(diǎn)：項(xiàng)目周期過長和流動(dòng)性較差，令社會(huì)投資人參與熱情不足，對(duì)項(xiàng)目投資持觀望態(tài)度。資產(chǎn)證券化可祛除PPP痛點(diǎn)，能疏通融資瓶頸，盤活項(xiàng)目資產(chǎn)，提升資金使用效率，且具有表外融資功能，可以隔離風(fēng)險(xiǎn)，有利于PPP模式持續(xù)健康的發(fā)展。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化需循序漸進(jìn)地推行。美國等西方國家推行資產(chǎn)證券化數(shù)十年，而我國尚處于起始階段，應(yīng)嚴(yán)格防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)加快PPP資產(chǎn)證券化相關(guān)制度創(chuàng)新，完善資產(chǎn)評(píng)估制度以及信用評(píng)級(jí)制度。加強(qiáng)地方政府誠信度，構(gòu)建完整的信用鏈條。

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